公民維護(hù)民族團(tuán)結(jié)義務(wù)的規(guī)范詮釋和實(shí)施路徑選擇

托瑪斯·阿布都賽買提

內(nèi)容提要：現(xiàn)行憲法文本第52條規(guī)定了公民有維護(hù)國家統(tǒng)一和各民族團(tuán)結(jié)的義務(wù)，然而在學(xué)界，關(guān)于該條文是否具有規(guī)范性和可實(shí)施性的探討一直未能達(dá)成共識。文章立足于該條文的制定背景和整個(gè)法律法規(guī)體系，通過對其規(guī)范詮釋來回應(yīng)憲法關(guān)于公民維護(hù)民族團(tuán)結(jié)義務(wù)的爭議，以完善頂層設(shè)計(jì)、提升立法技術(shù)，增強(qiáng)守法宣傳教育為手段推動條文的實(shí)施，有助于實(shí)現(xiàn)憲法第52條的文本與實(shí)踐的良性互動。

一、引論：學(xué)界對公民維護(hù)民族團(tuán)結(jié)義務(wù)的代表性觀點(diǎn)

我國學(xué)界對公民基本權(quán)利和基本義務(wù)進(jìn)行了大量研究。憲法中該不該規(guī)定公民義務(wù)就是一個(gè)有爭議的議題，(1)張千帆：《憲法不應(yīng)該規(guī)定什么》，《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第3期。學(xué)界對憲法第52條中公民維護(hù)國家統(tǒng)一和各民族團(tuán)結(jié)義務(wù)的分析，焦點(diǎn)在對憲法中關(guān)于民族團(tuán)結(jié)義務(wù)的保留與否，大部分學(xué)者一致認(rèn)為，維護(hù)國家統(tǒng)一和各民族團(tuán)結(jié)不宜成為公民的憲法義務(wù)。有學(xué)者認(rèn)為第52條不具有規(guī)范意義或現(xiàn)代意義；(2)林來梵：《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法》，北京：商務(wù)印書館，2017年，第52—56頁。也有學(xué)者指出憲法義務(wù)轉(zhuǎn)化為法律義務(wù)后具有可實(shí)施性，但第52條道德色彩過重，不具有法律上的可操作性。(3)馬嶺：《憲法權(quán)利解讀》，北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2010年，第95—99頁。一部分學(xué)者對公民的憲法義務(wù)進(jìn)行了分類，但無論怎樣分類，都將該義務(wù)歸類為道義性義務(wù)，認(rèn)為有必要取消條文中過分渲染的語句，(4)李勇等：《論公民的憲法義務(wù)——基于憲法的平衡精神》，濟(jì)南：山東人民出版社，2008年，第216—222頁。或直接指出道義性義務(wù)不具有可實(shí)施性。(5)王世杰等：《比較憲法》，北京：商務(wù)印書館，2010年，第203—207頁。也有認(rèn)為第52條應(yīng)保留的學(xué)者對以上觀念進(jìn)行了反駁，指出憲法作為根本法，條文的原則性和概括性特征不是否認(rèn)該義務(wù)被列為憲法義務(wù)的理由，(6)王世濤：《憲法不應(yīng)該規(guī)定公民的基本義務(wù)嗎?——與張千帆教授商榷》，《時(shí)代法學(xué)》2006年第5期。另有學(xué)者從中國憲政實(shí)踐的特殊性角度論證了保留該條文的必要性。(7)常安：《作為憲法義務(wù)的“維護(hù)國家統(tǒng)一和全國各民族團(tuán)結(jié)”》，《金陵法律評論》2012年第1期。

要厘清學(xué)界對憲法第52條存廢的爭論，得考慮以下兩個(gè)問題：一是憲法第52條是否因缺失了某些規(guī)范要素而造成了條文的模糊性；二是該義務(wù)是否因道義性特征而影響了條文的可實(shí)施性。筆者認(rèn)為，憲法第52條是具有規(guī)范意義和可實(shí)施性的，對此議題持支持意見的兩位學(xué)者的論據(jù)具有一定的說服力，但仍需進(jìn)一步深挖才能支撐起結(jié)論。

二、公民維護(hù)民族團(tuán)結(jié)義務(wù)的制定背景與發(fā)展軌跡

探討憲法第52條公民維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的義務(wù)的規(guī)范性與可實(shí)施性，首先要立足于憲法文本，關(guān)注該條文制定的背景、歷史沿革及立法初衷。

(一)統(tǒng)一的單一制國家對維護(hù)國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)的立憲實(shí)踐

一直以來，中國共產(chǎn)黨開展民族工作都主張維護(hù)民族平等和民族團(tuán)結(jié)，這在政策文件中也有明確體現(xiàn)。在不同時(shí)期，為解決國內(nèi)的民族問題，黨中央都強(qiáng)調(diào)民族平等和民族團(tuán)結(jié)，并對此有明確規(guī)定。在1949年9月召開的中國人民政治協(xié)商會議部分代表座談會上，在討論民族政策目標(biāo)問題時(shí)，周恩來曾提出：“我們主張自治，但是今天帝國主義者又想分裂我們的西藏、臺灣甚至新疆……各民族不要聽帝國主義的挑撥……為了這一點(diǎn)，我們國家的名稱，叫中華人民共和國，而不叫聯(lián)邦”(8)許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福州：福建人民出版社，2005年，第97—98頁。。具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》雖未明確規(guī)定公民有維護(hù)國家統(tǒng)一和各民族團(tuán)結(jié)的義務(wù)，但提倡各民族團(tuán)體互助一律平等，在其第6章第50條中也對堅(jiān)決反對分裂各民族團(tuán)結(jié)的行為立場進(jìn)行表述，與第51條實(shí)施民族區(qū)域自治的規(guī)定一同體現(xiàn)出統(tǒng)一的多民族國家民族事務(wù)治理法治化道路中對維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的主張。1954年憲法在處理民族問題上的規(guī)定也是回應(yīng)1952年政務(wù)院通過的《中華人民共和國民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》關(guān)于民族事務(wù)治理方針的規(guī)定，將民族區(qū)域自治制度正式寫入憲法，在序言和正文之中均體現(xiàn)出我國是各民族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)與主權(quán)獨(dú)立、領(lǐng)土完整密不可分。這充分說明憲法堅(jiān)持國家統(tǒng)一的主權(quán)原則、法治的統(tǒng)一以及維護(hù)民族的團(tuán)結(jié)互助，符合我國多民族國家的國情和單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，也使得處理多民族國家的民族事務(wù)的政策制度得到了憲法這一國家根本大法的保障。

1982年憲法中有關(guān)“維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的斗爭”等表述都是在“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家”這一統(tǒng)一的政治實(shí)體之下體現(xiàn)維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的國家權(quán)威。1982年憲法規(guī)定了具體處理民族事務(wù)的憲法原則、憲法規(guī)則和實(shí)施依據(jù)，并且在第52條中規(guī)定維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的公民義務(wù)。1984年，憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度被具體化為《民族區(qū)域自治法》，對民族自治區(qū)域的發(fā)展做了全方面的規(guī)定，成為民族工作有序開展的法治保障。因此，維護(hù)國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)這一立法實(shí)踐不是簡單地宣示各族人民的團(tuán)結(jié)與聯(lián)合，而是根植于我國大一統(tǒng)的歷史格局和多元一體的民族構(gòu)成基礎(chǔ)之上，經(jīng)過長期的摸索實(shí)踐，通過立法程序上升為國家意志。

(二)作為公民基本義務(wù)的立法初衷

根據(jù)憲法學(xué)理論，憲法關(guān)系的核心內(nèi)容是國家和公民的關(guān)系，將維護(hù)民族團(tuán)結(jié)以公民基本義務(wù)的形式寫入憲法之中，是借助公民身份，通過國家權(quán)威將內(nèi)部社會成員普遍認(rèn)同的政治議題法律化，為維護(hù)國家統(tǒng)一和各民族團(tuán)結(jié)提供法的強(qiáng)制力約束，這種通過立法對政策的吸收又反過來為我國民族政策和民族工作治理提供了合法依據(jù)。

對于為何需要將維護(hù)國家統(tǒng)一和各民族團(tuán)結(jié)以公民基本義務(wù)的形式確立下來，彭真在1982年第五屆全國人大第五次會議中所作的《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報(bào)告》的第五部分直接進(jìn)行了說明。思想教育、社會輿論、道德要求與法律規(guī)定在社會主義國家共同作用于國家治理，中華人民共和國成立以來的歷史也表明，國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)對于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的重要性不容小覷。憲法作為國家的根本大法，在公民教育中起到的作用可以使得公民培養(yǎng)自身對國家、社會和其他公民的責(zé)任感，這是社會主義精神文明的重要內(nèi)容。(9)許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福州：福建人民出版社，2005年，第97—98頁。公民的思政教育側(cè)重點(diǎn)在構(gòu)筑國家認(rèn)同這一維度。憲法第52條一直保留至今，體現(xiàn)出公民作為國家政治、經(jīng)濟(jì)和法律活動的主體對自身在統(tǒng)一多民族國家中所處地位的認(rèn)知，這一認(rèn)知主要通過憲法教育和對憲法規(guī)范的間接適用衍生出公民的責(zé)任意識，并反作用于國家認(rèn)同和公民意識的構(gòu)建，也就回應(yīng)了制定該義務(wù)的初衷，即憲法在塑造國家意識、公民意識方面的獨(dú)特功能。

三、對公民維護(hù)民族團(tuán)結(jié)義務(wù)的規(guī)范詮釋

(一)相關(guān)概念辨析

回歸到憲法文本當(dāng)中，深入探討第52條的規(guī)范涵意，有必要準(zhǔn)確把握以下幾層關(guān)系：

1.國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)

學(xué)界對國家統(tǒng)一的內(nèi)涵進(jìn)行過討論并達(dá)成共識，國家統(tǒng)一包含三層含義，包括主權(quán)的獨(dú)立性、領(lǐng)土的完整性和權(quán)力統(tǒng)一性。(10)蔡定劍：《憲法精解》，北京：法律出版社，2006年，第148頁。而對于民族團(tuán)結(jié)的內(nèi)涵，學(xué)界對民族團(tuán)結(jié)議題的關(guān)注也在很大程度上受到政治學(xué)理念和思維的影響，有學(xué)者認(rèn)為憲法文本中的“民族團(tuán)結(jié)”的概念極為寬泛并難以界定，(11)張千帆：《憲法不應(yīng)該規(guī)定什么》。導(dǎo)致對公民維護(hù)民族團(tuán)結(jié)義務(wù)是否具備規(guī)范性存在一定懷疑。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行的憲法語境中，將國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)設(shè)置在同一條文之中，是以法的強(qiáng)制性激發(fā)個(gè)體的國家認(rèn)同和公民責(zé)任來實(shí)現(xiàn)對國家秩序的維護(hù)，體現(xiàn)出國家和公民的關(guān)系，涵蓋國家的價(jià)值取向、公共權(quán)力和運(yùn)行機(jī)制對公民身份和責(zé)任意識的要求，以及個(gè)人對維護(hù)國家公共機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行需要一定配合的承認(rèn)。

2.社會主義民族關(guān)系中的團(tuán)結(jié)

民族團(tuán)結(jié)與平等、互助、和諧一同構(gòu)成憲法序言第11段所體現(xiàn)的社會主義民族關(guān)系的四個(gè)內(nèi)涵。平等、團(tuán)結(jié)、互助一直是我國處理民族關(guān)系的方針。2018年修改后的憲法又將“和諧”納入憲法關(guān)于社會主義民族關(guān)系的表述之中，通過規(guī)范的形式滿足憲法政治性的需求。民族團(tuán)結(jié)以民族平等為基礎(chǔ)，平等貫穿憲法文本的始終，平等和團(tuán)結(jié)“在維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的斗爭中，要反對大民族主義，主要是大漢族主義，也要反對地方民族主義”的具體表述，對于破壞民族團(tuán)結(jié)和制造民族分裂的行為，都要加以制止?；ブ鷰韺捜莺突ハ嘧鹬氐姆諊ㄟ^“國家盡一切努力，促進(jìn)全國各民族的共同繁榮”來實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，反作用于建立和諧穩(wěn)定的社會秩序，所以社會主義民族關(guān)系在序言中是我國對處理民族關(guān)系的宣示。

3.民族團(tuán)結(jié)原則和民族團(tuán)結(jié)義務(wù)

憲法是人們共同遵循的價(jià)值基礎(chǔ)和依據(jù)，價(jià)值導(dǎo)向的引入體現(xiàn)出憲法文本的現(xiàn)實(shí)性。政策和法律是民族團(tuán)結(jié)原則的主要存在形態(tài)，因此，憲法第52條背后承載了我國的民族團(tuán)結(jié)原則，從民族團(tuán)結(jié)原則，到憲法中的維護(hù)民族團(tuán)結(jié)義務(wù)，再到通過立法實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)范構(gòu)建的具體形式，層層遞進(jìn)，體現(xiàn)出民族團(tuán)結(jié)體系化的邏輯，是民族團(tuán)結(jié)原則從抽象至具體化過程的表現(xiàn)。這種具體化就是在原則之下貫徹民族區(qū)域自治制度，保障各民族的平等，促進(jìn)各民族共同繁榮發(fā)展，以此來實(shí)現(xiàn)公民維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的義務(wù)。因此，將維護(hù)民族團(tuán)結(jié)義務(wù)明確規(guī)定于憲法之中，是將憲法解決民族問題的諸原則規(guī)范化的表現(xiàn)。

4.維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的公民義務(wù)和國家義務(wù)

我國的民族政策和民族區(qū)域自治制度規(guī)定在憲法第4條之中，第4條規(guī)定了“中華人民共和國各民族一律平等。國家保障各少數(shù)民族的合法權(quán)利和利益，維護(hù)和發(fā)展各民族的平等團(tuán)結(jié)互助和諧關(guān)系。禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團(tuán)結(jié)和制造民族分裂的行為”。這是從國家的角度，既正向規(guī)定國家有維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的責(zé)任，又反向表述國家有防止破壞民族團(tuán)結(jié)和制造民族分裂行為的責(zé)任，以及國家保護(hù)公民免受第三方侵害的義務(wù)，這種保護(hù)義務(wù)通過法律的細(xì)化得以實(shí)施。憲法第4條中的“禁止破壞民族團(tuán)結(jié)和制造民族分裂的行為”，在我國《刑法》相關(guān)條文有具體規(guī)定，如我國《刑法》第249—251條的相關(guān)規(guī)定在司法實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)通過適用相關(guān)法律規(guī)范保障公民合法權(quán)利。

(二)憲法第52條的規(guī)范邏輯

作為一種法律規(guī)范，憲法首先必然應(yīng)當(dāng)考慮其規(guī)范性特質(zhì)，僅圍繞條文的政治性去挖掘第52條的可實(shí)施性顯然不夠回應(yīng)學(xué)界對其存廢問題的爭論。因此，分析第52條是否具有可實(shí)施性之前必然要涉及條文的規(guī)范性，考慮其是否符合法條的邏輯結(jié)構(gòu)。

1.法條的有效性分析

筆者認(rèn)為第52條不缺失法條應(yīng)有的規(guī)范要素。憲法實(shí)施是憲法在國家和社會的現(xiàn)實(shí)生活中得到貫徹落實(shí)，通過憲法運(yùn)用或憲法適用得以體現(xiàn)。(12)林來梵：《憲法學(xué)講義》第3版，北京：清華大學(xué)出版社，2018年，第791頁。討論法的實(shí)效性前應(yīng)先看其是否具有有效性。憲法的效力應(yīng)當(dāng)同刑事法律、民事法律一樣得到社會的普遍承認(rèn)，這種社會影響力不能僅從社會主體是否對憲法有確信的內(nèi)在理念去考慮，還要分析其中的法條是否具備能夠?qū)嵤┑男袨橐?guī)則和約束力。法效果與實(shí)際效果不同，不取決于其他事實(shí)，法條的規(guī)范性必然使其與主張事實(shí)的陳述句有所區(qū)別，因此得考慮詞語的邏輯結(jié)構(gòu)能不能提供行之有效的、能夠?yàn)楣竦男袨橐约安门姓咛峁┯行У囊?guī)則。卡爾·拉倫茨認(rèn)為法條的適用性并非要求法條都必須包含另行或禁止的命令，法條作為規(guī)范語句目標(biāo)是使法效果生效，并不是所有的法條都詳細(xì)規(guī)定了構(gòu)成要件和法效果，而且，法條之間并非孤立存在，無論是完全法條或是不完全法條，都要將其置于整體脈絡(luò)進(jìn)一步認(rèn)識規(guī)范背后的法律評價(jià)，這種規(guī)則的內(nèi)在統(tǒng)一性可使不完全法條相互結(jié)合為完全的法條。(13)〔德〕卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛娥譯，北京：商務(wù)印書館，2003年，第134—140頁。

分析憲法第52條中的語詞組合：“中華人民共和國公民有維護(hù)國家統(tǒng)一和全國各民族團(tuán)結(jié)的義務(wù)”。首先，“有××義務(wù)”的語詞是規(guī)范性表述的關(guān)鍵詞；其次，該條文對“中華人民共和國公民”所賦予的法效果是“維護(hù)國家統(tǒng)一和各民族團(tuán)結(jié)”，只要是我國公民就具有維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的義務(wù)，無論是否滿足命令的要求，它仍可以發(fā)生存在于法適用層面上的效果，并不一定要通過令行或者禁止的命令體現(xiàn)規(guī)范性，那么，憲法第52條的規(guī)定不影響法效果的產(chǎn)生，不能否定該憲法義務(wù)在法律意義上的規(guī)范要素；再次，憲法條文同憲法規(guī)范不同，并不總是具備假定、處理和制裁三要素。(14)韓大元：《憲法學(xué)基礎(chǔ)理論》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2008年，第89—90頁。憲法不宜設(shè)置過于具體的法律后果，公民的憲法義務(wù)需通過普通法律具體設(shè)定，(15)鄭賢君：《基本權(quán)利原理》，北京：法律出版社，2010年，第316頁。將憲法第52條置于規(guī)定的整體脈絡(luò)中才能認(rèn)識到規(guī)范背后的法律評價(jià)。所以在具體表現(xiàn)形式上，可以通過其他部門法加以細(xì)化，通過法律和非規(guī)則的形式發(fā)揮效力。

2.法條可實(shí)施性分析

筆者認(rèn)為第52條具備一定的可實(shí)施性。學(xué)界對我國憲法中的單純式義務(wù)有各種各樣的細(xì)分，從前文可知，在對憲法第52條進(jìn)行歸類時(shí)，大多學(xué)者都將其歸結(jié)為道義性義務(wù)，質(zhì)疑其道義性過強(qiáng)而規(guī)范性不足。

對公民憲法義務(wù)的劃分主要為權(quán)界式義務(wù)和單純式義務(wù)兩種類型。權(quán)界式義務(wù)即“遵守法定權(quán)利界限的義務(wù)”，非本文討論的重點(diǎn)。單純式公民義務(wù)是指單獨(dú)、直接、明確規(guī)定公民需要承擔(dān)的責(zé)任，表述形式一般是“公民有×××義務(wù)”、“×××是公民的義務(wù)”(16)李勇等：《論公民的憲法義務(wù)——基于憲法的平衡精神》，第64—74頁。。照此分類，第52條等憲法的多個(gè)條文都屬于單純式義務(wù)。筆者認(rèn)為，根據(jù)法理學(xué)對憲法義務(wù)進(jìn)行劃分的同時(shí)，不可忽視中國自身實(shí)踐的特殊性。憲法具有面對共同的社會公共利益要求而肩負(fù)的維護(hù)社會秩序的責(zé)任，這種聯(lián)系是客觀存在而非自行構(gòu)建的，這是憲法政治性一面的體現(xiàn)，該義務(wù)可以為社會成員的行為取向提供定位與導(dǎo)向作用。

此外，按照法理學(xué)的歸類，即使是對規(guī)范意義不存在質(zhì)疑的其他的基本義務(wù)，如我國憲法第55條規(guī)定的公民服兵役義務(wù)這種單純式義務(wù)的表述，卻能夠歸類于規(guī)范性義務(wù)而非道義性義務(wù)當(dāng)中。同樣是單純式義務(wù)的第52條，可確定其在法律上的規(guī)范結(jié)構(gòu)，不能認(rèn)定該義務(wù)是不可實(shí)施的。

四、實(shí)施路徑：對公民維護(hù)民族團(tuán)結(jié)義務(wù)的具體化

在憲法中，條文具體制裁措施的缺失并不影響規(guī)范本身的效力，公民在對一定的行為負(fù)有義務(wù)即在未實(shí)行相反行為時(shí)不應(yīng)考慮是否適用法律后果。(17)〔奧〕凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，北京：商務(wù)印書館，2013年，第67—68頁。放眼于整個(gè)規(guī)范體系，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)是一種具有內(nèi)在聯(lián)系的規(guī)范的系統(tǒng)，其中憲法處于最高地位，具有最高法律效力，且憲法條文彼此交織，與憲法整體秩序保持一致。而憲法本身存在宏觀性和抽象性，需通過普通法律具體化，將該義務(wù)置于整個(gè)法律體系脈絡(luò)之中有助于進(jìn)一步認(rèn)識規(guī)范并具體實(shí)施。

(一)作為前提的憲法規(guī)范體系

在我國現(xiàn)行的憲法文本中，“民族團(tuán)結(jié)”分別出現(xiàn)在序言、總綱第4條以及第2章公民的基本權(quán)利和義務(wù)第52條的文本之中。

在序言中，第1自然段強(qiáng)調(diào)各民族共同創(chuàng)造了我國的文化，第11段闡述了我國的民族政策和方針。第11段可以分為四個(gè)部分：對我國統(tǒng)一的多民族國家國情的闡述；對社會主義民族關(guān)系內(nèi)涵的闡述；對破壞民族團(tuán)結(jié)的具體內(nèi)容的揭示；對國家進(jìn)一步促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和各民族共同繁榮的宣示。這四個(gè)部分涵蓋了對維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的有關(guān)歷史發(fā)展的敘述、根本法對國家政策的確認(rèn)以及國家責(zé)任的擴(kuò)大。第11段再次強(qiáng)調(diào)我國是各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)事業(yè)需要“在維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的斗爭中，要反對大民族主義，主要是大漢族主義，也要反對地方民族主義”。序言是整個(gè)憲法規(guī)范體系的重要組成部分，對涉及維護(hù)國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)的憲法規(guī)范、普通法律規(guī)范的制定和實(shí)施具有明確的指引作用，這是考察整個(gè)民族團(tuán)結(jié)規(guī)范體系的實(shí)際效力與社會效果的前提和根本。

總綱第4條也涉及我國民族政策和民族區(qū)域自治制度的規(guī)定，其中有關(guān)維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的國家義務(wù)的規(guī)定，同樣構(gòu)成縱向構(gòu)建公民維護(hù)民族團(tuán)結(jié)義務(wù)規(guī)范體系的總綱領(lǐng)，這種綱領(lǐng)性與憲法序言中有關(guān)維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的表述交叉但不重合。第4條置于總綱之中，對下位法的制定或者實(shí)踐的指導(dǎo)作用相比序言更為具體，發(fā)揮了憲法在民族關(guān)系發(fā)展中的統(tǒng)一協(xié)調(diào)功能，(18)韓大元：《1954年憲法制定過程》，北京：法律出版社，2014年，第388頁。也屬于普通法律對維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的具體制度進(jìn)行規(guī)定的基礎(chǔ)性前提。除此之外，第4條中的“幫助”、“維護(hù)”、“禁止”等語詞都意味著維護(hù)民族團(tuán)結(jié)需要國家的積極作為，而這種國家的積極作為也與國家政策密不可分。

(二)現(xiàn)行法律法規(guī)中的民族團(tuán)結(jié)義務(wù)規(guī)范體系

立法是實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)范構(gòu)建內(nèi)容的首要機(jī)制和重要形式。公民維護(hù)民族團(tuán)結(jié)義務(wù)是一種具有內(nèi)在聯(lián)系的規(guī)范體系，《民族區(qū)域自治法》《刑法》《國家安全法》等現(xiàn)行法律規(guī)范中涉及維護(hù)國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)的具體條文，是對憲法的具體化，并與憲法一同對該義務(wù)的實(shí)施提供法律依據(jù)。例如《民族區(qū)域自治法》中對不同主體提出了要求：第5條規(guī)定自治機(jī)關(guān)必須維護(hù)國家的統(tǒng)一，保證憲法和法律在本地方的遵守和實(shí)行；而第9條則是對上級國家機(jī)關(guān)和民族自治區(qū)域的自治機(jī)關(guān)提出維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、禁止制造民族分裂的要求；第53條通過愛國教育、民族政策教育來提出對各民族干部與群眾共同維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的要求?！斗俏镔|(zhì)文化遺產(chǎn)法》第4條規(guī)定保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)應(yīng)當(dāng)有利于增強(qiáng)中華文化認(rèn)同，有利于維護(hù)國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)；該義務(wù)在《國家安全法》第26條中，也直接轉(zhuǎn)化為防范制止和依法懲治民族分裂活動，維護(hù)國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)；《公務(wù)員法》第52條第4款規(guī)定獎勵(lì)增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會穩(wěn)定的行為做出以及作出突出貢獻(xiàn)的公務(wù)員或公務(wù)員集體的肯定性法律后果，與此同時(shí)，在第59條第3款設(shè)定了否定性法律后果。

根據(jù)我國現(xiàn)行的法律制度，打擊和制裁破壞民族團(tuán)結(jié)的行為主要依據(jù)《刑法》的規(guī)定。《刑法》具體條文將維護(hù)國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)義務(wù)直接轉(zhuǎn)化為破壞民族團(tuán)結(jié)、煽動民族對立的否定性法律后果，包括第103條的分裂國家罪及煽動分裂國家罪；第249條的煽動民族仇恨、民族歧視罪；第250條出版歧視、侮辱少數(shù)民族作品罪；第251條非法剝奪公民宗教信仰自由罪，通過有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權(quán)利體現(xiàn)出國家對維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的嚴(yán)格保障，這是憲法義務(wù)具體化的典型表現(xiàn)?！缎谭ā芬?guī)定的相關(guān)法律后果使公民維護(hù)民族團(tuán)結(jié)義務(wù)構(gòu)成了一個(gè)體系性的規(guī)范脈絡(luò)。

除以上法律外，公民維護(hù)民族團(tuán)結(jié)義務(wù)的規(guī)范實(shí)施還體現(xiàn)在部分行政法規(guī)之中?！秶鴦?wù)院實(shí)施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》第2條規(guī)定各級政府應(yīng)妥善處理影響民族團(tuán)結(jié)的問題，禁止破壞民族團(tuán)結(jié)和制造民族分裂的行為，而第3條又明確規(guī)定了維護(hù)國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)是公民的職責(zé)和義務(wù)，第5條則規(guī)定為維護(hù)民族團(tuán)結(jié)作出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人給予表彰和獎勵(lì)?！蹲诮淌聞?wù)條例》第4條規(guī)定任何組織或者個(gè)人都不得利用宗教破壞民族團(tuán)結(jié)和祖國統(tǒng)一，并在第63條設(shè)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。(19)現(xiàn)行有效的法律和行政法規(guī)之中有24部涉及維護(hù)民族團(tuán)結(jié)義務(wù)的間接適用。

(三)貫徹維護(hù)民族團(tuán)結(jié)義務(wù)的地方立法

我國暫時(shí)未出臺中央層面維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的專門立法，但是一些省、自治區(qū)，有權(quán)制定地方性法規(guī)及自治條例和單行條例的部門相繼出臺了促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的條例。根據(jù)筆者在北大法寶的搜索結(jié)果，現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)及自治條例和單行條例共20部，地方政府規(guī)章1部，通過對這些規(guī)范性文件的橫向比較可以總結(jié)出地方立法的幾個(gè)特點(diǎn)：

首先，各地區(qū)的條例內(nèi)容除一部分結(jié)合本地區(qū)特點(diǎn)、區(qū)情和重點(diǎn)工作的不同而呈現(xiàn)出的差異以外，條例結(jié)構(gòu)還具有一定的相似性，條文結(jié)構(gòu)設(shè)置順序也有一定程度的重合。例如，立法中均設(shè)定政府部門在各自領(lǐng)域內(nèi)的具體工作、社會公眾的積極參與與配合、重視宣傳工作等手段，來保障條例的順利實(shí)施。有些條例中設(shè)置專章對法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，通過批評教育、責(zé)令改正、行政處分、依法追究刑事責(zé)任等手段，來為破壞民族團(tuán)結(jié)的行為提供法律責(zé)任的威懾效果。

其次，可以看到大部分條例在其社會責(zé)任章節(jié)強(qiáng)調(diào)了公民具有維護(hù)祖國統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)的義務(wù)，設(shè)計(jì)了公民維護(hù)民族團(tuán)結(jié)義務(wù)進(jìn)行直接具體的立法實(shí)踐工作，例如《拉薩市民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》第3章第15—23條中設(shè)置了維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的全面具體的基本義務(wù),(20)筆者認(rèn)為這里不適宜規(guī)定為“基本義務(wù)”。筆者同意基本義務(wù)反映公民與國家權(quán)力的關(guān)系，是與基本權(quán)利相對稱的憲法學(xué)概念，多表現(xiàn)為憲法規(guī)范上的義務(wù)，“一般只有憲法所規(guī)定的義務(wù)才可稱之為基本義務(wù)”。參見林來梵：《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法》，第272頁。在第5章第36—42條規(guī)定了違背民族團(tuán)結(jié)義務(wù)的法律責(zé)任；新疆的《民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作條例》在設(shè)置法律責(zé)任時(shí)，在第57條體現(xiàn)出對一部分責(zé)任的量化處理，使條例在實(shí)踐中的可操作性大大增加。再次，絕大多數(shù)條例吸收了實(shí)踐中促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建工作中的獎勵(lì)機(jī)制，表彰民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范的單位或個(gè)人。獎勵(lì)與表彰可以通過精神和物質(zhì)兩方面對特定主體的行為進(jìn)行肯定，在實(shí)踐中起到重要作用。例如，四川《玉樹藏族自治州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》實(shí)施細(xì)則還對條例中的獎勵(lì)機(jī)制進(jìn)行了細(xì)化、量化，為實(shí)踐中的獎勵(lì)、激勵(lì)工作的開展提供了法制保障。最后，有關(guān)處理民族問題、協(xié)調(diào)民族關(guān)系的法律欠缺責(zé)任后果的問題，在地方立法中得到了解決。例如，新疆的《民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作條例》對法律責(zé)任進(jìn)行了專章表述。

五、進(jìn)一步推動公民維護(hù)民族團(tuán)結(jié)義務(wù)實(shí)施的具體路徑

2014年10月，黨的第十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提出“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施”的要求，并明確提出“健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度”、“堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”，同時(shí)也明示“立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律”。將維護(hù)民族團(tuán)結(jié)設(shè)定為公民的義務(wù)，具有一定時(shí)代意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值，分析該義務(wù)具體實(shí)施路徑也是回應(yīng)“加強(qiáng)憲法的實(shí)施與監(jiān)督”要求。

(一)完善頂層設(shè)計(jì)，制定專門立法文件

學(xué)界提出的抽象、規(guī)范的缺失以及法條呈現(xiàn)出的滯后性均反映的是文本的完善問題。目前的促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建工作的立法模式屬于分散性立法模式，對憲法維護(hù)民族團(tuán)結(jié)義務(wù)的具體化也分散體現(xiàn)在各個(gè)法律法規(guī)之中，而各地區(qū)的促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的條例文本也體現(xiàn)了各地的立法水平還不足以為促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)提供充足有效的指引和支持。在中央層面對維護(hù)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)行立法，可以幫助各地在推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作時(shí)，遵循統(tǒng)一規(guī)則，使地方制度有統(tǒng)一而明確的法律依據(jù)，有利于保證立法的統(tǒng)一。

因此，完善頂層設(shè)計(jì)，首先應(yīng)考慮地方立法水平參差不齊，以及地方立法過程中的調(diào)研、論證、評估、審查等工作也需要進(jìn)一步加強(qiáng)的問題，進(jìn)行中央層面的民族立法，以為地方立法提供指引。而且，在緊扣政治前提的同時(shí)提升立法的規(guī)范化水平，幫助保障法律體系的統(tǒng)一化和系統(tǒng)化，既是為地方立法提供統(tǒng)一指導(dǎo)，也可為司法實(shí)踐提供更明確的依據(jù)與參考，又可以有效回應(yīng)政策要求，和對各地民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)提供指引和法治保障。與此同時(shí)，仍要注意的是，在設(shè)計(jì)明確的程序時(shí)，還需預(yù)留部分自主權(quán)，幫助地方為制度調(diào)整留有余地。

(二)提升立法技術(shù)，修改現(xiàn)有相關(guān)法律規(guī)范

深入比較涉及民族團(tuán)結(jié)的地方立法，很容易發(fā)現(xiàn)以下幾個(gè)問題：

其一，重復(fù)立法現(xiàn)象較為嚴(yán)重。我國目前并不缺乏具體涉及維護(hù)民族團(tuán)結(jié)義務(wù)的立法，但多部地方立法具體條文多為對民族團(tuán)結(jié)的價(jià)值理念等內(nèi)容的照搬照抄，無論是對維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的規(guī)范體系進(jìn)行橫向比較，還是通過對某一特定地區(qū)的地方立法進(jìn)行縱向分析，重復(fù)立法問題大量存在。這導(dǎo)致的后果是維護(hù)民族團(tuán)結(jié)義務(wù)間接適用的法條數(shù)量較多，實(shí)際具備可操作性、可執(zhí)行性的條文較為欠缺。其二，條文缺乏具體可行的規(guī)范要素。在憲法中，公民維護(hù)民族團(tuán)結(jié)義務(wù)體現(xiàn)出政治或價(jià)值理念，而在將其具體內(nèi)容和要求進(jìn)行細(xì)化時(shí)，立法者還需將其轉(zhuǎn)化為具有可行性的規(guī)范要素，對維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的具體要求進(jìn)行重構(gòu)和提煉。其三，規(guī)則設(shè)定不夠明確。條文的有效性并不一定代表該條文也具有實(shí)效性，對公民維護(hù)民族團(tuán)結(jié)義務(wù)進(jìn)行具體化而設(shè)置的有些法條因欠缺實(shí)效性而帶來在實(shí)踐中無法實(shí)施的問題。

因此，在對現(xiàn)行規(guī)范進(jìn)行修改時(shí)，需要關(guān)注立法技術(shù)的問題。首先，法條的表述應(yīng)當(dāng)明確，即需要用清楚、具體的語言文字來規(guī)范表述責(zé)任主體、形式、程序等。在立法中對維護(hù)民族團(tuán)結(jié)義務(wù)進(jìn)行間接適用時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確確定責(zé)任主體，避免造成難以追責(zé)的問題。其次，法律責(zé)任條款的表述應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出科學(xué)性，從立法技術(shù)上來看，需要準(zhǔn)確把握不同責(zé)任類型、情形和幅度進(jìn)行確認(rèn)，且在把握法律責(zé)任的必要限度時(shí)，關(guān)注責(zé)任是否能夠起到預(yù)防與震懾的效果。再次，條文的結(jié)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出邏輯的完整性，一些規(guī)范性文件中也需對法律責(zé)任條款進(jìn)行專章表述，同時(shí)也要針對不同主體、情形、情節(jié)設(shè)置不同幅度的法律后果。

(三)完善法律后果，實(shí)現(xiàn)文本與實(shí)踐的銜接

法律后果包括肯定性法律后果和否定性法律后果，前者包含法律獎勵(lì)、激勵(lì)機(jī)制，后者則規(guī)定法律責(zé)任?，F(xiàn)行有效的法律文本中，涉及履行維護(hù)民族團(tuán)結(jié)法律后果的獎勵(lì)條款的可操作性不強(qiáng)，這雖然是與法律本身的特點(diǎn)、立法者的意圖和思維理念相關(guān)聯(lián)——立法主要通過法律設(shè)定義務(wù)的方式規(guī)范公民的行為，但這種現(xiàn)狀與實(shí)踐中存在大量的激勵(lì)機(jī)制存在較大落差。

實(shí)踐中的民族團(tuán)結(jié)政策制定和工作開展，以促進(jìn)、引導(dǎo)、推動、倡導(dǎo)、獎勵(lì)和扶持為主要手段，從而達(dá)到維護(hù)國家統(tǒng)一和社會穩(wěn)定、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、激發(fā)活力的目的。維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的法律法規(guī)中涉及激勵(lì)功能的條款過少或干脆并未設(shè)置，地方立法中獎勵(lì)性條款的可操作性不強(qiáng)，即法治實(shí)踐與政策實(shí)踐工作的脫節(jié)。法律的激勵(lì)功能除了在各個(gè)地區(qū)的促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的條例中有所體現(xiàn)，在其他法律中也有體現(xiàn)，例如《公務(wù)員法》第52條也進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，為促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會穩(wěn)定作出突出貢獻(xiàn)的公務(wù)員或者公務(wù)員集體給予獎勵(lì)，但該條文同樣存在可操作性差的問題。基于此，在制定、修改和完善法律后果的過程中，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)設(shè)置部分獎勵(lì)條款，從而更好地與法律責(zé)任的否定性后果相對應(yīng)，并且與民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建工作相結(jié)合，在具體條款的修改和完善上實(shí)現(xiàn)規(guī)范和現(xiàn)實(shí)的銜接，為實(shí)踐中的民族工作的開展提供法治保障。

(四)加強(qiáng)法制宣傳教育，增進(jìn)公民對法定義務(wù)的認(rèn)知

法的指引、教育作用需要通過法產(chǎn)生的實(shí)效來實(shí)現(xiàn)。法定義務(wù)不同于道德義務(wù)，需體現(xiàn)出能夠讓義務(wù)人意識到的可執(zhí)行性和制約性。憲法雖規(guī)定了公民維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的義務(wù)，實(shí)踐中，公民對維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的認(rèn)知多為政策導(dǎo)向的道德義務(wù)。

一方面，我國協(xié)調(diào)民族關(guān)系主要依靠以民族區(qū)域自治制度為首的政策手段，這種通過政策手段保障民族團(tuán)結(jié)在各地也取得了良好的實(shí)施效果。另一方面，憲法與政治在內(nèi)在邏輯上密切相關(guān)，憲法的制定和實(shí)施始終體現(xiàn)著法與政治的直接的關(guān)聯(lián)性。盡管如此，公民對維護(hù)民族團(tuán)結(jié)義務(wù)這一法定義務(wù)缺乏認(rèn)知，側(cè)面體現(xiàn)出了推進(jìn)我國憲法的普及以及民族工作的法治化還任重道遠(yuǎn)。在推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步法治化的過程中，無論是本文所討論的法的規(guī)范實(shí)施，還是司法實(shí)踐中法的適用，根本目的是為了建立合理科學(xué)的法治秩序，而更重要的是，這一根本目的的最終實(shí)現(xiàn)只有內(nèi)化為每位公民普遍遵守的理性認(rèn)知，被內(nèi)心真正認(rèn)同并且實(shí)際遵守，才是公民自覺運(yùn)用法治思維行使權(quán)力履行義務(wù)的表現(xiàn)，更是法治有效實(shí)現(xiàn)的保障。

增強(qiáng)公民的法治意識和守法自覺，需要通過法制宣傳教育和思想教育，讓公民意識到維護(hù)國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)不僅僅是政策導(dǎo)向下的道德義務(wù)，更是公民的法定義務(wù)。這不但是提升憲法第52條的可實(shí)施性的必要手段，使國家不是督促履行該義務(wù)的唯一主體，而且是充分調(diào)動公民的力量、提升公民作為守法主體積極守法的內(nèi)在動力，使其充分主動參與其中，讓維護(hù)民族團(tuán)結(jié)義務(wù)內(nèi)化在每個(gè)公民心中的同時(shí)，讓憲法的實(shí)施成為國家和全社會共同努力的目標(biāo)。