美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的“全國(guó)統(tǒng)籌”特點(diǎn)

■文／董登新

2020 年底，我國(guó)已全面實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，隨后將擇機(jī)轉(zhuǎn)入“全國(guó)統(tǒng)籌”，如何做好制度過(guò)渡銜接，如何設(shè)計(jì)過(guò)渡期養(yǎng)老金缺口分擔(dān)機(jī)制？美國(guó)經(jīng)驗(yàn)可能會(huì)對(duì)我們有所參考。

1935 年8 月，美國(guó)《社會(huì)保障法》頒布，這標(biāo)志著美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)（OASDI）制度的正式誕生。美國(guó)OASDI 采用“現(xiàn)收現(xiàn)付”“全國(guó)統(tǒng)籌”“以稅代費(fèi)”的運(yùn)行模式，沒(méi)有“視同繳費(fèi)”轉(zhuǎn)制成本，“制度擴(kuò)面”也是后來(lái)完成，這一切正好與我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的情形相反。85 年來(lái)，許多國(guó)家的社會(huì)保障制度都經(jīng)歷過(guò)多次重大改革調(diào)整，但美國(guó)聯(lián)邦統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度卻具有超穩(wěn)定性，其經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

高起點(diǎn)：聯(lián)邦統(tǒng)籌，以稅代費(fèi)

美國(guó)在1935 年《社會(huì)保障法》頒布前，大約有30 個(gè)州提供某種形式的老年養(yǎng)老金福利計(jì)劃。但當(dāng)時(shí)僅有3%的老年人實(shí)際收到這類州計(jì)劃的給付，每天大約64 美分，而且這些州大多集中在北方。20 世紀(jì)30 年代大蕭條導(dǎo)致大量企業(yè)倒閉、勞工失業(yè)，貧困人口尤其是老年貧困急劇增加，而此時(shí)聯(lián)邦養(yǎng)老金計(jì)劃的缺失，以及州計(jì)劃的苦樂(lè)不均、低效、無(wú)效，迫使美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《社會(huì)保障法》。該法明確規(guī)定，OASDI 計(jì)劃是一項(xiàng)聯(lián)邦保險(xiǎn)計(jì)劃，實(shí)行聯(lián)邦統(tǒng)籌，全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支，與州地政府無(wú)關(guān)，不受州地政府干預(yù)。

與此同時(shí)，新設(shè)立經(jīng)濟(jì)保障委員會(huì)，也就是后來(lái)的美國(guó)社會(huì)保障署，專門負(fù)責(zé)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的日常運(yùn)行管理，并由國(guó)家稅務(wù)局統(tǒng)一征繳社會(huì)保障稅，建立信托基金專戶。美國(guó)社會(huì)保障稅特指基本養(yǎng)老保險(xiǎn)稅，也稱OASDI 稅。

也就是說(shuō)，美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的征繳，從一開始就是“以稅代費(fèi)”的。由國(guó)稅局統(tǒng)一征繳，凡是參保人獲得的勞動(dòng)報(bào)酬，就必須繳納社會(huì)保障稅。這不僅有利于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的強(qiáng)制執(zhí)行，而且對(duì)“應(yīng)保盡?！薄皯?yīng)繳盡繳”發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

低起步：低繳費(fèi)，低給付

由于招募員工、籌措辦公設(shè)施，以及參保登記、社?？òl(fā)放工作持續(xù)了一年多，直至1936 年底，才完成社保卡的發(fā)行工作。因此，從1937 年1 月1日起，美國(guó)才開始正式征繳社會(huì)保障稅，這標(biāo)志著美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的正式運(yùn)行。

不過(guò)，雇主、雇員最初稅率非常低，分別設(shè)定為工資的1%，雙邊合計(jì)稅率為2%，且13 年未作調(diào)整。從1950 年開始，經(jīng)過(guò)20 多次小步緩慢上調(diào)，直至1990 年，OASDI 稅率最終調(diào)高至雇主、雇員各繳6.2%，雙邊合計(jì)稅率為12.4%，這一標(biāo)準(zhǔn)一直執(zhí)行至今。

在沒(méi)有任何基金積累的條件下，美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)給付也從1937 年1 月1 日同步開始，但最初階段采用的是“一次性支付”模式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1937 年1 月1 日至1939 年12 月31 日退休的人，一次性申領(lǐng)的養(yǎng)老金人均只有58.06 美元，最少的僅有5 美分。正是由于低水平“一次性清算”支付，當(dāng)時(shí)有無(wú)養(yǎng)老金的人，幾乎沒(méi)有太大差別，甚至沒(méi)有人羨慕這種所謂的“退休金”。

但從1940 年1 月1 日起，美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)開始改為按月支付、終身給付。1940 年第一位申請(qǐng)退休的人名叫富勒，第一個(gè)月的養(yǎng)老金22.54 美元。富勒女士一直按月領(lǐng)取養(yǎng)老金，直至1975 年去世，共領(lǐng)取養(yǎng)老金35 年。

在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)養(yǎng)老金給付水平上，美國(guó)始終堅(jiān)持“底線保障”的制度理念，至今為止，OASDI 給付替代率一直不足40%。80 多年來(lái)，美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人均月養(yǎng)老金上調(diào)速度非常平緩：1968 年美國(guó)退休工人平均月養(yǎng)老金首次超過(guò)100 美元，2007 年首次超過(guò)1000 美元。2018 年美國(guó)人均月養(yǎng)老金也僅為1233.7 美元。

緩擴(kuò)面：不存在“視同繳費(fèi)”的轉(zhuǎn)制成本

1935 年《社會(huì)保障法》最初規(guī)定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人，僅限于未滿65周歲的工商業(yè)雇員；直至1939 年才取消參保人的年齡限制，并將參保對(duì)象擴(kuò)展至海員、銀行雇員、食品加工員工、城鎮(zhèn)家政工；1946 年覆蓋鐵路工人。

1950 年，美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)大規(guī)模擴(kuò)面，參保人進(jìn)一步擴(kuò)展至農(nóng)業(yè)工人、農(nóng)村家政工、城鎮(zhèn)個(gè)體戶、在外國(guó)被美國(guó)雇主聘用的美國(guó)公民，此外，沒(méi)有被州和地方政府退休計(jì)劃覆蓋的雇員由雇主自主選擇參加，非盈利組織的雇員可自主選擇參加。1951 年在鐵路運(yùn)輸業(yè)服務(wù)不足10 年的鐵路工人也納入覆蓋范圍；1954 年覆蓋對(duì)象繼續(xù)擴(kuò)展至除律師和醫(yī)生以外的自由職業(yè)者，包括農(nóng)村個(gè)體戶，牧師也能作為個(gè)體戶自主參加；1956 年覆蓋范圍又拓展至全體軍人，以及除醫(yī)生以外個(gè)體戶或自由職業(yè)者；1965 年又覆蓋了住院實(shí)習(xí)醫(yī)生及個(gè)體戶醫(yī)生，還有賺小費(fèi)的人；1967年進(jìn)一步覆蓋了所有牧師，在州和地方政府退休計(jì)劃覆蓋中的消防員由雇主、雇員自主選擇參加。

1983 年美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)又一次重要擴(kuò)面，擴(kuò)面對(duì)象包括由美國(guó)雇主在國(guó)外雇傭的美國(guó)居民，非盈利組織所有雇員，國(guó)會(huì)議員、總統(tǒng)、副總統(tǒng)、聯(lián)邦法官及聯(lián)邦政府行政任命人員，以及1983年12 月31 日后新入職聯(lián)邦政府的行政、立法、司法雇員，此前入職的聯(lián)邦雇員仍留在原聯(lián)邦政府退休計(jì)劃中。

1990 年凡是未被州和地方政府退休計(jì)劃覆蓋的政府雇員全部納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；1994 年警察及消防員全部納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍；從1998 年7 月1 日至1998 年12 月31 日，在原聯(lián)邦政府退休計(jì)劃覆蓋下的雇員可自主選擇轉(zhuǎn)入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。至此，美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)最終完成“制度擴(kuò)面”、一統(tǒng)天下。

美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)不僅從低稅率、低給付起步，而且最初的參保覆蓋范圍也很窄，這種低水平起步，不需要“視同繳費(fèi)”的制度安排，也不存在所謂的“轉(zhuǎn)制成本”，這使得基本養(yǎng)老保險(xiǎn)聯(lián)邦統(tǒng)籌、全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支能夠輕裝上陣且容易達(dá)成收支平衡。正是如此，美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)從一開始就不需要地方財(cái)政掏一分錢，而且聯(lián)邦財(cái)政補(bǔ)貼也較少。

直至1966 年，美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金首次接受聯(lián)邦財(cái)政補(bǔ)貼（0.78 億美元），1968 年至1982 年，聯(lián)邦財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金一直控制在4 億至7 億美元之間；1983 年至1989 年，聯(lián)邦財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模大體維持在17 億至55億美元之間；1990 年至2009 年，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金幾乎不需要聯(lián)邦財(cái)政補(bǔ)貼；不過(guò)，受金融危機(jī)影響，2011—2012 年階段性降稅，雇員OASDI 稅率降至4.2%，聯(lián)邦財(cái)政補(bǔ)貼出現(xiàn)大幅反彈，2012 年聯(lián)邦財(cái)政補(bǔ)貼創(chuàng)下最高紀(jì)錄，高達(dá)977 億美元，但隨著2013 年雇員稅率重新恢復(fù)至6.2%，最近3 年聯(lián)邦財(cái)政補(bǔ)貼已降至0.2 億美元之下。

延長(zhǎng)繳費(fèi)：法定退休年齡與最低繳費(fèi)年限

美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支，從一開始就具有較強(qiáng)的自我平衡能力，其主要原因有二：一是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)低繳費(fèi)、低給付起步，沒(méi)有“視同繳費(fèi)”的轉(zhuǎn)制成本和包袱；二是設(shè)定了較高的法定退休年齡和最低繳費(fèi)年限。

1935 年美國(guó)人口平均預(yù)期壽命為60.89 歲，但當(dāng)時(shí)《社會(huì)保障法》將男女法定退休年齡統(tǒng)一設(shè)定為65 周歲。1983 年當(dāng)美國(guó)人口平均預(yù)期壽命達(dá)到74.43 歲時(shí)，美國(guó)國(guó)會(huì)決定將男女退休年齡分階段、逐漸延長(zhǎng)至67 周歲。

與此同時(shí)，美國(guó)還推行了彈性退休制，鼓勵(lì)個(gè)人主動(dòng)延遲退休，并嚴(yán)格限制提前退休。美國(guó)規(guī)定男女最早可提前退休年齡為62 歲，但需扣減30%養(yǎng)老金，最大可獎(jiǎng)勵(lì)退休年齡為70 歲，養(yǎng)老金可增加30%。此外，美國(guó)規(guī)定：雇主不得強(qiáng)制要求達(dá)到法定退休年齡的雇員退休，只要他（她）愿意延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金就可以繼續(xù)工作，雇主不得存在年齡歧視，否則將承擔(dān)法律責(zé)任。因此，在美國(guó)，不僅有80 歲的“空姐”“空少”，還有90 歲的CEO 和高管。

很顯然，鼓勵(lì)延遲退休有利于延長(zhǎng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)（稅）時(shí)間。事實(shí)上，美國(guó)規(guī)定了辦理退休手續(xù)的兩個(gè)基本條件：一是達(dá)到法定退休年齡，二是至少要獲得40 個(gè)社保積分。從理論上講，只要按規(guī)定參保繳費(fèi)，一年可獲得4 個(gè)積分，10 年就可以獲得40 個(gè)積分。

對(duì)此，有人誤認(rèn)為，在美國(guó)，只要繳費(fèi)（稅）滿10 年且達(dá)到法定退休年齡就能夠申領(lǐng)養(yǎng)老金，這很劃算、很占便宜！實(shí)際上，這是十分嚴(yán)重的誤解，因?yàn)樵诿绹?guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)養(yǎng)老金計(jì)算公式中，它采用了35 年繳費(fèi)（稅）年數(shù)來(lái)計(jì)算月平均指數(shù)化收入，只有繳費(fèi)（稅）達(dá)到35 年的人，才能獲得100%的正常養(yǎng)老金。如果真的只繳費(fèi)（稅）滿10 年就退休，那么，將有25 年的指數(shù)化收入為零，最終用35 年來(lái)計(jì)算平均值，養(yǎng)老金將所剩無(wú)幾。

最后，值得特別說(shuō)明的是，正是因?yàn)槊绹?guó)將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度定位為“底線保障”，其給付替代率不足40%，這為第二、三支柱私人養(yǎng)老金發(fā)展留下了巨大制度空間。截至2019 年底，美國(guó)OASDI 基金結(jié)余為2.897 萬(wàn)億美元，而第二、三支柱私人養(yǎng)老金總儲(chǔ)備則高達(dá)32.6 萬(wàn)億美元，是前者的10 多倍。這正是美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌沒(méi)有太大財(cái)政壓力的底氣與自信。

目前，我國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)即將進(jìn)入“全國(guó)統(tǒng)籌”時(shí)代，如果要實(shí)現(xiàn)真正意義上的全國(guó)統(tǒng)籌（全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支），所面臨的最大難題就是基金收支平衡問(wèn)題。為此，要全面完成國(guó)資劃轉(zhuǎn)，進(jìn)一步充實(shí)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。必須強(qiáng)調(diào)的是，養(yǎng)老金缺口分擔(dān)機(jī)制只能適用于過(guò)渡期暫時(shí)需要。在過(guò)渡時(shí)期，為了彌補(bǔ)歷史轉(zhuǎn)制成本，緩解中央財(cái)政補(bǔ)貼壓力，可考慮在短期內(nèi)采用養(yǎng)老金缺口分擔(dān)機(jī)制。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌后，最終必須由中央政府統(tǒng)收統(tǒng)支，地方政府應(yīng)逐漸退出對(duì)基金收支平衡的責(zé)任或義務(wù)。