我國社會保障研究綜述

□沈 華 辜 毅

[電子科技大學(xué) 成都 611731]

我國社會保障研究綜述

□沈 華 辜 毅

[電子科技大學(xué) 成都 611731]

隨著我國老齡化進程的不斷加深，社會保障制度改革的頂層設(shè)計顯得尤為重要。通過“構(gòu)建更加公平可持續(xù)的社會保障制度”為目標(biāo)，集中梳理了近年來有關(guān)社會保險、社會福利以及社會救助方面的相關(guān)研究成果，展現(xiàn)了我國社會保障改革的發(fā)展思路和實施路徑。

老齡化；社會保障改革；可持續(xù)性

改革開放30年來，依托于經(jīng)濟的快速發(fā)展和社會的持續(xù)進步，我國逐步建立起了較為完善的社會保障體系，城鄉(xiāng)社會保障制度全面接軌，公民享受的保障范圍和保障水平顯著提高。隨著人口老齡化程度的持續(xù)加深、經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)以及城鎮(zhèn)化進程的逐步推進，我國社會保障制度的功能發(fā)揮和機制運行也面臨前所未有的挑戰(zhàn)，制度體系的深層次問題日漸突出，社會保障制度頂層設(shè)計逐步成為近年來政府相關(guān)部門以及學(xué)界關(guān)注和研究的熱點問題，建立“更加公平可持續(xù)的社會保障制度”成為我國“十三五”期間社會保障深化改革的發(fā)展目標(biāo)。

一、有關(guān)社會保險制度公平與可持續(xù)性的研究

關(guān)于建立“更加公平可持續(xù)”的社會保險制度，眾多學(xué)者一致認(rèn)為制度建設(shè)不僅僅要注重覆蓋面的擴張、基金規(guī)模的擴大等外延式發(fā)展，而且要把提高社會保障制度的公平和可持續(xù)性作為首要任務(wù)，立足于當(dāng)前整個社會保障制度體系的定型穩(wěn)定，對現(xiàn)行制度安排實施全方位、立體式的優(yōu)化[1]。

（一）有關(guān)社會保險制度公平性的研究

社會保險制度公平性的研究主要體現(xiàn)為消除制度歧視，彌補制度缺失，以及公民社會保障權(quán)益的改造和完善。養(yǎng)老保險制度“雙軌制”的改革成為了社會保險制度統(tǒng)一的重要舉措，不同地域、不同階層與不同身份的公民能夠在同一社會保險制度框架下享有社會保障權(quán)益。面對現(xiàn)有社會保險制度“碎片化”的現(xiàn)實，制度整合與制度銜接成為必然。通過各方責(zé)權(quán)關(guān)系的均衡，完善制度的層次體系[2]，整合制度所涉相關(guān)責(zé)任機制、調(diào)節(jié)機制與供求機制，提高制度的覆蓋范圍，避免制度碎片化、階層化以及二元化的深度蔓延[3]。城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的整合、職工與機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度的整合，初步實現(xiàn)了將不同階層和群體納入統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度框架。在醫(yī)療保險方面，申曙光等[4]認(rèn)為可以在解決社會醫(yī)療保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)的基礎(chǔ)上，整合城鎮(zhèn)職工醫(yī)保和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保，實現(xiàn)繳費和待遇水平的統(tǒng)一，形成公平、普惠的國民健康保險制度。除了制度整合之外，在制度改革的理念及相關(guān)機制設(shè)計方面，不少學(xué)者強調(diào)了正確認(rèn)識公平和平等兩大概念的重要性，以及由此產(chǎn)生的對于制度改革路徑的指導(dǎo)意義。潘錦棠[5]認(rèn)為應(yīng)當(dāng)充分理解和認(rèn)識平等的多樣性和公平的相對性，注重制度統(tǒng)籌互濟的正向分配效應(yīng)，防止逆向分配現(xiàn)象的發(fā)生。為此，社會保險制度的發(fā)展需要更加關(guān)注制度覆蓋范圍、籌資機制、補償機制、融合性與便攜性、轉(zhuǎn)軌方案等影響公平性的條件約束[6]。

（二）有關(guān)社會保險制度可持續(xù)性的研究

1. 養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性

老齡化程度的持續(xù)加深直接影響?zhàn)B老保險制度的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展。在實現(xiàn)制度可持續(xù)性方面，學(xué)者大多從兩方面著手進行研究，一方面是養(yǎng)老保險制度框架體系的優(yōu)化完善，另一方面是制度本身的財務(wù)穩(wěn)定機制。我國養(yǎng)老保障制度改革發(fā)展基本沿襲了世界銀行多支柱的發(fā)展模式，但是在制度結(jié)構(gòu)方面仍然有諸多問題需要進一步改革完善。董克用等[7]在對我國養(yǎng)老保障體系反思的基礎(chǔ)上，提出了重構(gòu)多層次養(yǎng)老保障體系的政策思路。林義等[8]認(rèn)為在多層次養(yǎng)老保障體系的優(yōu)化中應(yīng)當(dāng)明確各層次、各支柱的關(guān)系和職能定位，提出了可以通過建立國民年金制度以及合并個人賬戶與補充養(yǎng)老保險賬戶的方式，實現(xiàn)養(yǎng)老保障體系的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。鄭秉文[9]則認(rèn)為基本養(yǎng)老保險向名義賬戶（NDC）轉(zhuǎn)型符合精算原則和國際改革趨勢。在養(yǎng)老保障其他層次方面，學(xué)者們強調(diào)了不同支柱之間的制度協(xié)調(diào)與職能補充，認(rèn)為只有多支柱體系各部分各司其職，才能構(gòu)成一套全方位的養(yǎng)老保障體系。為此，大多數(shù)學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)積極發(fā)展職業(yè)年金、企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險，形成基本保障與補充保障相互配套、互相支持的多層次養(yǎng)老保險體系，強化社會保障與商業(yè)保險的互補機制，在兩者分工明確的前提下實現(xiàn)彼此的合作共贏。同時，還要結(jié)合我國的歷史和文化傳統(tǒng)，注重社會保險制度與我國社會結(jié)構(gòu)、家庭模式的有效契合。

在制度的財務(wù)穩(wěn)定性方面，由于改革轉(zhuǎn)軌成本以及管理體制的缺陷，養(yǎng)老保險制度的基金結(jié)余以及退休給付成為社會關(guān)注的焦點。眾多學(xué)者的模型分析與實證結(jié)果表明，我國養(yǎng)老保險制度在未來面臨較為嚴(yán)峻的支付壓力，必須抓住時機盡早采取措施加以應(yīng)對。為此，在基金湊集方面，擴大制度覆蓋面，健全多繳多得的激勵機制，加大制度繳費的征繳力度等都成為基金開源的共識，同時劃轉(zhuǎn)國有資本充實全國社?；鸷突攫B(yǎng)老保險基金也是體現(xiàn)政府責(zé)任，解決改革轉(zhuǎn)制成本以及個人賬戶“空賬”問題的有效途徑。對于基本養(yǎng)老保險繳費率下調(diào)問題應(yīng)當(dāng)基于精算平衡的角度審慎決策和科學(xué)設(shè)計[10,8]。不少學(xué)者還認(rèn)為在基金湊集方面，基金征繳率的提升、費基的夯實以及多層次養(yǎng)老保障制度費率結(jié)構(gòu)的優(yōu)化等都是需要綜合考慮的關(guān)鍵因素。在基金給付方面，待遇調(diào)整、計發(fā)辦法以及退休年齡是學(xué)者研究的三個主要領(lǐng)域。鄭功成[11]認(rèn)為必須規(guī)范養(yǎng)老待遇調(diào)整機制，實現(xiàn)待遇調(diào)整的合理合法，有效維護退休人員的養(yǎng)老權(quán)益。楊燕綏[10]認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立精算平衡模型，動態(tài)調(diào)整個人賬戶養(yǎng)老金的計發(fā)月數(shù)。同時，科學(xué)制定漸進式延遲退休以及彈性退休政策[12]，實現(xiàn)退休政策對不同群體的經(jīng)濟公平和經(jīng)濟激勵[13]，引導(dǎo)老年群體退休觀念的改變，穩(wěn)定改革群體的心理預(yù)期，規(guī)避提前退休行為的發(fā)生，實現(xiàn)制度財務(wù)可持續(xù)性的動態(tài)平衡。

2. 醫(yī)療保險制度的可持續(xù)研究

醫(yī)療保險制度的可持續(xù)發(fā)展同樣也面臨制度定型、財務(wù)穩(wěn)定以及管理統(tǒng)一三個方面的挑戰(zhàn)。制度定型是基礎(chǔ)，如前所述，推進城鄉(xiāng)之間“碎片化”醫(yī)療保險制度的整合銜接并最終實現(xiàn)全民醫(yī)療保險制度，不僅關(guān)系到醫(yī)療保險權(quán)益的公平享有，同時也為制度的財務(wù)穩(wěn)定性提供前提保證[14～15]。其次，醫(yī)療保險財務(wù)可持續(xù)性要求完善制度籌集機制，提升制度統(tǒng)籌層次，化解職工基本醫(yī)療保險個人賬戶所帶來的低效問題，強化對醫(yī)保和醫(yī)療行為的智能監(jiān)控，杜絕醫(yī)療浪費和違法違規(guī)行為，改革醫(yī)保支付方式，激勵醫(yī)療費、參保方共同節(jié)約醫(yī)療成本，實現(xiàn)“三醫(yī)聯(lián)動”的良好局面[16]。最后，在制度運營管理方面，學(xué)者們一致認(rèn)為應(yīng)當(dāng)整合醫(yī)保管理體制和經(jīng)辦機制，實現(xiàn)一個部門集中統(tǒng)一管理，減少不必要的管理成本和內(nèi)耗，有效提高制度運行效率。

（三）有關(guān)社會保險基金管理的可持續(xù)性研究

社會保險基金管理的可持續(xù)性研究關(guān)注社?；鸬谋Ｖ翟鲋担渲酗L(fēng)險控制更是基金管理的核心，如何處理好投資運營與風(fēng)險控制之間的互動關(guān)系是基金管理可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。目前，拓寬投資渠道，完善投資策略，強化基金監(jiān)管和風(fēng)險控制，實現(xiàn)社會經(jīng)濟發(fā)展、資本市場完善以及養(yǎng)老基金保值增值的良性互動成為了學(xué)者一致認(rèn)同的觀點。林義[17]認(rèn)為養(yǎng)老基金與資本市場的嵌入性制度約束條件對實現(xiàn)二者的良性互動具有關(guān)鍵的制約作用，需要強化制度和機制創(chuàng)新。鄭秉文[18]在分析美國、歐盟以及日本社會保障基金投資模式與入市路徑的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國社會保障基金管理中的違規(guī)行為以及基金投資體制改革的無果而終，認(rèn)為中央集中投資和建立養(yǎng)老基金管理公司是改革的發(fā)展方向。2008年金融危機的爆發(fā)和蔓延促使學(xué)界對社會保障基金管理有了新的認(rèn)識，不少學(xué)者結(jié)合國外社會保障基金管理的成功經(jīng)驗和失敗教訓(xùn)，提出了我國基金運營及監(jiān)督管理的發(fā)展方向以及提高基金防范各類風(fēng)險和實現(xiàn)保值增值的綜合能力[19]。在基金管理方面，要盡快實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，增強基本養(yǎng)老保險制度的互助共濟性，明確中央與地方以及各地方政府間在養(yǎng)老保險制度方面的角色定位和責(zé)任分擔(dān)[20]，建立完善基本養(yǎng)老保險制度的預(yù)算規(guī)范，統(tǒng)一保險費征收以及養(yǎng)老金的支出行為[21]。

二、有關(guān)社會福利與社會救助改革發(fā)展的研究

社會保險是社會保障的核心，然而社會福利與社會救助在社會保障體系中的重要性和不可替代性同樣受到了學(xué)者的廣泛關(guān)注。目前社會福利研究的成果和觀點主要體現(xiàn)在三個轉(zhuǎn)變上：（1）社會福利從工業(yè)主義范式向公民權(quán)利范式轉(zhuǎn)變；（2）社會福利從消極向積極福利的轉(zhuǎn)變；（3）社會福利從照顧弱者向普惠全民轉(zhuǎn)變。為此，鄭功成[22]認(rèn)為我國應(yīng)當(dāng)建立項目完整、保障功能強、社會化運行、多層次發(fā)展的社會福利體系，全面滿足城鄉(xiāng)居民的社會福利需求。何平、賈康、龔六堂、蔡昉等[23～26]學(xué)者從公共財政、稅收分配、戶籍改革等方面研究了影響社會福利完善的約束條件和機制，并提出了對應(yīng)的政策主張。在社會救助方面，傳統(tǒng)的保證被救助者基本生活的政策目標(biāo)已經(jīng)逐漸向高層面的發(fā)展型福利目標(biāo)轉(zhuǎn)變。學(xué)界的普遍觀點認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加快“基礎(chǔ)+分類”的社會救助體系的定型化[27]，注重轉(zhuǎn)變對貧困問題的認(rèn)識，確立積極的社會救助理念[28]，構(gòu)建出制度完整、相互協(xié)調(diào)、功能配套的制度體系，實現(xiàn)消除社會排斥與促進社會整合的有效結(jié)合[29]，逐步擺脫“救助依賴”現(xiàn)象[30]，充分體現(xiàn)資金救助、實物救助與服務(wù)救助的有效結(jié)合，發(fā)揮社會救助體系的綜合扶持作用。

三、有關(guān)社會保障老齡服務(wù)的研究

社會保障除了經(jīng)濟保障之外，還包括服務(wù)保障和精神慰藉兩個方面。在老齡化程度不斷加深的背景下，養(yǎng)老服務(wù)的供給與需求存在嚴(yán)重的脫節(jié)和錯配現(xiàn)象。學(xué)者們認(rèn)為除了借鑒西方老齡服務(wù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗，還更應(yīng)當(dāng)加強調(diào)傳統(tǒng)文化和家庭文化對我國老齡服務(wù)發(fā)展的影響，特別是新時期家族、親緣和血緣關(guān)系的發(fā)展演變。在以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充的發(fā)展理念下，繼承和發(fā)揚我國孝道文化，充分結(jié)合各方優(yōu)勢，增加養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品的有效供給[31]，深入推進“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”，發(fā)展多元化、社會化的養(yǎng)老服務(wù)供給模式[32]，探索滿足不同人群養(yǎng)老需求的分層養(yǎng)老服務(wù)新方式[33]，針對不同老年群體的養(yǎng)老服務(wù)需求差異，逐步建立高齡老年人口基本服務(wù)照料制度以及長期護理保險制度。此外，童星[34]認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)體系完善還可以充分結(jié)合信息社會和智能城市的發(fā)展，以社區(qū)為單元，推動“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)”的發(fā)展。

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Review of Social Security Reform in China

SHEN Hua GU Yi
(University of electronic science and technology of China Chendu 611731 China)

Pacing with the development of aging, the top-down design in social security reform appears particularly important. The article reviews relative research findings on social insurance, social welfare and social assistance to present the development idea and path in the process of social security reform with the aim of cnstructing a more equitable and sustainable social security system.

aging; social security reform; sustainability

C913.7

A

10.14071/j.1008-8105(2017)04-0034-04

編 輯 劉波

2016 - 11 - 26

沈華（1967- ）女，博士，電子科技大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授；辜毅（1983- ）男，電子科技大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授.