我國城市生活垃圾處理 PPP模式的問題與對策

方伶俐 吳思雨 王君麗 張紫微

[摘? ? 要] 近年來，我國城市經(jīng)濟建設取得了日新月異的成就，但城市固體廢棄物以及生活垃圾量卻居高不下，為有效解決令人困擾的“垃圾圍城”問題，政府在處理城市生活垃圾時積極引入并推廣了PPP 模式。通過資料分析發(fā)現(xiàn)，目前PPP模式在我國城市生活垃圾處理中的應用仍存在PPP項目參與度不高、資金緊張、監(jiān)管力度不夠等問題。因此，可以通過建立有效的外部激勵機制，激發(fā)私人部門活力;深入推進政府“放管服”建設，營造良好的運營環(huán)境;加強財政支持，拓寬投融資渠道;加強政府監(jiān)管，推動PPP模式良性發(fā)展;完善公眾參與機制，激發(fā)公眾主體意識。以期為PPP模式的完善及其在城市生活垃圾處理中的更好應用提供借鑒。

[關鍵詞] 城市生活垃圾;垃圾處理;PPP模式; “放管服”建設;城市治理

[中圖分類號] F420? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2021）04-0074-07

引言

隨著我國城市規(guī)模持續(xù)擴張，各城市人口規(guī)模也隨之逐年遞增，使得城市生活垃圾的生產總量和排放總量迅速增長，最終加重了垃圾處理的負擔。住建部公布的數(shù)據(jù)顯示，我國城市生活垃圾年均規(guī)模大約在4億噸以上，而且仍在以約8%的速度逐年遞增。在人口稠密的大城市，生活垃圾處理速度的提高遠遠小于垃圾產量的增長速度，許多大中型城市都飽受無盡的“垃圾圍城”之苦。日益嚴重的“垃圾圍城”現(xiàn)象與人民日益增長的美好生活需要格格不入，也與可持續(xù)發(fā)展理念、綠色發(fā)展理念背道而馳。因而，城市生活垃圾的有效處理成為各個城市的當務之急。

我國城市生活垃圾分類處理最早開始于20世紀90年代。2000年，北京、上海、南京等8個城市先后被設為垃圾分類先行試點區(qū)域，城市生活垃圾的分類工作正式開始貫徹施行。2016年，我國垃圾分類迎來新紀元，城市生活垃圾分類處理工作在全國各大城市井然有序地進行。這一時期，城市生活垃圾分類工作雖初顯成效，但仍未達到預期目標。與此同時，為了更好地激發(fā)市場主體的活力，提供更高質量、更可持續(xù)的公共產品和公共服務，PPP模式開始在我國各大中型城市大規(guī)模推廣和應用。PPP模式在我國的應用最早可以回溯到20世紀80年代，在長達幾十年的探索進程中，PPP模式基本處于停滯不前的狀態(tài)。直至2013年，黨的十八屆三中全會提出，允許通過特許協(xié)議、委托經(jīng)營等方式，在城市公共基礎設施建設和運營管理當中引入社會資本，PPP模式在我國的應用才得以涅槃重生?？傮w來看，將運用廣泛、優(yōu)勢突出的PPP模式應用到陷入困境的城市生活垃圾處理中，不僅能夠產生良好的效果，也將為城市生活垃圾處理問題的解決提供新模式、新理念、新途徑，帶來新的發(fā)展。

一、我國城市生活垃圾處理PPP模式的應用

當下我國垃圾處理的方式主要以衛(wèi)生填埋、高溫堆肥和焚燒等簡單處理為主，從實際操作和處理效果來看，這些措施和方法并不是最佳的選擇。垃圾處理的“三化”程度不高、二次污染嚴重等問題日益凸顯;“生活垃圾處理費收繳率偏低、‘垃圾處理財政性資金支出逐年下降、再生資源回收利用規(guī)模較小”[1]等問題突出。同時，城市生活垃圾處理的綜合能力和整體水平在各區(qū)域、各城市之間也存在著較大的差異，呈現(xiàn)出重點城市的生活垃圾處理整體規(guī)劃和各項設施建立的整體布局較為成熟，而中小型城市的處理方法簡單且水平較低，重點城市的生活垃圾處理項目規(guī)劃和相關設施建設有著中小城市無法比擬的優(yōu)勢[2]。除此之外，對于城市生活垃圾的處理，“之前的政府包干模式已無法滿足傳統(tǒng)的方式，大部分原因是公、私兩部門關注點不一樣，公共部門主要以社會和環(huán)境的效益為主，而私人部門則更關注收益;再加上公共部門在技術上等投入不到位，也不能帶來很好的效果”[3]?？梢姡谡Y金不足、缺乏有效的管理方式、技術不夠先進等因素的制約下，城市生活垃圾處理治標不治本，且處理成效極為有限。

從PPP模式在國外應用的成功案例可以發(fā)現(xiàn)，如若實施得當，PPP模式會給政府和廣大公眾更多自主靈活選擇的空間，這種自由自主的選擇可以促進競爭，而適當?shù)母偁幙梢詭Ыo私人部門更多投資回報率高的公共服務[4]。更重要的是，公、私部門合作的PPP模式能夠集中民間閑散資本，可以減輕公共財政負擔較重的現(xiàn)狀，補齊公共資金不足的短板。而且，私人部門效率高、反應速度快，能夠以更低的成本和更快的速度滿足公眾需求，并針對公眾需求，提供產品更多元化、種類更豐富、需求更具有個性的服務。

在此背景下，持續(xù)深入推進城市生活垃圾處理與PPP模式創(chuàng)造性地有機結合，成為解決“垃圾圍城”難題的最佳選擇。目前，PPP模式已在我國各大中型城市生活垃圾處理中得到愈來愈多的應用推廣，成效顯著。據(jù)財政部統(tǒng)計，2017年，我國環(huán)境保護領域的投資中，PPP項目數(shù)達631個，總投資額達6502億元。政府借助公開、公正、公平等多種渠道進行競爭性的招投標，為項目選擇適合的投資方，運作了不少卓有成效的項目案例。例如太原市循環(huán)經(jīng)濟環(huán)衛(wèi)產業(yè)示范基地生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目、上海老港垃圾處理四期垃圾處理場項目、北京市延慶區(qū)小張家口垃圾綜合處理工程PPP項目，以及重慶同興垃圾焚燒發(fā)電廠等等，都取得了顯著成效。因此，將城市生活垃圾處理問題與PPP模式創(chuàng)造性地融合貫通，不單能有效地解決了項目自身的資金難題，減輕政府在垃圾處理中公共預算經(jīng)費不足的負擔，更重要的是，較為成功地處理了當?shù)亻L期受生活垃圾困擾的現(xiàn)實，實現(xiàn)了垃圾的有效處理。

二、我國城市生活垃圾處理PPP模式應用存在的問題

（一）外部激勵不足、內部動力缺失，私人部門參與意愿低下

1. 外部政府激勵不足，私人部門缺乏參與意愿。PPP 模式的效率優(yōu)勢與激勵機制是有著密不可分聯(lián)系的。但是，現(xiàn)階段無論是外部激勵還是內部激勵，政府都未給私人部門提供足夠的激勵和必要的幫助，使得私人部門在面對PPP項目時更多的時候仍是等待和觀望。

完善的激勵機制包含內部激勵和外部激勵兩部分[5]。在外部激勵方面，首先，目前與PPP模式應用相關的國家法律條例、規(guī)章制度有所缺失，且制度激勵不足。早在2014年出臺的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》提出，在公共基礎設施建設中推廣使用PPP模式，但截至目前，關于政府與私人部門之間如何進行利益分配和風險分擔的相關政策以及文件仍在探索當中。除此之外， 2015年財政部發(fā)布的《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》中，確切提出構建激勵相容的政策保障機制，然而經(jīng)過近5年的發(fā)展，相關的激勵機制建設仍未得到改善。其次，受政府公共財政預算較為緊張的限制，與私人部門參與PPP項目建設相關的減稅降費優(yōu)惠政策仍然缺乏，財政激勵不足。再次，競爭性的招投標沒有實現(xiàn)真正的公平公開公正透明等，程序激勵不足，更嚴重的是，公、私部門之間的權、責、利分配不明確，造成二者之間存在嚴重的利益失衡現(xiàn)象。在內部激勵方面，政府給予私人部門的自主權和政策性傾斜過少，而約束太多，造成私人部門參與項目的積極性和主動性無法得到充分的調動;其次，相關的私有產權不明晰、風險評估不明確，極大地增加了私人部門項目的風險，也進一步降低了私人部門的參與意愿。

2. 私人部門內在動力不足，參與積極性不高。大多數(shù)私人部門是保守型投資者，在面對新的領域與新的模式時會靜觀其變、謹慎觀望，不會貿然進入不熟悉的領域和采用不擅長的PPP合作模式，這使得私人部門參與PPP模式的意愿大打折扣，最終能夠成功競標并且與政府進行合作的私人部門更少。其次，由于城市生活垃圾處理是與社會發(fā)展和公眾社會生活密切相關的公共服務，其投資強度大、生產成本高、運營周期長、資金回收慢、即期效益低下，導致部分私人部門不愿意投資此類產業(yè)。再次，由于之前部分PPP項目不僅未在社會范圍內產生良好的社會效應和社會反響，反而讓私人部門的社會形象和社會影響力受到損害，加劇了公眾對有私人部門參與公共項目的抗拒，無形之中給PPP模式的發(fā)展帶來一定的負面影響，增加其投資的風險和發(fā)展壓力，從而使得私人部門在決策是否參與PPP項目時往往會慎之又慎。因此，由于缺乏投資意愿、盈利周期長、社會效應不足等原因，使得私人部門參與PPP項目的內在動力不足，主動性有限。

（二）PPP項目資金緊張，私人部門參與有限

政府積極引進PPP模式的一大目標就是為了減輕政府公共財政負擔過重的問題。然而，由于企業(yè)自身資金有限，加上投融資困難且成本高昂，在將PPP模式引入城市生活垃圾處理的具體實施發(fā)展過程中，私人部門面臨的項目資金緊張困境并沒有得到很好地解決，致使沒有更多的社會投資充分有效地參與到城市生活垃圾處理中，已參與進來的私人部門也明顯參與有限。具體而言，一是私人部門自身能力有限。由于參與到城市生活垃圾處理的私人部門往往本身規(guī)模較小，資金數(shù)量有限，持續(xù)性投融資能力不強，且存在籌措資金意愿不足的情況，加之城市生活垃圾處理是與社會公眾利益緊密相連的基本公共服務項目，其投資收益率并不高，使得其“入不敷出”，進而陷入資金不足的惡性循環(huán)狀態(tài)。二是企業(yè)投融資困難。受到金融體系和金融市場結構以及銀行不良金融資產防控的影響，很多商業(yè)銀行為城市公共基礎設施項目提供貸款的意愿不高，而相關的政策性金融機構，受限于其資本規(guī)模，更惡化了城市生活垃圾處理項目資本匱乏問題，融資也更加困難[6]。

（三）監(jiān)管主體不明，監(jiān)管職責不清，監(jiān)管力度不強

PPP模式通過公、私部門之間相得益彰的協(xié)作，實現(xiàn)風險的共同分擔、利益的共同分享。其中，政府部門的主要職能是負責政策的制定與結果的監(jiān)管。但現(xiàn)實中，我國主要采用“多部門設置，分散管理”的方式，而“過多的監(jiān)管主體往往會使得權責界限不明確，極易出現(xiàn)職能相互交叉，在問題凸顯時出現(xiàn)責任相互推諉的情況，進而對PPP參與方造成壓力”[7]。甚至存在“在其位，不謀其政”的現(xiàn)象，使得監(jiān)管成為漏洞。一管就死，一放就亂，使得監(jiān)管變得更加困難，監(jiān)管力度也更加難以把握。此外，過多的監(jiān)管主體極易導致承接項目的主管部門不明確，從而出現(xiàn)監(jiān)管缺位使項目陷入無人監(jiān)管的困境中，進而導致項目的監(jiān)管效率大幅度降低。

（四）公眾認知不足，接受度低，參與有限

作為民生服務和市政服務一部分的城市生活垃圾處理項目，理應由政府提供，但在將PPP模式引入這一服務之后，將會使公眾產生一種需要多付費才可享用的錯覺，因而，公眾會對在城市生活垃圾處理中應用PPP模式這一做法產生一定的抵觸心理，為推動公私部門合作處理城市生活垃圾工作增加了難度。

事實上，作為項目的直接使用者與受益方，廣大公眾以及利益相關者同樣需要參與到PPP項目中，不僅要參與項目的論證與決策，為項目的建設和發(fā)展貢獻智慧，更要加強對項目的廣泛監(jiān)督。從項目的籌備階段到項目的實施運行，公眾都應當參與其中，以協(xié)助、監(jiān)督私人部門，為城市提供更好的公共服務。但是，“在大部分PPP項目中，公眾進行項目決策的參與大多是采用自上而下的被動方式，且方式單一，由于缺乏經(jīng)驗和客觀條件的制約，當切身利益遭到極大侵犯時，公眾往往只能選擇求助于媒體，這種方法滯后且作用有限，對已經(jīng)形成的項目決策產生的影響微乎其微”[8]。尤為重要的是，當下我國公眾的自覺參與意識相對欠缺，甚至存在被動參與和無序參與兩種極端的參與方式，使得公眾在城市社會生活垃圾處理項目中的參與效果大打折扣。這也在很大程度上影響了PPP模式在我國城市社會生活垃圾處理中的運用和推廣。

（五）投資回報機制不完善，加重私人部門投資風險

當下PPP模式的投資回報機制主要有使用者付費、可行性缺口補助以及政府付費三種模式。城市生活垃圾處理是市政部門職能之一，理應由政府承擔，使用者付費難免會使公眾產生抵觸心理。對于可行性缺口補助，即相當于政府給私人部門提供的投資補助和價格補償。補助過低，會導致私人部門參與積極性和主動性受挫;補助過高，則會使政府的公共財政負擔加重，與引入PPP模式的最初目的相背而行。政府付費，則由政府完全承擔私人部門的相關費用，這一方式可能會產生私人部門虛報的現(xiàn)象，加重政府的財政負擔。除此之外，對于收費標準和補償標準的確定同樣是尚未解決的難題。因此，不完善的投資回報機制，使公、私部門之間權責利益分配不清，在加重政府負擔的同時，也增加了私人部門的風險，導致私人部門喪失信心。

三、推動城市生活垃圾處理PPP模式應用的對策

（一）建立有效的外部激勵機制，激發(fā)私人部門活力，鼓勵其承擔公共責任

作為公共服務重要組成部分的城市生活垃圾處理，政府應當對私人部門給予有效的激勵，增強私人部門參與的意愿與主動性。政府可通過法律條例、規(guī)章制度的制定、方針政策的出臺，以及社會輿論宣傳等三個方面進行激勵與管理，并以此引導私人部門積極、主動地承擔社會公共責任[9]，為市民提供優(yōu)質可靠的公共服務。

首先，要加快完善法律法規(guī)建設。同時，應轉變立法思路，從強制性向激勵性轉變，從行政命令為主逐步過渡到自主治理為主[10]。為此，不僅要加強PPP模式中相關項目單行條例基本法建設，而且單行條例的法律位階也要與其他市場競爭規(guī)制法形成銜接。其次，制定、實施系列扶持方針和配套政策。政府應制定并頒布實施相應的投融資、貸款政策，為私人部門提供便利。再次，發(fā)揮輿論的引導作用。最大限度地發(fā)揮媒體部門的輿論宣導作用，對當前私人部門提供的公共服務和公共產品進行報道、宣傳，幫助私人部門建立良好社會形象和企業(yè)形象，不斷改善并提高公眾對私人部門的認知，增強信任度。

除此之外，充分有效的競爭可以激發(fā)私人部門的活力。政府可以通過競爭性招投標的途徑引入多個企業(yè)，在私人部門之間形成競爭，倒逼私人部門進行改革，改進老舊、落后生產技術，使用更科學的生產方式，來提高效率，提供更環(huán)保、更便捷的城市生活垃圾處理服務。具體而言，有效的競爭主要涉及兩個層面，一是競標之前，二是競標之后。競標之前的充分競爭，要求政府全面考察PPP主體各方面的資質條件，對其進行綜合考察，最終選出最能勝任的企業(yè)，承擔項目的建設運營。競標之后仍然需要充分競爭，為私人部門保留競爭對手，但是不可過多，一兩家即可，讓其之間形成有效的競爭，喚起私人部門的主觀能動性和主動創(chuàng)新性，通過競爭與合作，不斷改進管理方式、提升技術等，使垃圾處理的“三化”水平和效率得到進一步提升。

（二）深入推進政府“放管服”建設，營造良好的運營環(huán)境

在PPP模式中，政府可以加強推進和落實“放管服”建設，簡政放權，放管結合，優(yōu)化服務。簡政放權，適時、適當?shù)貙嗔ο路?，降低私人部門進入城市生活垃圾處理領域的門檻，簡化相關項目的審批流程，在一定程度上放寬對PPP項目主體的管制，包括價格管制以及進入管制，在政策規(guī)范的前提下，盡可能多地給相關的私人部門提供可及的便利。同時加強部門管理建設，清理多部門重復管理的行政權，推進協(xié)調領導。放管結合，利用現(xiàn)代化信息技術加強管理，推動對城市生活垃圾處理行業(yè)PPP項目監(jiān)管方式與監(jiān)管體制的創(chuàng)新。優(yōu)化服務，為私人部門提供公平、公開、公正的生活垃圾處理項目競爭、招標的環(huán)境，在項目建設運營、實施管理過程中提供良好的運營環(huán)境，為私人部門提供高效率、高質量的服務，從而激發(fā)私人部門進入生活垃圾處理領域的積極性。深入推進“放管服”建設，更好地發(fā)揮市場主體活力，提高私人部門在城市生活垃圾處理項目中的積極性、主動性和創(chuàng)造性，提高生產效率和生產質量，提供更好的公共產品和服務，從而推進城市生活垃圾問題得到更有效的解決。

值得一提的是，私人部門在城市生活垃圾處理項目中競標成功后，不僅需要競爭對手，更需要相應的上下游產業(yè)鏈。競標成功的私人部門通常會對處理后的廢棄物進行二次利用，這需要相關產業(yè)的支持與聯(lián)動。然而通常情況下，城市生活垃圾處理廠都設在較為偏遠或者較不發(fā)達的郊區(qū)，難以獲得足夠的產業(yè)關注和支持。對此，政府應進行上下游產業(yè)的引進與開發(fā)，形成產業(yè)集群和完整的產業(yè)鏈，為私人部門提供更好的生產和經(jīng)營環(huán)境，釋放私人部門的活力，激發(fā)私人部門的內生動力，使其更愿意參與到生活垃圾處理項目的建設中，從而提高生活垃圾處理的效率和質量，促進城市生活垃圾問題的解決。

（三）加強財政支持，拓寬投融資渠道，完善投資回報機制，緩解資金難題

在政府公共財政預算并不特別充盈的現(xiàn)實情況下，可以通過制定實施一系列的優(yōu)惠政策和幫扶的方式，緩解私人部門資金周轉不足的難題。例如提供無息貸款、低息貸款、減免稅收等，為企業(yè)消除后顧之憂。其次，可以拓寬投融資渠道，政府可以通過抑制金融機構籌資成本不合理上升、縮短企業(yè)融資鏈條、清理整頓不合理金融服務收費等措施，幫助解決私人部門融資渠道受限、融資成本高、代價大的問題。

尤其是，要完善投資回報機制建設，形成有效的投資回報模式，通過建立適當?shù)氖召M及補助標準體系，提高資源配置和利用效率，更好地促成解決PPP項目主體的資金難題。事實上，城市生活垃圾處理與公眾的生活有著極為重要的關系，因此可以采取“使用者付費”的原則，制定合理的收費標準，通過經(jīng)營性收費補償部分投資成本，在一定程度上緩解資金問題。

（四）加強政府監(jiān)管與社會監(jiān)督，推動PPP模式良性發(fā)展

首先，應成立專門的與PPP模式相關的項目監(jiān)督管理機構，加強政府內部監(jiān)督。2014年，我國第一個PPP項目相關工作領導小組在財政部下設成功，負責全面管理我國PPP項目。因此，建議在財政部下設專門的管理與監(jiān)督機構，依據(jù)有關PPP模式的專業(yè)知識，發(fā)展培養(yǎng)PPP模式定向管理人才，并進行規(guī)范化管理，優(yōu)化管理流程，以此避免多頭領導，多部門管理，減少運營中的冗余環(huán)節(jié)和管理成本，提高管理效率。一方面，要加強履約管理，政府部門與私人部門簽訂的合同以及相關協(xié)議具有法律效力，需要合同雙方共同履約。另一方面，要加強行政監(jiān)管，政府部門可以定期對有關城市生活垃圾處理項目的運行和實施情況進行審查。

其次，社會監(jiān)督的作用同樣重要。利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代多媒體網(wǎng)絡信息技術，開發(fā)多種渠道，使公眾對生活垃圾處理的相關過程進行全面、直觀的了解。鼓勵群眾對項目進行監(jiān)督舉報，提高社會公眾的話語權。有效的社會監(jiān)督有利于降低政府的監(jiān)管難度和監(jiān)管成本，彌補政府監(jiān)督的不足[11]。

（五）完善公眾參與機制，激發(fā)公眾主體意識，引導公眾參與監(jiān)督

城市生活垃圾處理貫穿公眾社會生活的始終，PPP模式的應用作為一次大膽的嘗試被廣泛引入城市社會生活垃圾處理當中，公眾作為其利益相關群體，更應當參與項目。因此，公眾參與機制更應當?shù)玫街匾暎⒉粩嗟匕l(fā)展完善，以確保公眾參與到整個PPP項目中，一以貫之，更好地發(fā)揮其民主監(jiān)督作用。如項目建設之前，可以通過舉行聽證會、民主評議會等民主監(jiān)督方式，了解公眾的真實想法，聽取公眾的意見和建議，讓公眾在相關項目的建設中切身感受到自身的存在感和參與感;通過公眾參與項目決策的方式，將決策的科學化、民主化原則落到實處。項目建設之后，私人部門也應主動開通公眾參與渠道和途徑，自覺主動接受公眾的監(jiān)督，確保項目的陽光化運作。

公眾參與機制的建設和完善，既需要培養(yǎng)公眾的參與意愿和參與素質，提高公眾主動參與意識;也需要發(fā)揮非官方組織的公共職能，完善項目信息公開制度[12]。公眾應當提高自身的責任意識和參與素質，積極有效、自覺主動地參與項目建設過程中，發(fā)揮主人翁精神，主動當擔監(jiān)督者角色，監(jiān)督項目的運營與管理成效。公眾可以利用媒體機構以及自媒體，表達自己的意見和建議，對項目進行監(jiān)管。此外，尤其要充分發(fā)揮社區(qū)作為基層群眾性自治組織的作用，積極主動地向公眾傳達垃圾分類相關知識及垃圾處理項目建設的相關信息。

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[責任編輯：李利林]

Problems and Countermeasures of PPP Mode of Urban Domestic Waste Disposal in My Country

FANG Lingli， WU Siyu， WANG Junli， ZHANG Ziwei

Abstract： In recent years， my countrys urban economic construction has made rapid progress， but the output of municipal solid waste and domestic waste remains high. In order to effectively solve the troubled "garbage siege" problem， the government is dealing with urban domestic waste. Actively introduced and promoted the PPP model. Through data analysis， it is found that the current application of the PPP model in the treatment of urban domestic waste in my country still has problems such as low participation in PPP projects， tight funds， and insufficient supervision. Therefore， it is possible to stimulate the vitality of the private sector through the establishment of an effective external incentive mechanism; to further promote the government's "delegation of control and service" to create a good operating environment; strengthen financial support and broaden financing channels; strengthen government supervision and promote the sound development of the PPP model; Improve the public participation mechanism and stimulate public awareness of the subject. It is expected to provide a reference for the improvement of the PPP model and its better application in the treatment of municipal solid waste.

Keywords： municipal solid waste; garbage disposal; PPP model; "decentralized management and service" construction; urban governance