試論公積金與商業(yè)銀行的不同為基礎(chǔ)構(gòu)建住房公積金管理體制的新格局

張玉花

（延邊州住房公積金管理中心，吉林 延邊 133000）

我國(guó)的住房公積金制度自1991年在上海率先實(shí)行并在全國(guó)推廣，30年來(lái)，作為國(guó)家住房制度改革的重要組成部分，它為順利推進(jìn)我國(guó)住房分配制度改革、加快城鎮(zhèn)住房建設(shè)、解決和改善職工住房條件起到了重要的作用。建立住房公積金制度將解決城鎮(zhèn)職工住房問(wèn)題引向了金融渠道，以至在當(dāng)前，研討住房公積金發(fā)展走向的時(shí)候，一些人習(xí)慣的認(rèn)為應(yīng)將其歸入銀行類的金融企業(yè)，才能使住房公積金制度走入“正軌”，為此，有必要對(duì)我國(guó)住房公積金制度及其管理與商業(yè)銀行作一個(gè)比較，并由此開(kāi)展進(jìn)一步的理論研究。

國(guó)務(wù)院“住房公積金管理?xiàng)l例”規(guī)定，我國(guó)住房公積金制度是由設(shè)區(qū)城市住房公積金管理中心具體運(yùn)作的，由于在具體實(shí)施的政策層面上，引入了資金運(yùn)作的概念，各地住房公積金管理中心普遍自發(fā)的借鑒了商業(yè)銀行的操作方式，至今尚未形成符合自己特性的自成體系的系列操作程序和方法。因此，人們將住房公積金的發(fā)展取向列入銀行性的機(jī)構(gòu)和管理有一定的表觀合理性，但是，從住房公積金與商業(yè)銀行之間的4大類11個(gè)分類區(qū)別來(lái)分析，就能夠得出住房公積金與商業(yè)銀行存在著許多實(shí)質(zhì)性不同，不能混為一類的結(jié)論。

1 體制之不同

1）機(jī)構(gòu)性質(zhì)。商業(yè)銀行是金融機(jī)構(gòu)，是按“公司法”組織的企業(yè)；按照住房公積金管理?xiàng)l例規(guī)定，住房公積金管理中心是直屬城市人民政府的不以盈利為目的的獨(dú)立的事業(yè)單位，住房公積金管理中心發(fā)放貸款委托銀行辦理，其內(nèi)部實(shí)行企業(yè)化管理。2）設(shè)立目的。商業(yè)銀行的性質(zhì)既然是企業(yè)，它的目的當(dāng)然是追求利潤(rùn)的最大化，而住房公積金管理中心是執(zhí)行國(guó)家政策的機(jī)構(gòu)，設(shè)立目的是為城鎮(zhèn)職工歸集住房?jī)?chǔ)金及滿足其購(gòu)房貨款需求，提供優(yōu)惠資金支持，是不以盈利為目的的政策性、公益性事業(yè)單位。3）機(jī)構(gòu)組織形式。商業(yè)銀行是按公司法組織的，其組織機(jī)構(gòu)為從上到下形成系列管理系統(tǒng)，為實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化服務(wù)；而住房公積金管理中心則是按“住房公積會(huì)管理?xiàng)l例”規(guī)定，以設(shè)區(qū)城市為單位，只設(shè)立一個(gè)住房公積金管理中心，按照統(tǒng)一的制度規(guī)范，結(jié)合當(dāng)?shù)爻鞘械慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，制訂相應(yīng)的政策性措施，為城鎮(zhèn)職工解決住房問(wèn)題，組織歸集資金，發(fā)放優(yōu)惠貸款服務(wù)，這種組織結(jié)構(gòu)帶有濃重的政府推進(jìn)的政策性和公益性。這是兩者的根本性區(qū)別。

2 貸款之不同

1）貸款發(fā)放方式。按照“商業(yè)銀行法”的規(guī)定，商業(yè)銀行可自行發(fā)放貸款；而住房公積金管理中心是按照“住房公積金管理?xiàng)l例”規(guī)定，委托指定銀行發(fā)放貸款，這又鮮明地體現(xiàn)了住房公積金管理的非銀行性質(zhì)。2）貸款品種。商業(yè)銀行根據(jù)商業(yè)銀行法可以開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，貸款品種繁多，而住房公積金管理中心按照規(guī)定，只能將歸集的住房公積用于給購(gòu)買(mǎi)自住住房的職工發(fā)放款或購(gòu)買(mǎi)憑證式國(guó)債。對(duì)管理者來(lái)說(shuō)，商業(yè)銀行貸款品種多，使其在經(jīng)營(yíng)上能夠保障自負(fù)盈虧；而住房公積金在貸款管理上是單一的，其吸引職工購(gòu)房貸款的優(yōu)惠過(guò)小，其發(fā)展空間也越來(lái)越小，尤其是在中小城市，這一問(wèn)題會(huì)隨著時(shí)間的推移，越來(lái)越突出。3）貸款客戶質(zhì)量，商業(yè)銀行貸款對(duì)客戶沒(méi)有具體的要求，只要客戶符合貸款條件，不管什么人都可以申請(qǐng)貸款，因此形成的貸款風(fēng)險(xiǎn)較大，而住房公積金因其具有職工互助性質(zhì)，所以，只能給參加公積金制度的職工發(fā)放購(gòu)買(mǎi)自住住房貸款，客戶質(zhì)量相對(duì)良好。4）貸款利率。我國(guó)的銀行業(yè)貸款利率均按人民銀行統(tǒng)一規(guī)定執(zhí)行，因住房公積金存在貸款業(yè)務(wù)，且屬于政策性貸款，其統(tǒng)定利率一般比商業(yè)銀行稍低。但近年來(lái)，特別是為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，國(guó)家采取積極的金融政策調(diào)整貸款利率，使商業(yè)銀行與住房公積金利率差距越來(lái)越小，住房公積金的利率優(yōu)勢(shì)越來(lái)越小。

3 存款及提取規(guī)定的不同

1）存放方式?！吧虡I(yè)銀行法”規(guī)定，“商業(yè)銀行辦理個(gè)人儲(chǔ)蓄存款業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)遵循存款自愿、取款自由、存款有息、為存款人保密的原則。“所以，在商業(yè)銀行存款是公民自由決定的。住房公積金是職工個(gè)人和職工所在單位為職工繳存的住房?jī)?chǔ)金，具有政府行政的強(qiáng)制性，強(qiáng)制性內(nèi)容在“住房公積金管理?xiàng)l例”20條、38條中都有表述，這與商業(yè)銀行的自由存儲(chǔ)蓄原則具有本質(zhì)的不同。2）存款提取。按照《商業(yè)銀行法》的規(guī)定，商業(yè)銀行存款提取是自由的，而住房公積金提取是有限制條件的，這與繳存住房公積金作為購(gòu)房?jī)?chǔ)的長(zhǎng)期性和互助性直接關(guān)聯(lián)。住房公積金的提取一般基于兩類情況：一類是職工發(fā)生住房消費(fèi)需要提取住房公積金使用：另一類是職工喪失繳存住房公積金的條件，允許職工提取住房公積金。有限提取公積金的做法，在公積金貸款時(shí)也應(yīng)提倡，即當(dāng)職工因購(gòu)買(mǎi)自住住房貸款時(shí)，個(gè)人繳存的住房公積金不得提取，只有完全還清公積金貸款才有資格使用公積金。這就使個(gè)人繳存的住房公積金相當(dāng)于沒(méi)有簽訂合同的質(zhì)押。但是，在確定住房公積金貸款還款額度時(shí)，應(yīng)參照銀行處理質(zhì)押的方法，對(duì)質(zhì)押額(個(gè)人繳存)給予一定利率百分比計(jì)算后，核定出月供還款數(shù)額，這種做法可為職工減少一部分負(fù)擔(dān)，我們認(rèn)為，這種做法，既沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)，又能體現(xiàn)公積金政策人性化的一面，是住房公積金在政策利用上的創(chuàng)新，這一點(diǎn)也是商業(yè)銀行與住房公積金資金運(yùn)作中的重大區(qū)別。

4 管理方式之不同

1）內(nèi)部管理。不論是商業(yè)銀行還是住房公積金管理中心，內(nèi)部管理的機(jī)制都是由體制所決定的。商業(yè)銀行自上而下形成管理系統(tǒng)，內(nèi)部管理分工明確，各司其責(zé)，管理嚴(yán)謹(jǐn)，工作效率高，抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)；而住房公積金管理中心以設(shè)區(qū)城市為單位，自成體系，各住房公積金管理中心之間互無(wú)關(guān)系，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部和各省建設(shè)廳下設(shè)的公積金監(jiān)管司、監(jiān)管辦對(duì)各住房公積金管理中心只有指導(dǎo)和監(jiān)管職能，沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)和隸屬關(guān)系，內(nèi)部管理制度由各管理中心自行制定，因而各住房公積金管理中心的管理模式、管理方法和管理制度都不一致，而且，因住房公積金管理中心要兼行銀行從上層決策到基層的具體操作，難免出現(xiàn)管理質(zhì)量不高的現(xiàn)象。若每個(gè)管理中心都按銀行的管理制度制定制度，那么，全國(guó)300多個(gè)管理中心需要很大的人力、物力，而且是重復(fù)性勞動(dòng)，成本高，見(jiàn)效差。這是當(dāng)前住房公積金制度執(zhí)行過(guò)程中亟待解決的問(wèn)題。2）外部監(jiān)督。商業(yè)銀行的外部監(jiān)督，主要是上級(jí)行、人民銀行和銀監(jiān)會(huì)，其職責(zé)分工明確，屬緊密型監(jiān)督管理；而住房公積金管理中心的外部監(jiān)督是由住房公積金管理委員會(huì)、財(cái)政、審計(jì)和上級(jí)公積金監(jiān)管部門(mén)組成，除住房公積金管理委員會(huì)為“決策機(jī)構(gòu)”，直接領(lǐng)導(dǎo)住房公積金管理中心外，其他機(jī)構(gòu)都是“監(jiān)管”，屬于松散型監(jiān)督管理。住房公積金管委會(huì)作為公積金管理中心的直接領(lǐng)導(dǎo)，類似于企業(yè)的董事會(huì)，但由于管委會(huì)成員的組成與企業(yè)的董事會(huì)截然不同，他們是沒(méi)有股份的董事，是兼職的董事，于己于事業(yè)沒(méi)有直接的利害關(guān)系，又從未接觸住房公積金業(yè)務(wù)，機(jī)構(gòu)本身也是松散型的，所以委員們平時(shí)忙于本職工作，只是開(kāi)會(huì)時(shí)到會(huì)參加，例行會(huì)議程序，根本起不到領(lǐng)導(dǎo)的作用。

通過(guò)以上對(duì)商業(yè)銀行與住房公積金之間存在的區(qū)別作的簡(jiǎn)要分類和分析，有助于重新認(rèn)識(shí)和強(qiáng)化住房公積金的工具性屬性。目前公積金窗口服務(wù)與商業(yè)銀行相比，有不小的差距，委托業(yè)務(wù)銀行模式弊端也較多，每年公積金管理中心和各商業(yè)銀行簽訂的委托協(xié)議流于形式，銀行看中的是公積金這塊大蛋糕，而對(duì)于歸集擴(kuò)面的協(xié)助和追收逾期貸款敷衍應(yīng)付，不承擔(dān)任何責(zé)任，每年的歸集和貸款手續(xù)費(fèi)卻分文不少。目前隨著智能公積金的推廣，公積金的審批程序化得到不斷完善，為公積金和各商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)銜接創(chuàng)造了有利條件。公積金不一定非得轉(zhuǎn)型為住房銀行，可以利用雙方的優(yōu)勢(shì)，可嘗試著由公積金為繳存職工提供擔(dān)保后可以選擇任何一家商業(yè)銀行獲得貸款，由此促進(jìn)各商業(yè)銀行之間的競(jìng)爭(zhēng)，提升繳存職工獲得貸款的效率和服務(wù)水平。而商業(yè)銀行作為成熟的金融市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)放的住房公積金貸款全部納入專業(yè)的金融監(jiān)管體系，可分散現(xiàn)有的公積金貸款逾期風(fēng)險(xiǎn)，并運(yùn)用沉淀資金市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)資金的保值增值。公積金管理中心監(jiān)管運(yùn)行，運(yùn)用現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置，專注于歸集擴(kuò)面、政策制定、行政執(zhí)法等，行政和市場(chǎng)分開(kāi)，從而實(shí)現(xiàn)管理體制的有效變革。

5 結(jié)語(yǔ)

公積金制度當(dāng)前需要徹底改革，改革的關(guān)鍵是立法，應(yīng)從法律的層面回歸公積金的工具屬性。