農(nóng)村災(zāi)害移民住房安置滿意度研究
——以射陽縣風(fēng)災(zāi)移民為例

馮宣鳳，李 禕

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京211100）

中國是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，各類自然災(zāi)害發(fā)生頻率較高，造成了重大的社會危害［1，2］。近年來，因?yàn)?zāi)害受到損失的人口規(guī)模以及因?yàn)?zāi)害需要遷移安置的人口數(shù)量呈不斷增長的態(tài)勢［3］。災(zāi)害移民作為一種具有生存性和發(fā)展性雙重性質(zhì)的群體，正成為中國非自愿移民的重要組成部分［4］。同時(shí)，嚴(yán)重的氣象災(zāi)害和持續(xù)的地質(zhì)災(zāi)害引發(fā)了學(xué)術(shù)界對災(zāi)害移民問題的思考。在汶川地震發(fā)生之后，國外災(zāi)害移民研究理論被集中引進(jìn)和討論［5］。國內(nèi)外關(guān)于災(zāi)害移民的研究重點(diǎn)集中在搬遷方面［6-8］，而對遷建后的影響評估與跟蹤研究相對略少，忽視了對移民主體——人本身的關(guān)注，對移民安置后滿意度問題的研究比較缺乏。而移民安置滿意度是衡量移民安置工程成敗的重要內(nèi)容，能夠間接地反映整個(gè)安置過程對移民生活的影響及安置工作的整體效果［9］。

移民安置滿意度是一個(gè)心理學(xué)概念，它是指移民對搬遷安置活動(dòng)的一種總體感受與看法，可以作為移民安置成功與否的評價(jià)指標(biāo)［10］。國內(nèi)關(guān)于災(zāi)害移民的研究起步較晚，因此該領(lǐng)域移民安置滿意度的問題尚未得到足夠重視，在開展相關(guān)問題的研究時(shí)需要借鑒水庫移民、扶貧移民和生態(tài)移民研究領(lǐng)域的成果。學(xué)者們從移民生產(chǎn)水平、生活水平、社會適應(yīng)等方面的總體滿意度［11-13］、移民安置補(bǔ)償政策滿意度［14，15］、移民生計(jì)就業(yè)滿意度［16-18］、移民心理滿意度［19］等不同的角度，對移民的安置滿意度進(jìn)行分析。相對而言，災(zāi)害移民是一個(gè)弱勢群體，在移民安置過程的任何一個(gè)環(huán)節(jié)，都可能造成移民的財(cái)產(chǎn)損失、心理創(chuàng)傷和其他權(quán)益的損害［20］。已有學(xué)者開始關(guān)注災(zāi)害移民的滿意度問題，王虹旭［21］以貴州開陽磷礦地質(zhì)災(zāi)害移民為研究對象，分析災(zāi)害移民的生活滿意度；劉靜等［22］對汶川地震災(zāi)后安置移民進(jìn)行調(diào)研，分析影響災(zāi)害移民滿意度的影響因素。

災(zāi)害對受災(zāi)群眾造成的最大直接財(cái)產(chǎn)損失就是住房的損毀。安居樂業(yè)自古是中國人的生活愿景，因而，在災(zāi)后重建的三大項(xiàng)目（住房重建、基礎(chǔ)設(shè)施重建、產(chǎn)業(yè)重建）中，住房重建毫無疑問應(yīng)擺在第一位［23，24］。因此，深入分析了解受災(zāi)群眾對住房安置全過程的滿意度對制定科學(xué)合理有效的移民住房安置方法、完善災(zāi)害移民的安置與管理模式、促進(jìn)社會融合發(fā)展具有重要的意義。本研究選取江蘇省射陽縣風(fēng)災(zāi)移民為研究對象，通過結(jié)構(gòu)式訪談反映移民的住房安置滿意度及影響因素，以期促進(jìn)災(zāi)害移民問題理論和實(shí)踐的發(fā)展。

1 研究區(qū)域

2016年6月，江蘇省鹽城市遭遇特大龍卷風(fēng)，引發(fā)暴雨、冰雹、雷電等極端天氣，造成房屋倒塌、公用設(shè)施損毀、人員傷亡、道路受阻等特別重大災(zāi)情。本研究在實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，選取射陽縣風(fēng)災(zāi)移民進(jìn)行研究。在此次風(fēng)災(zāi)中，射陽縣緊急轉(zhuǎn)移安置人口870人，集中安置人口178人，分散安置人口692人，受災(zāi)戶數(shù)1 479戶，損壞房屋4 466間，其中，特別嚴(yán)重受災(zāi)戶數(shù)216戶，倒塌房屋610間；嚴(yán)重受災(zāi)戶數(shù)326戶，損壞房屋992間；一般受災(zāi)戶數(shù)1 070戶，損壞房屋2 864間。

災(zāi)害發(fā)生后，射陽縣根據(jù)《鹽城市“6.23”龍卷風(fēng)冰雹特別重大自然災(zāi)害安置細(xì)則》，住房安置采取就近集中安置和就地分散安置相結(jié)合的模式。根據(jù)《鹽城市“6.23”龍卷風(fēng)冰雹特別重大災(zāi)害倒損住房戶集中安置協(xié)議》的規(guī)定，集中安置對象僅限在災(zāi)害中屬于住房倒塌戶和嚴(yán)重?fù)p壞不可修戶2個(gè)等級條件的家庭，其余一般受損家庭按照受災(zāi)程度的大小，補(bǔ)助相應(yīng)資金進(jìn)行房屋的重建或修繕。經(jīng)過實(shí)地調(diào)研了解到，就近集中安置的災(zāi)民家庭補(bǔ)助3.5萬元退出宅基地、2萬元土地使用權(quán)，就地分散安置的災(zāi)民家庭按照受災(zāi)情況補(bǔ)助幾千元到一萬元不等。射陽縣集中安置點(diǎn)的住房有2種結(jié)構(gòu)類型，一種是帶院子的獨(dú)棟式2層，另一種是4層的樓房，災(zāi)民按照900/m2的優(yōu)惠價(jià)格購置，按照戶籍人口進(jìn)行選擇（1～2人：70 m2；3～4人：100 m2；5人及以上：120 m2），按搬遷批次為單位，每戶派代表進(jìn)行抓鬮搖號選房，家里有殘疾人的災(zāi)民家庭可優(yōu)先選房，體現(xiàn)以人為本的原則。射陽縣共有3個(gè)風(fēng)災(zāi)移民安置點(diǎn)，安置點(diǎn)情況如表1所示。

表1 射陽縣風(fēng)災(zāi)移民安置點(diǎn)情況

2 研究方法

2019年6—7月，本研究圍繞災(zāi)害移民住房安置滿意度的主題，采用結(jié)構(gòu)式訪談的方法，對射陽縣陳洋社區(qū)陳洋居、伍份村、新宏村進(jìn)行逐戶訪談。與此同時(shí)，走訪市政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村鎮(zhèn)相關(guān)部門，獲得大量統(tǒng)計(jì)資料，其中包括鹽城市政府頒布的災(zāi)后移民搬遷安置規(guī)劃和相關(guān)數(shù)據(jù)以及各村委會提供的3個(gè)村莊具體受災(zāi)安置情況，見表2。

表2 3個(gè)村莊具體受災(zāi)安置情況

因調(diào)研區(qū)域大部分安置移民均外出打工，且樣本相似性很大，所以此次調(diào)研共訪談32戶人家，其中，住在集中安置點(diǎn)的19戶，分散安置中原址重建的6戶，自修房屋的7戶，并詳細(xì)分析了調(diào)查對象各方面的情況，入戶訪談情況見表3。

表3 射陽縣入戶訪談情況

本研究依據(jù)事先設(shè)計(jì)的調(diào)查問卷，采取口頭詢問和交談的方式，向調(diào)查對象了解災(zāi)害移民安置過程、安置政策、安置前后移民的生產(chǎn)生活條件變化以及移民對安置滿意度的主觀評價(jià)。在查閱大量資料和征求專家意見的基礎(chǔ)上，問卷共設(shè)計(jì)了4個(gè)部分，第一部分為調(diào)查對象的基本情況，第二部分為安置政策及安置過程中的信息公開與公眾參與情況，第三部分為安置前后生產(chǎn)生活條件變化的客觀指標(biāo)，第四部分為移民的主觀滿意度評價(jià)?；卮鹁捎美羁颂匚妩c(diǎn)量表（屬于評分加總式量表中最常用的一種）來劃分滿意度的等級，即用1、2、3、4、5分別代表非常不滿意、不滿意、一般、滿意、非常滿意［25］。

此次風(fēng)災(zāi)的安置主要是采取就近集中安置和就地分散安置2種模式相結(jié)合，即移民在宏觀的生活條件和生活環(huán)境上并沒有出現(xiàn)巨大的轉(zhuǎn)變，因而調(diào)查將主要的視角集中于移民家庭的住房安置方面。住房安置是影響移民家庭生活安置好壞的重要因素，也是移民家庭生活質(zhì)量的重要內(nèi)容。在實(shí)際調(diào)查中，重點(diǎn)關(guān)注住房安置政策、政策實(shí)施、住房面積、住房質(zhì)量、住房結(jié)構(gòu)、房屋配套、房屋價(jià)值、社區(qū)配套、社區(qū)環(huán)境、人際交往、安置地發(fā)展前景11個(gè)方面，即關(guān)注住房安置政策、住房條件、居住環(huán)境的變化給移民帶來的影響，從而從災(zāi)害移民住房安置的全過程了解災(zāi)害移民的滿意度情況。

3 結(jié)果與分析

3.1 2種不同安置模式受災(zāi)群體滿意度差異

訪談中發(fā)現(xiàn)，集中安置的移民住房安置滿意度遠(yuǎn)高于分散安置的移民。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，在住房安置政策方面，集中安置移民對宅基地補(bǔ)助政策、安置點(diǎn)房屋價(jià)格比較滿意，但對政策實(shí)施方面不滿意；分散安置移民對補(bǔ)助政策、評定符合集中安置等級政策及政策實(shí)施方面均不滿意。在住房條件方面，由于安置前住房通常已經(jīng)居住了很多年，有些住房面臨年久失修的窘境，災(zāi)害也對房屋產(chǎn)生了威脅，住房條件比較惡劣，而安置后住房條件大大改善，所以在住房條件方面，移民普遍表示比較滿意，但也有不滿意的方面。集中安置移民對住房質(zhì)量、房屋配套、房屋價(jià)值方面比較滿意，對住房面積、住房結(jié)構(gòu)方面不滿意，移民普遍表示搬遷后住房面積較搬遷前小；分散安置移民對房屋價(jià)值方面不滿意。在居住環(huán)境方面，集中安置移民對社區(qū)環(huán)境、人際交往、安置地發(fā)展前景方面比較滿意，對社區(qū)配套方面不滿意；分散安置移民對安置地發(fā)展前景方面不滿意。

3.2 不同安置點(diǎn)移民住房安置滿意度差異

通過走訪發(fā)現(xiàn)，不同安置點(diǎn)的住房安置滿意度存在顯著差異，新宏安置點(diǎn)最高，其次是伍份安置點(diǎn)，陳洋居安置點(diǎn)最低。調(diào)查中了解到，干群關(guān)系的好壞影響移民的安置滿意度，新宏安置點(diǎn)和伍份安置點(diǎn)的基層政府切實(shí)落實(shí)安置政策，積極聽取災(zāi)民意見，干群關(guān)系較好，移民的安置滿意度相對較高；而陳洋居安置點(diǎn)的移民普遍反映基層干部不聽取群眾意見，干群關(guān)系緊張，導(dǎo)致移民的安置滿意度不高。安置點(diǎn)的選址影響移民的安置滿意度，新宏安置點(diǎn)將集中安置住房建在原地，既不占用移民的生產(chǎn)用地，也不改變移民原有的社會網(wǎng)絡(luò)，移民的安置滿意度較高；而伍份安置點(diǎn)和陳洋居安置點(diǎn)的選址占用了移民的良田，導(dǎo)致移民的安置滿意度較低。集中安置住房類型影響移民的安置滿意度，新宏安置點(diǎn)和伍份安置點(diǎn)建房采用的是帶院子的獨(dú)棟式2層，移民生活習(xí)慣和安置前沒有太大變化，比較容易適應(yīng)；而陳洋居安置點(diǎn)建房采用的是4層的樓房，移民表示生活受到很大影響，不僅倉儲空間小且沒有配套電梯，十分不方便，滿意度較低。

3.3 影響災(zāi)害移民住房安置滿意度的因素

1）集中安置移民。訪談中發(fā)現(xiàn)，造成集中安置移民在住房安置方面不滿意的原因主要是對生產(chǎn)生活的不適應(yīng)。生產(chǎn)方面主要是移民耕居分離的問題。移民也是農(nóng)民，土地是農(nóng)民生存發(fā)展的保障，對移民來說，土地狀況會直接影響移民安置之后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。移民在搬進(jìn)集中安置點(diǎn)后，土地仍然保留在原地，很多移民表示“種田要騎車到很遠(yuǎn)的地方，極不方便”。一方面，移民在安置點(diǎn)附近并沒有可耕種的土地，必須返回原地才能從事耕種，大大增加了移民往來奔波的時(shí)間成本；另一方面，有些移民在搬入安置點(diǎn)后放棄了對原有土地的耕種，大部分移民把土地承包給種田大戶，但也有小部分移民的土地處于撂荒狀態(tài)，這不僅是對土地資源的浪費(fèi)，同時(shí)對移民來說也是一種經(jīng)濟(jì)損失。生活方面，一方面移民以前所居住的房屋倉儲空間較大，可以存放糧食、生產(chǎn)工具等，搬入新社區(qū)后倉儲空間較小，無法存放這些東西；另一方面移民搬遷前的社區(qū)形態(tài)完全是一個(gè)農(nóng)村社區(qū)，移民可以自己種植蔬菜、飼養(yǎng)家畜，但現(xiàn)在移民的新居住地是一個(gè)半城市化的城鎮(zhèn)社區(qū)，社區(qū)中建有各種現(xiàn)代化的運(yùn)動(dòng)器材，村子周圍種滿了各種觀賞花卉，移民吃的菜、米、肉、水果都得自己掙錢購買，且樓房沒有配備電梯，給生活造成極大不便，尤其是老年人普遍反映“爬樓梯很吃力，同時(shí)也存在安全隱患”。也就是說，移民的身份雖然是農(nóng)民，但是生活方式卻類似于城鎮(zhèn)居民。

2）分散安置移民。造成分散安置移民在住房安置方面不滿意的原因主要是住房安置政策落實(shí)不到位。風(fēng)災(zāi)移民對國家移民政策總體上是認(rèn)可的，大多數(shù)移民認(rèn)為“政府政策是好的，但基層工作做得不夠好，移民政策貫徹還不夠到位，移民也不能看到中央文件”。政府有些政策落實(shí)了，但有些政策沒落實(shí)。一方面，分散安置移民中未達(dá)到集中安置條件的，有些去了集中安置點(diǎn)居住，而有些卻去不了，導(dǎo)致移民覺得不公平，產(chǎn)生了不滿情緒。另一方面是補(bǔ)助低與建房成本高、投入大之間的矛盾。分散安置移民按照受災(zāi)等級補(bǔ)償幾千元到一萬元不等的住房安置補(bǔ)助，而移民在修繕或重建房屋時(shí)所花費(fèi)的費(fèi)用遠(yuǎn)高于安置補(bǔ)助金，昂貴的建房成本和較低的補(bǔ)助之間的矛盾，使得移民的住房安置滿意度較低。

4 小結(jié)與建議

通過對射陽縣風(fēng)災(zāi)移民的住房安置滿意度進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，雖然移民安置工作是真實(shí)有效的，但在管理安排上還存在漏洞，在某些方面移民的住房安置滿意度并不理想。針對本研究結(jié)果，提出以下相關(guān)建議。

1）住房安置政策方面：安置點(diǎn)的選址應(yīng)科學(xué)評定，避開災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)，要本著“就近就地安置”的原則，方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，優(yōu)先選擇荒地、棄置地等未利用土地，盡量不占或少占耕地，同時(shí)也要注重歷史文化、民族文化的保護(hù)與傳承。加強(qiáng)公眾參與，設(shè)置公眾參與機(jī)制，積極聽取移民的意見和建議，了解移民的安置意愿，實(shí)施公平透明的安置政策，提高移民與基層干部之間的信任度，保障移民權(quán)利，注重民生，促進(jìn)移民參與安置。適當(dāng)提高災(zāi)害移民的安置補(bǔ)助金，將統(tǒng)建與自建相結(jié)合，化解補(bǔ)助低與建房成本高、投入大之間的矛盾。

2）住房條件方面：工程建設(shè)要保質(zhì)保量，集約化的住房安置中住房面積可以根據(jù)移民自愿進(jìn)行選擇。住房結(jié)構(gòu)類型不能脫離農(nóng)村和農(nóng)民實(shí)際，不能機(jī)械模仿城鎮(zhèn)住宅模式，建議樓層不要太高，增加獨(dú)棟帶院子戶型的數(shù)量。

3）居住環(huán)境方面：完善移民社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，保證移民社區(qū)的醫(yī)療、教育、交通條件，增加移民社區(qū)的公共活動(dòng)，給移民創(chuàng)造良好的社會交往環(huán)境。

要把農(nóng)村災(zāi)害移民住房安置作為一次改善農(nóng)村條件、提升人居環(huán)境、發(fā)展起跳的重大機(jī)遇，將集中與分散相結(jié)合、統(tǒng)建與自建相結(jié)合，因地制宜，建設(shè)具有地方特色、生態(tài)環(huán)保的新家園。