黨內(nèi)法規(guī)“溢出效力”的三重維度

閆映全

（華東政法大學(xué) 黨內(nèi)法規(guī)研究中心，上海 200042）

在黨內(nèi)法規(guī)界，許多學(xué)者注意到了黨內(nèi)法規(guī)效力不僅僅及于“黨內(nèi)”的現(xiàn)象。宋功德指出黨規(guī)調(diào)整主體涉及黨組織及黨員外的國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織及黨外群眾等[1]；王振民、施新州等提出了黨內(nèi)法規(guī)“溢出效力”的問(wèn)題[2]；歐愛(ài)民分析了“黨內(nèi)法規(guī)溢出效應(yīng)”和“混合性黨規(guī)”兩種情況[3]；更有學(xué)者提出“黨內(nèi)法規(guī)”用法不準(zhǔn)確，應(yīng)改為“黨的法規(guī)”的觀點(diǎn)[4]。

雖然許多學(xué)者看到了黨內(nèi)法規(guī)效力“溢出”的特點(diǎn)，但專門(mén)針對(duì)這一現(xiàn)象的研究并不多。多數(shù)學(xué)者選擇將這一問(wèn)題置于“黨內(nèi)法規(guī)效力”或“黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍”等整體性研究中考察，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)溢出效力（效應(yīng)）本身的研究反而有所忽視。黨內(nèi)法規(guī)溢出效力（效應(yīng)）的含義、類型、具體情況、內(nèi)在邏輯等基本問(wèn)題的研究尚不深入，相應(yīng)的判斷也略顯草率。本文試圖對(duì)這些問(wèn)題作更進(jìn)一步的分析。

一、黨內(nèi)法規(guī)“溢出效力”的內(nèi)涵界定

法理學(xué)上，法的效力指法的強(qiáng)制力或約束力，可細(xì)分為法的效力來(lái)源、效力范圍和效力等級(jí)三部分[5]。“溢出效力”是相對(duì)于“效力范圍”而言的，某一規(guī)范超越了其自身的效力范圍則謂之“溢出”。因此，黨內(nèi)法規(guī)“溢出效力”指黨內(nèi)法規(guī)的強(qiáng)制力、約束力超出了黨內(nèi)法規(guī)本身設(shè)定的約束范圍的現(xiàn)象。這一界定與學(xué)界目前通行的黨內(nèi)法規(guī)“溢出效力（效應(yīng)）”并不完全相同。其一，學(xué)界所言黨內(nèi)法規(guī)溢出效力（效應(yīng)），是指黨內(nèi)法規(guī)效力超出“黨內(nèi)”的現(xiàn)象[6]。這實(shí)際上是默認(rèn)黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍“應(yīng)當(dāng)”在黨內(nèi)，并不考慮黨內(nèi)法規(guī)尤其是高位階黨內(nèi)法規(guī)如《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》（以下簡(jiǎn)稱《黨章》）、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》等對(duì)黨內(nèi)法規(guī)效力范圍本身的設(shè)定。這種觀點(diǎn)與本文的界定間存在“應(yīng)然”和“實(shí)然”的標(biāo)準(zhǔn)差別，會(huì)使對(duì)黨內(nèi)法規(guī)效力“是否溢出”的判斷產(chǎn)生截然不同的結(jié)果。其二，部分學(xué)者在討論黨內(nèi)法規(guī)溢出效應(yīng)時(shí)，指的是黨內(nèi)法規(guī)在“影響力”而非“效力”上的溢出[7]。這種觀點(diǎn)本身并無(wú)問(wèn)題，但“影響力”并無(wú)強(qiáng)制性，且除黨內(nèi)法規(guī)以外的許多規(guī)范都會(huì)出現(xiàn)影響力溢出。如佛教教規(guī)只對(duì)本教教徒行為進(jìn)行規(guī)范，但許多普通人的日常行為和心理還是會(huì)受到其影響。這種“影響力溢出”現(xiàn)象與“溢出效力”引發(fā)的問(wèn)題不同，不應(yīng)混為一談。

最寬泛意義上，法的效力范圍包括法的時(shí)間范圍、空間范圍、對(duì)象范圍和對(duì)事范圍[8]。其中，法超出其時(shí)間范圍適用是法的溯及力問(wèn)題，一般不在“溢出效力”范疇內(nèi)討論。因此，黨內(nèi)法規(guī)“溢出效力”可從三個(gè)維度分析：其一，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)象效力溢出，即黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整了黨組織和黨員之外的主體。其二，黨內(nèi)法規(guī)空間效力溢出，即黨內(nèi)法規(guī)在黨外空間，如國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織內(nèi)發(fā)揮作用。其三，黨內(nèi)法規(guī)事項(xiàng)效力溢出，即黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整了黨外事務(wù)如社會(huì)管理事項(xiàng)。當(dāng)然，實(shí)踐中的黨內(nèi)法規(guī)“溢出效力”現(xiàn)象往往同時(shí)屬于幾個(gè)維度。為此，本文將選取各種分類中最典型的情況作為分析對(duì)象，以保證基本的區(qū)分度。

對(duì)黨內(nèi)法規(guī)“溢出效力”的分析具體包含三個(gè)部分：一是實(shí)然分析，從規(guī)范層面判斷各種情況是否真的超出了黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍；二是應(yīng)然分析，討論黨內(nèi)法規(guī)效力范圍超出“黨內(nèi)”的合理性及其界限；三是宏觀分析，考察黨內(nèi)法規(guī)“溢出效力”之下的中國(guó)特色社會(huì)主義法治規(guī)范格局及其完善。

二、黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨外主體分析——以黨管干部為例

黨內(nèi)法規(guī)“溢出效力”的最直接表現(xiàn)，是部分黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象包括非黨員及非黨組織。黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整“非黨組織”與“空間效力溢出”高度重合，本節(jié)暫不討論。黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整“非黨員”包括以下三種情況：其一，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨員干部近親屬的行為，其中包括非黨員。如中紀(jì)委印發(fā)的《關(guān)于省、地兩級(jí)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女個(gè)人經(jīng)商辦企業(yè)的具體規(guī)定（試行）》。其二，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨政機(jī)關(guān)中非黨員干部的行為，如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》。其三，黨內(nèi)法規(guī)以黨政聯(lián)合發(fā)文形式調(diào)整普通公民、法人的行為。前兩類屬于“黨管干部”問(wèn)題，第三類更適宜在黨內(nèi)法規(guī)“事項(xiàng)效力溢出”中分析。因此，本節(jié)將以“黨管干部”為例，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)“對(duì)象效力溢出”進(jìn)行分析。

（一）黨內(nèi)法規(guī)對(duì)象范圍的規(guī)范分析

黨內(nèi)法規(guī)雖有“黨內(nèi)”之名，但在規(guī)范層面，其對(duì)象范圍不僅僅是黨員和黨組織。2019年新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是……體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門(mén)規(guī)章制度?！边@一概念修改了2012年原條例“黨內(nèi)法規(guī)是……規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的規(guī)章制度”的界定，恰恰去除了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)對(duì)象范圍的限制，使規(guī)范與實(shí)踐相吻合。此外，新修訂條例第四條規(guī)定：“制定黨內(nèi)法規(guī)，主要就以下事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）黨的各級(jí)各類組織的產(chǎn)生、組成、職權(quán)職責(zé)；（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的體制機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)要求、方式方法；（三）黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲、保障；（四）黨的干部的選拔、教育、管理、監(jiān)督?！逼渲械谝?、三項(xiàng)明確指向黨員和黨組織，第二項(xiàng)無(wú)對(duì)象要求，第四項(xiàng)的對(duì)象則為“黨的干部”而非“黨員干部”?！饵h章》規(guī)定：“黨的干部是黨的事業(yè)的骨干……黨按照德才兼?zhèn)?、以德為先的原則選拔干部，堅(jiān)持五湖四海、任人唯賢……”可見(jiàn)，自《黨章》這一黨的根本大法開(kāi)始，黨就未把干部隊(duì)伍限制在“黨員”群體內(nèi)。因此，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整非黨組織和黨員行為，包括黨管干部，并不屬于規(guī)范意義上的黨內(nèi)法規(guī)“對(duì)象效力溢出”。

（二）黨內(nèi)法規(guī)對(duì)象范圍擴(kuò)張的合理性及邊界

黨內(nèi)法規(guī)將對(duì)象范圍擴(kuò)張至非黨員干部有其合理性和必然性。政黨是圍繞政權(quán)產(chǎn)生的組織，對(duì)政權(quán)內(nèi)黨員的管理是每一個(gè)政黨的核心任務(wù)。在西方國(guó)家，這種管理主要體現(xiàn)為前端的“政治錄用”過(guò)程，即政黨以政治資源作為吸納精英入黨并為黨服務(wù)的條件[9]?！罢h被認(rèn)為是一種機(jī)制，通過(guò)它可以在追求公職的人們中挑選合適者”[10]。相應(yīng)地，個(gè)人為了贏得職位必須加入政黨，并在這種機(jī)制下與政黨共進(jìn)退，政黨對(duì)政務(wù)官的后續(xù)管理便不存在身份障礙。我國(guó)的情況略有差異。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，并沒(méi)有將政治資源全部賦予自己的黨員，而是在“五湖四海、任人唯賢”的原則下，廣納非黨員人才進(jìn)入政權(quán)。黨沒(méi)有在非黨員“進(jìn)入”政權(quán)（某些職位）的環(huán)節(jié)設(shè)置身份障礙，但不可能不對(duì)進(jìn)入政權(quán)后的非黨員進(jìn)行“管理”——哪怕這種管理的“后移”將不可避免地要以黨內(nèi)法規(guī)對(duì)象范圍擴(kuò)張的方式進(jìn)行?！包h要管黨，一管黨員，二管干部?！盵11]黨要管理非黨員干部，因?yàn)榉屈h員干部行使的也是人民的權(quán)力，是“人民的公仆”，因?yàn)槠鋸氖碌臍w根結(jié)底是黨的事業(yè)，權(quán)力的行使效果最終也會(huì)落在中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位上。依規(guī)治黨背景下“黨管干部”的法治化、規(guī)范化，必然要求黨內(nèi)法規(guī)對(duì)象范圍擴(kuò)張至“黨的干部”。

黨內(nèi)法規(guī)對(duì)象范圍的擴(kuò)張也有一定條件和邊界。政黨權(quán)力本質(zhì)上是一種非強(qiáng)制性的“社會(huì)權(quán)力”，這類權(quán)力對(duì)其他主體的支配源于組織掌握了一定的資源，實(shí)效性則源自被領(lǐng)導(dǎo)者的認(rèn)可，且必須在國(guó)家憲法法律的范圍內(nèi)行使[12]。相應(yīng)地，政黨規(guī)范的對(duì)象范圍擴(kuò)張至政黨成員之外，必須要得到被涵蓋對(duì)象的同意，且不能違背國(guó)家法律的強(qiáng)制性或禁止性規(guī)定，這構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)對(duì)象范圍擴(kuò)張的條件和邊界。在黨管干部領(lǐng)域，非黨員進(jìn)入政權(quán)并獲得公職的行為，可以視為對(duì)管理的“默認(rèn)”。但同樣，若非黨員干部違反了那些效力擴(kuò)張至自身的黨內(nèi)法規(guī)，執(zhí)政黨可以讓其承擔(dān)的責(zé)任，也僅限于憑借自身地位、人員上的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)合法合規(guī)的程序收回政治資源，而不能對(duì)該非黨員干部進(jìn)行黨紀(jì)處罰。事實(shí)上，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第六條已明確規(guī)定：“本條例適用于違犯黨紀(jì)應(yīng)當(dāng)受到黨紀(jì)責(zé)任追究的黨組織和黨員?！睂?duì)干部的管理可以擴(kuò)張至非黨員，處分卻不可以。不同黨內(nèi)法規(guī)對(duì)象范圍的差別，體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)對(duì)象效力溢出的基本邏輯。

三、黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨外空間分析——以黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)為例

黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的規(guī)范，但并不只在黨內(nèi)空間發(fā)生效力，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是其中最典型的表現(xiàn)。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)歸根結(jié)底是關(guān)于黨與其他主體關(guān)系的規(guī)范，勢(shì)必與“黨外”相聯(lián)系，進(jìn)而引發(fā)黨內(nèi)法規(guī)空間效力溢出的問(wèn)題。

（一）黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨外空間的規(guī)范分析

黨的十九大報(bào)告指出：黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。新時(shí)代加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，就是要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域，體現(xiàn)在黨和國(guó)家工作的各個(gè)方面。《黨章》總綱規(guī)定：“黨必須按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在同級(jí)各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用……黨必須保證國(guó)家的立法、司法、行政、監(jiān)察機(jī)關(guān)，經(jīng)濟(jì)、文化組織和人民團(tuán)體積極主動(dòng)地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作。黨必須加強(qiáng)對(duì)工會(huì)、共產(chǎn)主義青年團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)等群團(tuán)組織的領(lǐng)導(dǎo)。”黨在同級(jí)各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的機(jī)制是“黨組”?！饵h章》第四十八條規(guī)定：“在中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中，可以成立黨組。黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！秉h“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”，內(nèi)在地要求黨內(nèi)法規(guī)效力延伸到中國(guó)共產(chǎn)黨之外，在黨與各方主體之間及各方主體之內(nèi)發(fā)揮作用?！饵h章》作為黨內(nèi)根本大法，在頂層設(shè)計(jì)上就預(yù)留了黨內(nèi)法規(guī)在黨外發(fā)揮效力的空間。

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》同樣為黨內(nèi)法規(guī)在黨外空間發(fā)生效力提供了依據(jù)。條例規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)是“規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)”的專門(mén)規(guī)章制度。這一界定將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與“黨的建設(shè)”并列，后者明顯指向黨組織自身，在空間上屬于“向內(nèi)發(fā)力”。前者則偏向于“向外作用”，指向黨與其他主體的關(guān)系。因此，黨內(nèi)法規(guī)預(yù)設(shè)的空間范圍不止于“黨內(nèi)”，黨內(nèi)法規(guī)在黨外空間發(fā)揮作用不屬于規(guī)范層面的“空間效力溢出”。

（二）黨內(nèi)法規(guī)空間范圍擴(kuò)張的合理性及邊界

黨內(nèi)法規(guī)的空間效力范圍超越“黨內(nèi)”是加強(qiáng)和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)的需要，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政邏輯的必然結(jié)果。從空間角度看，黨的領(lǐng)導(dǎo)可粗略分為黨對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和黨對(duì)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。黨對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)筑了中國(guó)特色的政治體制。這一體制的組織基礎(chǔ)在于黨與國(guó)家機(jī)關(guān)在組織上相嵌，“形成平行的政府組織與政黨組織，以使政府完成政黨的政策”[13]。“無(wú)論國(guó)家機(jī)關(guān)在形式上擁有什么權(quán)力，黨在相應(yīng)級(jí)別上的機(jī)關(guān)才發(fā)出政治上權(quán)威性的聲音。”[14]在中國(guó)，黨的執(zhí)政不是“介于國(guó)家與社會(huì)之間、用以連接二者的活動(dòng)”[15]，中國(guó)共產(chǎn)黨本身就是中國(guó)政治體制的核心。這種執(zhí)政模式上的顯著差異源自政權(quán)產(chǎn)生邏輯的不同：我國(guó)不是先有憲法，由憲法分配國(guó)家權(quán)力，執(zhí)政黨再進(jìn)入其中，而是先有執(zhí)政黨，再由黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立政權(quán)、制定憲法[16]。這決定了黨不能與國(guó)家機(jī)關(guān)分離，黨依法執(zhí)政中的“法”也不僅僅包括國(guó)法，還包括黨內(nèi)法規(guī)。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)空間效力范圍擴(kuò)張至國(guó)家機(jī)關(guān)，因而有了組織上的可行性和政治上的正當(dāng)性。

黨與社會(huì)的關(guān)系秉持同樣的邏輯。在我國(guó)，黨不是作為國(guó)家與社會(huì)之間的聯(lián)結(jié)存在，而是作為社會(huì)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者融入整個(gè)社會(huì)之中。葉敏將這種模式稱為“政黨組織社會(huì)”：“中國(guó)共產(chǎn)黨是一種高度嵌入社會(huì)機(jī)體的使命型政黨，同時(shí)也是一種引領(lǐng)社會(huì)、形塑社會(huì)的政黨組織?！盵17]為了實(shí)現(xiàn)這一功能和目標(biāo)，一方面，黨組織與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、環(huán)保等各個(gè)領(lǐng)域的組織體緊密相嵌，黨內(nèi)法規(guī)由此在這些空間內(nèi)發(fā)生效力。另一方面，黨的利益與社會(huì)公共利益的一致性，同樣為黨內(nèi)法規(guī)的空間效力溢出提供了支持。政黨功能的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析認(rèn)為，中國(guó)共產(chǎn)黨能夠以治理者的身份介入經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理，與其是奧爾森所言的“共容性組織”有關(guān)[18]?！肮踩菪越M織”由于其廣泛代表性，組織利益與社會(huì)整體利益大致重合，因而可以在一定程度上突破組織激勵(lì)限制，“在總體上賦予就經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)利益某個(gè)權(quán)重”[19]。在世界范圍內(nèi)，國(guó)家政治力量直接介入企業(yè)治理恰恰是“國(guó)家參與資源分配的方式逐漸走向文明”的表現(xiàn)[20]。

黨內(nèi)法規(guī)空間效力溢出有一定界限，但這種界限并不以“空間”形式展現(xiàn)，而要依靠“黨管干部”為中間載體加以生成。質(zhì)言之，黨內(nèi)法規(guī)在黨外發(fā)生效力，應(yīng)當(dāng)通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)指引黨組織和黨的干部行為的方式實(shí)現(xiàn)，而非直接對(duì)黨外空間中的主體和事項(xiàng)發(fā)生作用，這本身構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)空間效力溢出的界限。習(xí)近平總書(shū)記指出：“黨中央作出的決策部署，黨的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法等部門(mén)要貫徹落實(shí)，人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院的黨組織要貫徹落實(shí)，事業(yè)單位、人民團(tuán)體等的黨組織也要貫徹落實(shí)，黨組織要發(fā)揮作用?！盵21]黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，終歸需要黨的組織和人員從中傳遞。形成這種特殊界限的原因在于，中國(guó)特色的政治模式既體現(xiàn)為黨與國(guó)家社會(huì)的組織相嵌，又體現(xiàn)為黨員與國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、社會(huì)組織成員的身份重合，后者正是前者發(fā)揮作用的渠道?！埃ü伯a(chǎn)主義）政黨發(fā)揮一種監(jiān)督、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)作用。這種作用的成功發(fā)揮依靠……一種精英兩元形式。”[22]黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)入國(guó)家社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，收縮了原本巨大的“黨外國(guó)內(nèi)”空間，“黨外”與“國(guó)內(nèi)”間的“環(huán)形區(qū)域”只能轉(zhuǎn)而以“對(duì)象”方式顯現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)空間效力溢出的界限，因而只有在與其對(duì)象效力范圍結(jié)合時(shí)才會(huì)被清晰展現(xiàn)出來(lái)。

四、黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨外事項(xiàng)分析——以黨政聯(lián)合發(fā)文為例

黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨外事項(xiàng)，即黨內(nèi)法規(guī)“事項(xiàng)效力溢出”的情況并不鮮見(jiàn)。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，改革開(kāi)放至黨的十八大之前《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)匯編（選編）》收錄的黨內(nèi)法規(guī)中，接近半數(shù)的黨內(nèi)法規(guī)不單規(guī)范黨務(wù)，還規(guī)范國(guó)家和社會(huì)事務(wù)[23]。黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨外事項(xiàng)往往通過(guò)“黨政聯(lián)合發(fā)文”實(shí)現(xiàn)，本節(jié)以此為典型分析對(duì)象。

（一）黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨外事項(xiàng)的規(guī)范分析

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第四條對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的事項(xiàng)范圍作了總括性規(guī)定——“制定黨內(nèi)法規(guī)，主要就以下事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）黨的各級(jí)各類組織的產(chǎn)生、組成、職權(quán)職責(zé)；（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的體制機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)要求、方式方法；（三）黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的監(jiān)督、考核、獎(jiǎng)懲、保障；（四）黨的干部的選拔、教育、管理、監(jiān)督”，其中并無(wú)將黨內(nèi)法規(guī)事項(xiàng)范圍延伸于黨外的明顯傾向。但該條例第九、第十、第十一條分別列舉了不同主體制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)可以規(guī)定的事項(xiàng)權(quán)限。該條例第九條規(guī)定：“凡是涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的事項(xiàng)，只能由中央黨內(nèi)法規(guī)作出規(guī)定。”第十條規(guī)定：“中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)?！钡谑粭l規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市黨委就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)制定黨內(nèi)法規(guī)?！笨梢?jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)的“事項(xiàng)范圍”，實(shí)際取決于黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央工作機(jī)關(guān)及省一級(jí)地方黨委的“職權(quán)范圍”。根據(jù)《黨章》《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》的相關(guān)規(guī)定，黨的中央組織掌握黨的最高權(quán)力，進(jìn)行重大戰(zhàn)略決策，決定重要事項(xiàng)及重大方針政策。黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)，有“組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”的任務(wù)。黨的工作機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)部署協(xié)調(diào)有關(guān)方面開(kāi)展工作，行使相對(duì)獨(dú)立的管理職能。2018年《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》還賦予了中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部等工作機(jī)關(guān)管理部分“行政事務(wù)”的權(quán)力。省一級(jí)地方黨委則有“討論和決定本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略、重大改革事項(xiàng)、重大民生保障等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題”的職責(zé)。這些職權(quán)職責(zé)的履行涉及國(guó)家、社會(huì)事務(wù)的決定、管理和監(jiān)督，范圍皆不限于黨內(nèi)。因此，依照這些職權(quán)制定的黨內(nèi)法規(guī)，其事項(xiàng)范圍也不限于黨內(nèi)。

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第十三條直接規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)可以調(diào)整黨外事項(xiàng)。該條規(guī)定：“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項(xiàng)的，可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定?！边@明確了黨內(nèi)法規(guī)可以涉及“政府職權(quán)范圍”事項(xiàng)，還專門(mén)指出其規(guī)范形式是黨政聯(lián)合發(fā)文。因此，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨外事項(xiàng)，只要該事項(xiàng)在該黨內(nèi)法規(guī)制定主體的職權(quán)范圍內(nèi)，便不屬于黨內(nèi)法規(guī)“事項(xiàng)效力溢出”。

（二）黨內(nèi)法規(guī)事項(xiàng)范圍擴(kuò)張的合理性及邊界

黨內(nèi)法規(guī)事項(xiàng)范圍擴(kuò)張背后存在復(fù)雜的政治考量。以黨政聯(lián)合發(fā)文為例，黨政聯(lián)合發(fā)文自新中國(guó)成立之初便已經(jīng)存在，此后隨著時(shí)代發(fā)展，黨政聯(lián)合發(fā)文都沒(méi)有消逝。這一方面證明黨政聯(lián)合發(fā)文確有其合理性，另一方面也證明黨政聯(lián)合發(fā)文并非秉持“黨代替國(guó)家機(jī)關(guān)管理社會(huì)”的邏輯。目前來(lái)看，黨政聯(lián)合發(fā)文一般出于以下原因。第一，黨管干部。如中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》即屬此類。這類文件同時(shí)涉及公務(wù)員和黨員，公務(wù)員中又有非黨員，黨政聯(lián)合發(fā)文更容易理順內(nèi)部關(guān)系，獲得合法性支持。前文已述，非黨員管理事項(xiàng)不能籠統(tǒng)認(rèn)定為“黨外事務(wù)”，置于“黨內(nèi)法規(guī)對(duì)象效力溢出”中討論更加典型。第二，國(guó)家社會(huì)管理中的重大決策和重要事項(xiàng)，以聯(lián)合發(fā)文將黨的角色體現(xiàn)得更明顯，確保黨的主張和意志得到貫徹。如中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》和《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》等皆屬此類。這類黨政聯(lián)合發(fā)文雖有調(diào)整國(guó)家社會(huì)事務(wù)的外形，但歸根結(jié)底是一種政治決策。其多以“意見(jiàn)”“規(guī)定”“決定”等呈現(xiàn)，發(fā)揮權(quán)威、統(tǒng)一、原則性的指導(dǎo)作用[24]。即使有個(gè)別義務(wù)性規(guī)定，也是在執(zhí)政層面上要求各機(jī)關(guān)單位遵照?qǐng)?zhí)行，并未直接指向公民法人，實(shí)際上更適宜置于“黨內(nèi)法規(guī)空間效力溢出”的層面討論。第三，在某些領(lǐng)域、某些工作上直接規(guī)范社會(huì)事務(wù)。如中共中央宣傳部、國(guó)家廣播電影電視總局、國(guó)家新聞出版總署聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于新聞采編人員從業(yè)管理的規(guī)定（試行）》即屬此類。這種黨政聯(lián)合發(fā)文往往具體規(guī)定了公民、法人、其他組織的權(quán)利義務(wù)。但即使是這類文件，在執(zhí)行過(guò)程中也是以行政機(jī)關(guān)的名義執(zhí)行。黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，部分黨組織具有了行政管理職權(quán)，但也都保留了行政機(jī)關(guān)的牌子。這意味著，黨組織并不會(huì)無(wú)差別地如行政機(jī)關(guān)一般進(jìn)行社會(huì)管理。

黨政聯(lián)合發(fā)文背后，實(shí)際上代表了一種“既不同于以黨代政，也不同于黨政機(jī)構(gòu)完全分離的黨政統(tǒng)籌關(guān)系”[25]。黨借助自身與國(guó)家機(jī)關(guān)的組織相嵌，通過(guò)對(duì)黨組織、黨的干部的要求，達(dá)至對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理的結(jié)果。黨組織的存在是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)（中的黨組）及其工作人員（中的黨員）提出要求，表明黨的意圖，要求他們遵照?qǐng)?zhí)行；國(guó)家機(jī)關(guān)的存在則是為公民法人設(shè)定具體的權(quán)利義務(wù)。這是“黨內(nèi)法規(guī)事項(xiàng)效力溢出”的實(shí)然邏輯，也是其應(yīng)然邏輯。依此，實(shí)踐中出現(xiàn)的有行政管理職權(quán)的黨組織做出的行為如何尋求救濟(jì)的問(wèn)題[26]、黨政聯(lián)合發(fā)文的信息公開(kāi)問(wèn)題[27]、黨政聯(lián)合發(fā)文的附帶性審查與司法適用問(wèn)題等[28]，皆可得到原則性的解答。誠(chéng)然，這種處理可能過(guò)于技術(shù)化，但加強(qiáng)黨與國(guó)家社會(huì)的聯(lián)系，不能以阻斷國(guó)家機(jī)關(guān)與公民的聯(lián)系為代價(jià)換取，這一點(diǎn)的共識(shí)，便足以支撐我們至少在名義上區(qū)分“黨”“政”，并為國(guó)法的適用保留下全部可能。

五、結(jié)語(yǔ)

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，全面推進(jìn)依法治國(guó)必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治的根本要求，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的題中應(yīng)有之義。協(xié)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)要做到“三統(tǒng)一”“四善于”。“三統(tǒng)一”，就是把依法治國(guó)基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來(lái)，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章程履行職能、開(kāi)展工作統(tǒng)一起來(lái)，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來(lái)；“四善于”，就是善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，善于使黨組織推薦的人選通過(guò)法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)中央權(quán)威、維護(hù)全黨全國(guó)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。

目前來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)正在成為銜接黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)、實(shí)現(xiàn)“三統(tǒng)一”“四善于”的重要紐帶。通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)，一種理想的黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)相統(tǒng)一的路徑正在生成：第一步，黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中，與國(guó)法有效銜接。第二步，黨內(nèi)法規(guī)一邊在黨內(nèi)發(fā)揮作用，推進(jìn)黨內(nèi)法治的實(shí)現(xiàn)，一邊又借助其“溢出效力”，在與執(zhí)政黨關(guān)系最密切，因而是執(zhí)政黨最為關(guān)心的某些對(duì)象、空間和事務(wù)上實(shí)現(xiàn)黨的意志。借此，黨的意志以一種比以往更加“直接”的方式進(jìn)入國(guó)家社會(huì)之中，而這種方式的載體——黨內(nèi)法規(guī)，又已經(jīng)被納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)由此在起點(diǎn)和終點(diǎn)上都實(shí)現(xiàn)了更高程度的統(tǒng)一。