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    淺談農(nóng)村土地管理中存在的 主要問題及對策

    2021-04-14 03:47:47徐啟龍
    關(guān)鍵詞:土地流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地對策

    徐啟龍

    摘 要:農(nóng)村土地問題對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有重大影響。伴隨著土地確權(quán)工作的開展和新土地管理法的實施,農(nóng)村土地的價值大大提高,農(nóng)民對于土地權(quán)益的關(guān)注越來越多。當(dāng)前,由于農(nóng)民不再僅僅依賴土地而生存,所以出現(xiàn)了不少非法濫用土地、破壞耕地的行為,對土地資源造成極大的浪費。同時,一些農(nóng)村在土地流轉(zhuǎn)過程中,土地受讓人損害農(nóng)民的基本權(quán)益,也造成了農(nóng)村土地資源被濫用、閑置等?;诖?,本文結(jié)合農(nóng)村土地管理中存在的問題,提出了強化農(nóng)村土地管理的具體措施。

    關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地;土地流轉(zhuǎn);對策

    土地是農(nóng)民的基本物質(zhì)保障,國家提出將第二輪土地承包期限延長,確保農(nóng)村居民土地承包經(jīng)營權(quán)長期不變,將有助于穩(wěn)定農(nóng)村居民的土地承包經(jīng)營權(quán)益,進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)民增收。近年來,由于農(nóng)村土地過度分散,農(nóng)村居民的種植成本加大,影響了土地種植收益。有的農(nóng)村地區(qū)甚至出現(xiàn)了大量土地閑置不用的現(xiàn)象,這些都亟待通過土地集約開發(fā)加以解決。

    一、農(nóng)村土地管理中存在的問題

    農(nóng)村最大的財富就是土地。在現(xiàn)行土地政策下,一些地方存在著亂征、亂建、亂占、亂轉(zhuǎn)、亂賣現(xiàn)象,一些單位或農(nóng)民未經(jīng)批準(zhǔn)違法占地建房現(xiàn)象時有發(fā)生。因為種種原因,農(nóng)村土地管理工作存在著一些突出問題。

    (一)對于農(nóng)村土地管理認(rèn)知不足

    農(nóng)村宅基地是集體所有的,農(nóng)民只有權(quán)使用它,只有在村莊進(jìn)行戶口登記的人才能享有這項權(quán)利。然而,少數(shù)地方政府對土地使用和管理缺乏深入監(jiān)督,仍然存在在耕地上蓋房、非農(nóng)村戶口建房、超出審批面積建房等問題。農(nóng)村建房沒有按照國家的有關(guān)政策和規(guī)定對農(nóng)村土地進(jìn)行規(guī)劃、管理和有效利用。由于農(nóng)村土地確權(quán)登記分屬不同部門,確權(quán)的主體和性質(zhì)尚不明晰。此種結(jié)果導(dǎo)致許多地區(qū)違法用地問題嚴(yán)重。例如,農(nóng)村集體土地所有權(quán)發(fā)證主體不明確;農(nóng)村集體土地和宅基地權(quán)屬尚不明晰;土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)發(fā)證分屬國土和農(nóng)業(yè)兩個部門;確權(quán)登記發(fā)證的后續(xù)工作亟待加強,相關(guān)政策調(diào)整尚未及時跟上。再如,城市建筑面積與農(nóng)村地區(qū)使用面積之間的不平衡問題[1],使得農(nóng)村亂占耕地建房問題屢禁不止。此外,在一些地區(qū),地方政府為了上項目、搞開發(fā)任意征用農(nóng)村土地,使農(nóng)村耕地面積大大減少,影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國家糧食安全。

    (二)耕地矛盾日益突出

    一些農(nóng)村在土地問題上存在的突出矛盾,表現(xiàn)在“動”的過程中,即重新發(fā)包、搞返租倒包,其實就是與民爭利的現(xiàn)象。在不許亂收費、收入沒有別的來路的地方,耕地矛盾更加突出,主要表現(xiàn)在兩個方面。第一,在我國農(nóng)村,實行30年不變的土地承包制,導(dǎo)致一些家庭在有家庭成員去世后沒有改變土地數(shù)量,新出生的人口也沒有分配到土地,從而導(dǎo)致土地分配不平均的問題出現(xiàn)[2]。在農(nóng)村的發(fā)展過程中,由于谷物等作物的經(jīng)濟效益不好,農(nóng)村40歲以下的人都不愿意種地。若在耕地上種植花卉和藥材,既耗費大量養(yǎng)分,又破壞土壤結(jié)構(gòu),對耕地質(zhì)量也有一定影響,還需要得到當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門的批準(zhǔn)。就現(xiàn)狀而言,耕地已經(jīng)成為農(nóng)民的燙手山芋,好多家庭都為了耕地發(fā)愁。第二,在經(jīng)濟發(fā)展過程中,城鄉(xiāng)地區(qū)之間存在著嚴(yán)重的經(jīng)濟差距,使許多農(nóng)民選擇出外打工,農(nóng)村耕地撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重。雖然國家采取了一系列促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的政策,但由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟回報低,農(nóng)民不愿意返回家園耕種土地。大部分耕地閑置、撂荒,成為農(nóng)村發(fā)展的一個嚴(yán)重障礙。

    (三)土地管理部門對農(nóng)村土地使用和監(jiān)管力度有待加強

    土地管理部門一直遵循合理開發(fā)和利用土地的理念,并在區(qū)域內(nèi)盡可能堅持適用管理原則,以便有力地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。然而,在土地轉(zhuǎn)讓過程中,許多地方為了最大限度地實現(xiàn)自己的經(jīng)濟利益,往往會利用土地資源管理政策法規(guī)中的漏洞,繞過政府部門的監(jiān)督,導(dǎo)致土地資源的浪費和低效利用。例如,農(nóng)民建設(shè)住房,必須遵循國家規(guī)定的批準(zhǔn)程序。然而,利用耕地建造住房的情況仍然存在,但土地執(zhí)法的缺位使違法占地建房行為不能得到及時處理,從而妨礙了土地管理法和有關(guān)條例的執(zhí)行。2020年,國家提出嚴(yán)厲整治農(nóng)村占用耕地建房,就是對違法占地建房行為亮出的“利劍”。

    二、強化農(nóng)村土地管理的具體措施

    如何管理農(nóng)村土地?在土地管理日漸嚴(yán)格的當(dāng)下,河南農(nóng)村將面臨土地產(chǎn)權(quán)制度改革和土地市場改革的雙重任務(wù)。管理好農(nóng)村土地一定要增強土地管理的意識,要多個機構(gòu)共同配合,同心協(xié)力開展土地執(zhí)法監(jiān)察工作,做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究,對土地違法行為必須進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。

    (一)引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變思想

    近年來,我國新農(nóng)村建設(shè)迅速,但土地問題影響和阻礙了農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。目前,許多農(nóng)民由于對土地的依附感,不愿意流轉(zhuǎn)他們的土地,也嚴(yán)重限制了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的大規(guī)模發(fā)展。為了解決這一問題,必須為城鄉(xiāng)建立一個統(tǒng)一的社會保障制度,以解決農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)之后的生存問題。一方面,由政府引導(dǎo)建立土地地價評估機構(gòu),合理安排土地使用,以確保耕地不被破壞。另一方面,探索商業(yè)發(fā)展用地補償款市場化。對農(nóng)村宅基地的管理,必須嚴(yán)格執(zhí)行土地政策,并進(jìn)一步加強農(nóng)村住房標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)管,嚴(yán)格禁止在耕地上建房。同時,有效加強對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的監(jiān)督,必須堅持不改變土地的性質(zhì),維護(hù)農(nóng)民的利益,確保土地流轉(zhuǎn)不會損害農(nóng)民的權(quán)利和利益,也不會破壞土地的原始生產(chǎn)能力,讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和大規(guī)模行動的積極參與者和真正受益者。

    充分發(fā)揮村干部的作用,使其引導(dǎo)村民深入了解土地流轉(zhuǎn)政策,進(jìn)而支持土地流轉(zhuǎn)。充分利用城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺的運作機制,推廣土地流轉(zhuǎn)示范合同。轉(zhuǎn)讓各方的權(quán)利和義務(wù)應(yīng)通過書面合同充分闡明,采取一切必要措施,確保農(nóng)民能夠放心地流轉(zhuǎn)土地。

    (二)提高農(nóng)村土地利用率

    合理的土地規(guī)劃是改善土地利用效率的重要保障。根據(jù)土地的特點對土地進(jìn)行分類是以多層次和多方向的方式進(jìn)行的,目的是在可持續(xù)利用的基礎(chǔ)上最大限度地提高土地資源使用價值。此外,除傳統(tǒng)的土地利用外,農(nóng)村還應(yīng)加快引進(jìn)新技術(shù)、新設(shè)備,發(fā)展綠色農(nóng)業(yè),提高土地利用效率。為適應(yīng)工作需要,要加快建立土地管理和改革的專業(yè)隊伍,抓緊引進(jìn)專業(yè)人員,強化人才隊伍建設(shè),配足配強管理機構(gòu)和人員隊伍。政府應(yīng)積極指導(dǎo)和支持農(nóng)民使用農(nóng)業(yè)機械。優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品選擇,以改善土地的生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

    同時,提升流轉(zhuǎn)土地的開發(fā)檔次,堅持把土地流轉(zhuǎn)作為優(yōu)化和調(diào)整農(nóng)村種植結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的手段,并進(jìn)一步加速實施,使土地流轉(zhuǎn)在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮作用。

    (三)進(jìn)一步加大對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理的監(jiān)督力度

    土地資源是經(jīng)濟建設(shè)用地的保障,也是農(nóng)村實現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展的重要生產(chǎn)要素。為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施,農(nóng)村土地可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。農(nóng)村土地承包后土地的所有權(quán)性質(zhì)不變,承包地不得買賣。農(nóng)村土地管理要在市場競爭機制中實現(xiàn)有償流轉(zhuǎn)使用,從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)人員流動、技術(shù)互動、土地資源高效配置[3]。政府管理部門也可以通過以下措施來規(guī)范管理土地流轉(zhuǎn)。第一,規(guī)劃土地用途,調(diào)控土地供需。在嚴(yán)守生態(tài)紅線、耕地保護(hù)紅線的基礎(chǔ)上,加強土地利用計劃管理,實現(xiàn)建設(shè)用地總量控制。嚴(yán)格控制土地用途變更,規(guī)劃每一塊地的用途,做好用地風(fēng)險防控。在符合用地規(guī)劃、土地安全的情況下吸引有競爭力的資本、企業(yè)參與到農(nóng)村土地要素流轉(zhuǎn)中。第二,加強對流轉(zhuǎn)合同的標(biāo)準(zhǔn)化管理。各類土地權(quán)益主體的邊界明確、清晰是土地使用權(quán)實現(xiàn)順暢、合法流轉(zhuǎn)的前提。必須依法登記集體土地流轉(zhuǎn)信息,實現(xiàn)土地資源高效利用。第三,強化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理工作。要建立實時化的規(guī)劃督察機制和土地定期評估制度,協(xié)助農(nóng)村集體組織依法收回未能按照合同約定開發(fā)利用的土地,強化在農(nóng)村土地市場化流轉(zhuǎn)中對弱勢群體的保護(hù),提高土地利用效率。同時,加強土地流轉(zhuǎn)及使用情況監(jiān)督,依法制止非法干涉土地流轉(zhuǎn)、違法倒賣土地以及各種違法占用農(nóng)村土地違規(guī)建設(shè)的行為,必須適當(dāng)提出有關(guān)要求,以確保流轉(zhuǎn)的合法性和準(zhǔn)確性。有關(guān)部門必須在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中充分行使職能,有效監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)。第四,建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以以出讓、出租、作價出資(入股)等有償方式進(jìn)入土地市場交易。

    三、結(jié) 語

    河南是一個農(nóng)業(yè)大省,做好農(nóng)村土地管理工作,對農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展具有重要意義。對于農(nóng)村土地審批使用要杜絕以權(quán)代法、自批自用等不守規(guī)則的現(xiàn)象,盡可能地節(jié)約集約利用土地資源。相關(guān)部門應(yīng)加大力度,對土地管理模式進(jìn)行優(yōu)化,更好地保護(hù)農(nóng)民利益,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展。

    參考文獻(xiàn)

    [1]李亞青.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化背景下商洛的農(nóng)業(yè)信息化發(fā)展[J].東北農(nóng)業(yè)科學(xué).2019(05):97-102.

    [2]農(nóng)美族.新型城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題及應(yīng)對方法[J].鄉(xiāng)村科技,2020,(19):39-40.

    [3]王國超,趙小汎.鄉(xiāng)村振興視角下鄉(xiāng)村土地管理問題研究——以遼寧朝陽縣新農(nóng)為例[J].國土資源,2019,(12):38-39.

    (作者單位:河南省獲嘉縣自然資源局)

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