重振社會契約與加強社會凝聚力
——社會保護應(yīng)對新冠疫情

■編譯／秦靖沂

譯者單位：人社部信息中心

從過去30 年全球趨勢來看，持續(xù)深度貧困、日益嚴(yán)重的不平等以及缺乏收入保障，會破壞公共部門公信力，削弱社會凝聚力。新冠疫情蔓延進一步讓國際社會認(rèn)識到，需加快社會保障體系建設(shè)，至少確保向所有人提供基本水平的社會保障。

疫情前已被削弱的社會契約

日益嚴(yán)重的不平等破壞了社會契約。疫情發(fā)生前，各國面臨的挑戰(zhàn)在于：如何使本已脆弱的社會契約適應(yīng)不斷變化的世界。貿(mào)易和金融全球化、經(jīng)濟金融化、技術(shù)變革、新業(yè)態(tài)和非正規(guī)就業(yè)的普遍性、惡劣的工作條件等因素，加上較低的所得稅累進率、碎片化的社會保障措施和薄弱的勞動力市場制度，都導(dǎo)致不平等水平不斷加劇、收入缺乏保障。目前，超過60%的就業(yè)人口為非正規(guī)就業(yè)，其中多數(shù)人生活條件艱苦，缺乏社會保障。在家庭、勞動力市場和護理工作方面，兩性不平等現(xiàn)象依然存在。種種不平等現(xiàn)象，減少了人們獲得高質(zhì)量醫(yī)療、教育和技能的機會，削弱了抵御不可預(yù)見風(fēng)險的能力。

社會保障緩解不平等和減少貧困，對于完善社會契約至關(guān)重要。從歷史上看，注重平等社會政策，實行全面、普遍和“去商品化”社會保障制度的國家，往往比其他國家收入不平等程度更低和社會凝聚力更高。因此，稅收和社會轉(zhuǎn)移支付的綜合效應(yīng)對于實現(xiàn)更公平的收入分配至關(guān)重要。例如，2001 至2011年，由于“家庭轉(zhuǎn)移”等計劃，巴西的不平等程度下降13%。除了收入分配方面，社會保障還對社會關(guān)系產(chǎn)生積極影響，加強信任互惠，促進平等。

20 世紀(jì)90 年代南半球國家的“社會轉(zhuǎn)向”尚不足以建立強有力的社會契約。危機有時會引發(fā)漸進的社會變革。二戰(zhàn)后歐洲福利國家的建立就是典型的例子。此時，社會保障制度以前所未有的速度發(fā)展，在福利資本主義的“黃金時代”增強了社會凝聚力。然而，上世紀(jì)90 年代末期，多數(shù)國家逐漸轉(zhuǎn)向社會政策的私有化和自由化。20 世紀(jì)末，人們開始更加關(guān)注貧窮和不平等問題，導(dǎo)致新一輪的“社會轉(zhuǎn)向”。然而，這種轉(zhuǎn)變并沒有帶來宏觀經(jīng)濟和社會政策的相應(yīng)轉(zhuǎn)變。相反，現(xiàn)行的社會政策往往治標(biāo)不治本，忽視了與不發(fā)達(dá)和普遍貧困緊密關(guān)聯(lián)的結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性缺陷。許多發(fā)展中國家沒有建立普遍全面的社會保障制度，而是追求有限的“安全網(wǎng)”。

2008 年全球金融危機以來的財政緊縮政策，使許多國家應(yīng)對疫情危機準(zhǔn)備不足。近幾十年來，周期性的經(jīng)濟危機削弱了社會契約。應(yīng)對2008 年全球金融危機的政策就是很好的例子。中國、越南等國在加強社會保障體系方面大量投入，提升了應(yīng)對危機的適應(yīng)力，因此能更好地應(yīng)對本次疫情。然而，許多國家在經(jīng)歷了2008 至2009 年短暫的財政規(guī)模擴張后，采取了緊縮政策，約四分之一的發(fā)展中國家的財政支出降至金融危機前水平以下。這與各國對建立普遍社會保障制度的政治承諾背道而馳。

應(yīng)對疫情的社會保障措施能否修復(fù)社會契約

社會保障制度是應(yīng)對全球流行病和嚴(yán)重危機的協(xié)調(diào)政策中不可或缺的部分。作為危機應(yīng)對措施，如果社會保障僅針對有限人群，并且附帶嚴(yán)格的監(jiān)測條件，是不可行的，特別是對于非正規(guī)就業(yè)者。有必要快速彌合差距，建立全面的社會保障制度，擴大覆蓋規(guī)模。這一舉措有助于減少貧困和降低收入風(fēng)險，增強社會凝聚力。然而，目前為應(yīng)對疫情實施的大多數(shù)社會保障措施都是臨時性的，因為疫情仍在蔓延，而且有可能持續(xù)時間較長。各國可能不得不延長、擴大、增加或引入新的福利，以保護本國人口的健康和收入穩(wěn)定。

總體來看，疫情將社會保障制度推向了一個重要關(guān)頭。推行全面社會保障戰(zhàn)略，將采取的臨時性社會保障措施擴大化、制度化，同時在制度設(shè)計和問責(zé)方面建立參與機制，是否會成為各國政府的選擇，仍然不得而知。但不可否認(rèn)的是，這種方式可以建立公眾對國家機構(gòu)的信任，重振社會契約。即便如此，各國也可能會推行最低社會保障戰(zhàn)略，將社會保障制度作為權(quán)宜之計，限制在最低限度的“安全網(wǎng)”之內(nèi)，留下巨大的保障缺口。

經(jīng)歷疫情危機表明，全面社會保障戰(zhàn)略是可能的。這場危機表明，國家有能力代表所有公民的利益行事，可以有效履行職責(zé)。

為應(yīng)對疫情，需要采用覆蓋面更為廣泛的政策。比如，只有普及性的醫(yī)療保障制度，才能保證民眾獲得醫(yī)療服務(wù)，并有效遏制病毒傳播。此外，覆蓋范圍有限、服務(wù)方式不完善的收入支持計劃，在大部分人口易受傷害和行政能力受限的情況下，顯然是不合適的。一種審慎的做法是，在疫情期間停止對福利待遇設(shè)置“門檻”。

還有一些跡象表明，疫情進一步轉(zhuǎn)變了國際金融機構(gòu)對社會保障政策的觀點，逐漸傾向于普遍的社會保障政策。這一轉(zhuǎn)變的標(biāo)志是，世界銀行為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，參與了全球普遍社會保障伙伴關(guān)系。國際貨幣基金組織也發(fā)布了關(guān)于保障社會支出的指導(dǎo)意見。世界銀行提出了“普遍享有醫(yī)療保險和收入保障”的優(yōu)點，以及制度需要延伸至“目前未觸及的中間階層”，即那些尚未被社會保險或社會援助所覆蓋的人。國際貨幣基金組織已經(jīng)認(rèn)識到普遍性社會保障政策對于應(yīng)對疫情危機的重要性，至少在短期內(nèi)是這樣。

可以觀察到的還有對社會保障重要作用的重新評估，包括建立更普遍的再分配手段，修復(fù)社會契約。政府和公眾重新認(rèn)識到社會保障的重要性，強調(diào)應(yīng)為所有人的一生提供充分的社會保障，以便管理勞動力市場和生命周期風(fēng)險，以及應(yīng)對流行病等沖擊。

在危機期間，人們對全民基本收入作為緊急穩(wěn)定措施的興趣日增。人們希望重塑社會契約，使收入保障成為契約的基石。國際勞工組織2012 年《關(guān)于國家社會保護底限的建議書》中所體現(xiàn)的原則提供了有用的工具，確保社會保障政策以個人權(quán)益為基礎(chǔ)，遵循國際社會保障標(biāo)準(zhǔn)，而不僅是提供一個覆蓋范圍有限的“安全網(wǎng)”。

政策趨勢表明，最低社會保障戰(zhàn)略也是可能的。目前對低收入國家的財政承諾和實際資助嚴(yán)重不足。國際金融機構(gòu)和發(fā)展伙伴宣布了各種金融一攬子計劃，以幫助中低收入國家應(yīng)對危機，截至2020 年6 月1 日，總額達(dá)1.3 萬億美元。然而，認(rèn)捐總額中只有少部分得到有效核準(zhǔn)和分配，用于在社會保障和衛(wèi)生領(lǐng)域資助各國。目前面對疫情的應(yīng)對措施達(dá)到了微妙的平衡，如果不繼續(xù)支持社會保障支出和延長緊急措施，許多國家的福利待遇可能面臨“懸崖式下跌”的情況，即緊急社會保障支持在危機結(jié)束之前過早或突然結(jié)束。

這將使許多人失去收入保障，并對社會凝聚力和社會契約產(chǎn)生負(fù)面影響。例如，美國提供的每周額外600 美元緊急失業(yè)救濟金為2500 萬美國公民提供了重要的收入支持，但這項福利于2020 年7 月31 日結(jié)束。8 月12 日，總統(tǒng)行政命令實施了一項新措施，待遇調(diào)整為每周400 美元，支付給人數(shù)較少的受助者?？傮w而言，當(dāng)年8 月份的聯(lián)邦失業(yè)救濟支出比7 月份下降了近一半。更廣泛而言，國際勞工組織的分析表明，社會保障收縮措施已經(jīng)在不同國家發(fā)生，不論國家收入水平如何。

從疫情危機中復(fù)蘇

加快實現(xiàn)普遍社會保障。以保護個人權(quán)益和達(dá)到國際社會保障標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)、以國家作為個人權(quán)益的保障者，對于建設(shè)國家社會保障體系至關(guān)重要。同時，要協(xié)調(diào)社會保障、衛(wèi)生和就業(yè)政策，包括促進就業(yè)和積極的勞動力市場政策，支持和幫助經(jīng)濟復(fù)蘇。疫情危機證實，民眾對社會保障的需求是普遍的，對于建立普遍社會保障制度的訴求已形成共識。亟需加快步伐，將社會保障擴大到那些尚未覆蓋和保障不足的人，包括非正規(guī)就業(yè)者、自營職業(yè)者、新業(yè)態(tài)從業(yè)者及其家屬。將社會保障制度納入國家立法，克服臨時和零散措施的局限性，確保制度包容性和可持續(xù)性。

在危機中和危機后為社會保障提供可持續(xù)、水平合理的財政支持。各國必須在當(dāng)前健康危機消除時，維持社會保障措施和社會支出水平，保護人民的健康和收入。合理融資還意味著必須以漸進方式提高收入。此外，由于危機應(yīng)對措施包括暫時中止或減少社會保險繳費，因此必須采取適當(dāng)措施，確保社會保障制度的財政可持續(xù)性，以及福利待遇的充分性。

為未來危機做好準(zhǔn)備。社會保障制度必須做好充分準(zhǔn)備以應(yīng)對危機，這需要不斷投資，擴大普遍社會保障制度的覆蓋面和保障充分性。目前，許多國家的社會保障制度都存在覆蓋面嚴(yán)重不足問題。各國政府應(yīng)與社會伙伴和其他利益相關(guān)者一道，完善社會保障體系，充分發(fā)揮其在必要時保護全體國民的作用。普遍全面的社會保障體系的相對優(yōu)勢在于能夠自動啟動，保護所有受沖擊影響的人，并足夠靈活，可以在需要時調(diào)整。在發(fā)生原因復(fù)雜、快速惡化和不可預(yù)測的危機時，通用方法比狹義方法更為有效。（文獻來自《國際社會保障評論》Shahra Razavi,Christina Behrendt,Mira Bierbaum,Ian Orton and Lou Tessier，“Reinvigorating the social contract and strengthening social cohesion:Social protection responses to COVID‐19”）■