我國公共就業(yè)服務(wù)研究綜述*

□ 劉永魁

有效實(shí)施就業(yè)優(yōu)先政策，加快落實(shí)“穩(wěn)就業(yè)”“保就業(yè)”方針，完善高校畢業(yè)生、農(nóng)民工、特殊困難群體的就業(yè)問題，是就業(yè)系統(tǒng)的核心工作。公共就業(yè)服務(wù)作為協(xié)調(diào)勞動力供需雙方相互匹配的重要推手，提高城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)和降低城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)的關(guān)鍵一環(huán)，承擔(dān)著較為重要的責(zé)任。站在歷史的交匯點(diǎn)，梳理我國公共就業(yè)服務(wù)的發(fā)展歷程，歸納已有的理論基礎(chǔ)，厘清所存在的問題，有助于推進(jìn)我國公共就業(yè)服務(wù)的決策系統(tǒng)化、政策精準(zhǔn)化和施策科學(xué)化。

一、政策梳理

公共就業(yè)服務(wù)是政府調(diào)節(jié)市場和促進(jìn)就業(yè)的核心手段。[1]2017年2月，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會發(fā)布2017年第4 號和第5 號《中國國家標(biāo)準(zhǔn)公告》，批準(zhǔn)《公共就業(yè)服務(wù)總則》《公共就業(yè)服務(wù)術(shù)語》《就業(yè)援助服務(wù)規(guī)范》等8 項(xiàng)公共就業(yè)服務(wù)國家標(biāo)準(zhǔn)?！豆簿蜆I(yè)服務(wù)總則》對公共就業(yè)服務(wù)的服務(wù)主體、服務(wù)行為和服務(wù)質(zhì)量等提出了規(guī)范性要求。《公共就業(yè)服務(wù)術(shù)語》明確規(guī)定了公共就業(yè)服務(wù)是通過提供公益性服務(wù)措施，以滿足勞動者就業(yè)或用人單位招用人員需求的行為。

（一）公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的歷史沿革

中華人民共和國公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的歷史演變與不同階段的就業(yè)政策緊密相連。中華人民共和國成立初期的化解失業(yè)階段和后來一段時(shí)期的統(tǒng)包統(tǒng)配就業(yè)階段[2]，解決就業(yè)的主要方式均為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和調(diào)配。這一模式直到十一屆三中全會實(shí)行改革開放政策以后才有所改變，市場的作用開始逐步凸顯。1979年成立的勞動服務(wù)公司，是基于響應(yīng)國家安置待業(yè)青年政策而建，并隨著勞動部門介紹就業(yè)、自愿組織起來就業(yè)和自謀職業(yè)“三結(jié)合”的方針不斷發(fā)展壯大。20世紀(jì)90年代初期，職業(yè)介紹所的建立則是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革，積極應(yīng)對大量農(nóng)村富余勞動力、下崗失業(yè)人員和新成長勞動力在同一時(shí)期匯集的“三碰頭”情況。20世紀(jì)90年代中后期成立的再就業(yè)服務(wù)中心，是為解決大批國有企業(yè)下崗職工再就業(yè)問題而形成的一種過渡性勞動力中介組織。直到1998年6月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于切實(shí)做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》提出“勞動者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)”的新時(shí)期就業(yè)方針，融合就業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)的技術(shù)指導(dǎo)以及職業(yè)技能鑒定的技術(shù)指導(dǎo)等功能于一體的中國就業(yè)培訓(xùn)技術(shù)指導(dǎo)中心成立，標(biāo)志著具有中國特色的公共就業(yè)服務(wù)體系初步形成。然而，與國際上通行的一個(gè)國家只有一個(gè)統(tǒng)一的勞動力市場不同，我國在21世紀(jì)初期依然存在勞動力和人才兩個(gè)市場，并配有兩套相應(yīng)的勞動力和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)。[3]為了進(jìn)一步充分提高資源配置效率，減少機(jī)構(gòu)職能重疊，2008年大部制改革，人事部和勞動保障部合并為現(xiàn)今的人力資源社會保障部，與此同時(shí)，二者統(tǒng)管的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)也在2009年合而為一成為“公共就業(yè)（人才）服務(wù)機(jī)構(gòu)”并一直延續(xù)至今。

（二）公共就業(yè)服務(wù)發(fā)展的政策法規(guī)

改革開放政策加快了我國公共就業(yè)服務(wù)市場化進(jìn)程，中央政府相繼出臺的相關(guān)政策則促使我國公共就業(yè)服務(wù)體系伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷完善和壯大，極大緩解了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制積累的就業(yè)壓力。其中，影響較為深遠(yuǎn)的政策有5 項(xiàng)。

1.“三結(jié)合”的就業(yè)方針

1980年8月中共中央轉(zhuǎn)發(fā)全國勞動就業(yè)會議文件《進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)勞動就業(yè)工作》和1981年10月中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于廣開門路，搞活經(jīng)濟(jì)，解決城鎮(zhèn)就業(yè)問題的若干決定》中，提出了“三結(jié)合”的就業(yè)方針?！哆M(jìn)一步做好城鎮(zhèn)勞動就業(yè)工作》規(guī)定，“有些待業(yè)人員由勞動服務(wù)公司一類的機(jī)構(gòu)對其提供職業(yè)介紹、技術(shù)培訓(xùn)等項(xiàng)服務(wù)”。此舉不僅突出了勞動服務(wù)公司之于服務(wù)就業(yè)的重要作用，也為日后公共就業(yè)服務(wù)在全國范圍內(nèi)逐步開展塑造了影響深遠(yuǎn)的雛形。

2.四項(xiàng)規(guī)定

1986年國務(wù)院發(fā)布了《國營企業(yè)實(shí)行勞動合同制暫行規(guī)定》《國營企業(yè)招用工人暫行規(guī)定》《國營企業(yè)辭退違紀(jì)職工暫行規(guī)定》《國營企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，簡稱“四項(xiàng)規(guī)定”，其為結(jié)束中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“統(tǒng)包統(tǒng)配”的勞動就業(yè)制度，開拓以市場為取向的新型就業(yè)體制創(chuàng)造了條件，也為公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展奠定了政策基石。此后，公共職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)如雨后春筍般地遍布各地，市場服務(wù)的范圍也逐漸擴(kuò)大。

3.再就業(yè)工程

為較好地解決失業(yè)職工再就業(yè)和企業(yè)富余職工的分流安置問題，1995年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了勞動部《關(guān)于實(shí)施再就業(yè)工程報(bào)告的通知》，并在1996年召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議和1997年召開的全國國有企業(yè)職工再就業(yè)工作會議上提出“必須大力推行再就業(yè)工程”的要求。再就業(yè)工程的全面實(shí)施為勞動服務(wù)企業(yè)的發(fā)展壯大提供了良好機(jī)遇，職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹、轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)方面的服務(wù)被進(jìn)一步引起重視。

4.就業(yè)促進(jìn)法

《就業(yè)促進(jìn)法》于2007年8月頒布，2008年1月1日開始實(shí)施，2015年進(jìn)行修正，共計(jì)九章六十九條。其中，第四章第三十五條明確規(guī)定，縣級以上人民政府建立健全公共就業(yè)服務(wù)體系，設(shè)立公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，為勞動者免費(fèi)提供就業(yè)政策法規(guī)咨詢，職業(yè)供求信息、市場工資指導(dǎo)價(jià)位信息和職業(yè)培訓(xùn)信息發(fā)布等6項(xiàng)服務(wù)。此舉從法律層面劃定了地方政府推進(jìn)公共就業(yè)服務(wù)責(zé)任和義務(wù)，初步緩解了公共就業(yè)服務(wù)法制建設(shè)尚有不足的局面。

5.就業(yè)優(yōu)先政策

2010年10月，中央在“十二五”規(guī)劃建議中明確“就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略”；2018年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“實(shí)施就業(yè)優(yōu)先政策”；2019年3月，政府工作報(bào)告把就業(yè)優(yōu)先政策首次置于宏觀政策層面，與財(cái)政政策、貨幣政策并列為宏觀調(diào)控三大政策。就業(yè)優(yōu)先政策的政治地位不斷提高，反映了黨和政府對就業(yè)問題的高度重視，同時(shí)也從頂層設(shè)計(jì)層面為穩(wěn)就業(yè)、促就業(yè)提供了政策牽引。對于公共就業(yè)服務(wù)而言，也迎來了破除體制性障礙、解決結(jié)構(gòu)性矛盾和政策性問題的新契機(jī)。

（三）公共就業(yè)服務(wù)體系的政策支持

2002年，勞動社會保障部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)勞動力市場建設(shè)完善就業(yè)服務(wù)體系的意見》，明確規(guī)定“建立公共就業(yè)服務(wù)制度，為就業(yè)困難群體提供公益性就業(yè)服務(wù)”“形成集職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)、勞務(wù)派遣、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、勞動保障事務(wù)代理、就業(yè)服務(wù)技術(shù)支持等多項(xiàng)功能為一體的就業(yè)服務(wù)體系”。2007年，《就業(yè)促進(jìn)法》頒布并明確規(guī)定了政府在促進(jìn)就業(yè)中的職責(zé)，其一為“加強(qiáng)就業(yè)服務(wù)和管理，建立健全公共就業(yè)服務(wù)體系，為勞動者就業(yè)提供服務(wù)”。2009年，人社部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公共就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確了公共就業(yè)服務(wù)體系的職能是，“實(shí)施就業(yè)政策和人才政策，對城鄉(xiāng)所有勞動者提供公益性就業(yè)服務(wù)，對就業(yè)困難群體提供就業(yè)援助，對用人單位用人提供招聘服務(wù)，對就業(yè)與失業(yè)進(jìn)行社會化管理，對用人單位和勞動者提供基本人力資源社會保障事務(wù)代理等”。同年印發(fā)的 《關(guān)于推進(jìn)公共就業(yè)服務(wù)信息化建設(shè)工作的指導(dǎo)意見》則為提升我國公共就業(yè)服務(wù)信息化水平精準(zhǔn)助力。2012年，人社部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善公共就業(yè)服務(wù)體系有關(guān)問題的通知》，提出了“?；?、可持續(xù)、均等化”的服務(wù)原則，明確了公共就業(yè)的服務(wù)范圍以及各級公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，并將“提高公共就業(yè)服務(wù)專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化水平”作為提升公共就業(yè)服務(wù)水平的有效措施之一。2016年，人社部辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)公共就業(yè)服務(wù)信息化建設(shè)和應(yīng)用工作的指導(dǎo)意見》，提出打造“互聯(lián)網(wǎng)+公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺”的重點(diǎn)任務(wù)，并加強(qiáng)對就業(yè)形勢的分析研判。2018年年底，人社部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)全方位公共就業(yè)服務(wù)的指導(dǎo)意見》，闡述了覆蓋全民的公共就業(yè)服務(wù)范圍、貫穿全程的公共就業(yè)服務(wù)功能、輻射全域的公共就業(yè)服務(wù)體系，并列舉了基本公共就業(yè)服務(wù)事項(xiàng)清單。

（四）公共就業(yè)服務(wù)模式的改革創(chuàng)新

1.政府統(tǒng)辦與“公私”合營

從公共就業(yè)服務(wù)的經(jīng)營模式來看，歷經(jīng)政府統(tǒng)辦到“公私”合營的轉(zhuǎn)變。公共就業(yè)服務(wù)發(fā)展初期，政府統(tǒng)籌安排公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的相關(guān)工作，包括機(jī)構(gòu)設(shè)立、人員安置、經(jīng)費(fèi)設(shè)定等，此舉最大的弊端就是不能充分滿足人力資源市場的需要，服務(wù)質(zhì)量和能力跟不上，不能高效服務(wù)于勞動力供需雙方，且部分機(jī)構(gòu)工作人員主動服務(wù)意識較差，使得較少勞動力或企業(yè)能獲得幫助，匹配效率不高，一定程度上導(dǎo)致了資源浪費(fèi)。為了有效緩解這一現(xiàn)象，使得“工”盡其用、“企”皆有獲，政府不再“大包大攬”，而是將部分職能下放給經(jīng)營性服務(wù)機(jī)構(gòu)，采用購買服務(wù)的方式，提高整體服務(wù)效能。

2.“一站式”到“一窗式”

從公共就業(yè)服務(wù)的工作模式來看，實(shí)現(xiàn)“一站式”到“一窗式”的人性服務(wù)。原有的公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作模式類似于“銀行式”的面對面，但分屬公共就業(yè)服務(wù)范疇的不同模塊彼此較為分割，使得有服務(wù)需求者輾轉(zhuǎn)于多家機(jī)構(gòu)，極大浪費(fèi)了服務(wù)雙方的人力資本和時(shí)間資源。為解決這一難題，節(jié)約時(shí)間和人力成本，進(jìn)而提高公共就業(yè)服務(wù)效率，各服務(wù)板塊被有機(jī)整合，形成了公共就業(yè)服務(wù)發(fā)展完善過程中的“一站式”服務(wù)模式。其后，為了深入推進(jìn)“減證便民”行動，將“一站式”服務(wù)優(yōu)化為“一窗式”服務(wù)，即在一個(gè)“站點(diǎn)”就能完成的服務(wù)進(jìn)一步濃縮為一個(gè)“窗口”即可辦全。此舉縮減了服務(wù)時(shí)間提升了服務(wù)效率，對公共就業(yè)服務(wù)工作人員的業(yè)務(wù)綜合能力也提出了更高的要求。

3.“線上”與“線下”并行

從公共就業(yè)服務(wù)的創(chuàng)新模式來看，推行“線上”與“線下”相結(jié)合的舉措。傳統(tǒng)的公共就業(yè)服務(wù)模式以“實(shí)體服務(wù)”為主，需求者須親至公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)并提出服務(wù)訴求，信息技術(shù)則用于對服務(wù)需求進(jìn)行統(tǒng)計(jì)匯總，大眾媒體和面對面溝通成為服務(wù)需求者獲取相關(guān)信息的主要渠道。隨著互聯(lián)網(wǎng)的逐步普及，服務(wù)平臺不斷開發(fā)與應(yīng)用，職業(yè)信息咨詢、介紹以及部分職業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)等服務(wù)均可實(shí)現(xiàn)線上辦理，因此社交媒體逐漸成了服務(wù)需求者的首選。當(dāng)前5G、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新技術(shù)日益精進(jìn)，為公共就業(yè)線上服務(wù)提供了較強(qiáng)的技術(shù)支撐，服務(wù)模式也實(shí)現(xiàn)了線上能辦線上辦，線上不能辦線下補(bǔ)，線上線下協(xié)同推進(jìn)的新局面。

二、理論演進(jìn)

我國公共就業(yè)服務(wù)方面的研究以介紹國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)為開端，發(fā)達(dá)國家具有層級分明、權(quán)責(zé)清晰的公共就業(yè)服務(wù)體系，政府投入力度較大，公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)工作人員與失業(yè)人數(shù)之比較高，服務(wù)的針對性較強(qiáng)，個(gè)性化和全過程服務(wù)特點(diǎn)十分鮮明。為了提高就業(yè)質(zhì)量，部分國家選擇“工讀結(jié)合”的方式，理論聯(lián)系實(shí)踐，提高學(xué)習(xí)之于就業(yè)的靶向性?？偨Y(jié)歐美國家關(guān)于公共就業(yè)服務(wù)方面的經(jīng)驗(yàn)，離不開政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政的鼎力支持、社會的全面參與，以及由此而形成的較為高效系統(tǒng)的服務(wù)體系。為此，相關(guān)學(xué)者提出我國應(yīng)走產(chǎn)業(yè)化、社會化的公共就業(yè)服務(wù)之路，引入社會的力量大力開展職業(yè)培訓(xùn)。不可否認(rèn)，發(fā)達(dá)國家在開展公共就業(yè)服務(wù)工作方面起步早且具有較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，而我國公共就業(yè)服務(wù)起步較晚，可充分利用后發(fā)優(yōu)勢結(jié)合自身特色對其進(jìn)行批判性地借鑒和吸收。

鑒于我國公共就業(yè)服務(wù)發(fā)展壯大于解決企業(yè)下崗職工再就業(yè)階段，自此相關(guān)研究也逐漸呈百花齊放之勢，故選擇以《關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》的發(fā)布進(jìn)而轉(zhuǎn)入積極就業(yè)政策體系形成、發(fā)展和完善階段這一標(biāo)志性政策的實(shí)施為文獻(xiàn)研究的時(shí)間起點(diǎn)展開論述。對已發(fā)表的公共就業(yè)服務(wù)主題文獻(xiàn)進(jìn)行匯總分析可知，一方面在積極政策引導(dǎo)下，公共就業(yè)服務(wù)穩(wěn)步推進(jìn)；另一方面，受經(jīng)濟(jì)、科技、社會環(huán)境的影響，全方位公共就業(yè)服務(wù)體系日漸成型卻仍需優(yōu)化完善，研究對象則主要集中于國外經(jīng)驗(yàn)介紹[4][5][6][7]、公共就業(yè)服務(wù)信息化[8]、公共就業(yè)服務(wù)均等化[9][10]、公共就業(yè)服務(wù)體系構(gòu)建[11][12]等方面。

（一）國外公共就業(yè)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)介紹

全球公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的雛形要追溯到1910年，彼時(shí)身為內(nèi)閣大臣的溫斯頓·丘吉爾在英國開辦了第一家國家職業(yè)介紹所。[13]之后，公共就業(yè)服務(wù)這一促進(jìn)就業(yè)的有效手段便在西方國家大行其道。國外開展公共就業(yè)服務(wù)相關(guān)工作的主要做法包括：一是提高公共就業(yè)服務(wù)經(jīng)費(fèi)支出占GDP 的比重[14]，加大公共就業(yè)服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增加服務(wù)機(jī)構(gòu)和工作人員數(shù)量；二是充分發(fā)揮市場在公共就業(yè)服務(wù)中的彈性[15]，政府購買最終成果[16]；三是加強(qiáng)公共就業(yè)服務(wù)領(lǐng)域法律法規(guī)建設(shè)[17]，有針對性地開展就業(yè)服務(wù)[18]；四是強(qiáng)化公共就業(yè)服務(wù)項(xiàng)目間的協(xié)調(diào)作用，提高動態(tài)監(jiān)管效率[19]。對公共就業(yè)服務(wù)的評價(jià)和影響因素研究方面，則主要包括就業(yè)崗位開發(fā)、職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹效果評價(jià)及影響因素研究。[20]滿意度和搜尋匹配模型成為國外學(xué)者研究公共就業(yè)服務(wù)效率最常用的指標(biāo)和方法。[21]

（二）公共就業(yè)服務(wù)信息化

為了突顯公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和經(jīng)營性服務(wù)機(jī)構(gòu)對人力資源市場的中介作用，信息技術(shù)的應(yīng)用是提高其服務(wù)質(zhì)量和效率的關(guān)鍵手段。21世紀(jì)伊始，互聯(lián)網(wǎng)在中國才剛開始起步，公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)受限于經(jīng)費(fèi)與技術(shù)員工的短缺，工作人員人均計(jì)算機(jī)數(shù)較低，信息化程度有待提升。為了說明信息技術(shù)手段之于政府公共就業(yè)服務(wù)的重要性，劉厘平[22]從電子政務(wù)公共職業(yè)介紹應(yīng)用的業(yè)務(wù)需求著手進(jìn)行分析，并簡要設(shè)計(jì)了網(wǎng)上公共職業(yè)介紹服務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的工作方式。張華初則提出，為了解決公共職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)就業(yè)介紹成功率的突出問題，加快勞動力市場信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)是重要方法之一。[23]要按照科學(xué)化、規(guī)范化、專業(yè)化的要求，搞好勞動力市場信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，使勞動力市場信息網(wǎng)絡(luò)覆蓋所有的街道、社區(qū)、職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。[24]隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷優(yōu)化，電子化辦公日益成為主流，中央政府所要求的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”新模式也成為公共就業(yè)服務(wù)信息化建設(shè)的“助推劑”。馮潔提出了“互聯(lián)網(wǎng)+”公共就業(yè)服務(wù)的發(fā)展模式，應(yīng)以無邊界的特點(diǎn)創(chuàng)新培訓(xùn)方式、以跨地域的特點(diǎn)拓展服務(wù)領(lǐng)域、以多載體的特點(diǎn)健全服務(wù)平臺。[25]不僅如此，各地方也交流分享其具有地方特色的公共就業(yè)服務(wù)信息化建設(shè)成果，“不見面審批”的服務(wù)模式日益成為競相追逐的目標(biāo)。

（三）公共就業(yè)服務(wù)均等化

均等化作為促進(jìn)公共就業(yè)服務(wù)公平與效率平衡發(fā)展的重要措施，發(fā)揮著公共就業(yè)服務(wù)全覆蓋由局部走向整體的過渡作用。推進(jìn)公共就業(yè)服務(wù)均等化是促進(jìn)勞動者實(shí)現(xiàn)就業(yè)的重要途徑，是保障人民群眾共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果的應(yīng)有之義。[26]麻寶斌和董曉倩認(rèn)為應(yīng)從維護(hù)勞動者就業(yè)權(quán)利、實(shí)現(xiàn)就業(yè)公平的角度來理解公共就業(yè)服務(wù)均等化的內(nèi)涵，并遵循公共資源投入均等、就業(yè)機(jī)會平等和公民共同受益的原則。[27]針對公民共同受益這一原則，張宏軍提出應(yīng)涵括全體社會成員對于公共就業(yè)服務(wù)享有權(quán)利均等、機(jī)會均等和結(jié)果均等三方面特征，并從財(cái)政投入、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和多元供給的角度闡述了實(shí)現(xiàn)我國公共就業(yè)服務(wù)均等化的基本思路。[28]莫榮提出，在公共就業(yè)服務(wù)均等化問題上要特別重視兩方面問題，一是外來勞動者與當(dāng)?shù)貞艏丝冢遣煌貐^(qū)勞動者或同一地區(qū)的城鄉(xiāng)勞動者所享扶持政策的均等化。王陽以蘇州為例，探尋了實(shí)現(xiàn)公共就業(yè)服務(wù)均等化的幾點(diǎn)建議，包括：出臺統(tǒng)一的就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系、建立一體化的就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)信息網(wǎng)、健全基層就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、加強(qiáng)政府購買就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)制度建設(shè)。[29]

（四）公共就業(yè)服務(wù)體系構(gòu)建

公共就業(yè)服務(wù)推行之初并沒有體系的概念，主要目標(biāo)還是為了解決特殊時(shí)期的就業(yè)問題。直至后來隨著體制改革以及借鑒西方國家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，慢慢摸索出構(gòu)建具有中國特色的公共就業(yè)服務(wù)體系的一套做法。從一開始針對人力資源市場上待解決就業(yè)的需求人數(shù)遠(yuǎn)高于就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)可供給的服務(wù)量這一根本性問題出發(fā)，提出完善就業(yè)服務(wù)體系或職業(yè)介紹服務(wù)體系，到專門就公共就業(yè)服務(wù)體系的建設(shè)問題建言獻(xiàn)策；從統(tǒng)一就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、增加就業(yè)服務(wù)工作人員數(shù)量、保障公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)工作經(jīng)費(fèi)、建立和實(shí)施公共就業(yè)服務(wù)政府購買制、加快構(gòu)建全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一、內(nèi)外開放、平等競爭、規(guī)范有序的勞動力市場，到明確提出覆蓋全民的公共就業(yè)服務(wù)范圍、健全貫穿全程的公共就業(yè)服務(wù)功能和構(gòu)建輻射全域的公共就業(yè)服務(wù)體系。所歷經(jīng)之過程承載了國家對“就業(yè)是民生之本”這一關(guān)鍵決策的深刻認(rèn)識，體現(xiàn)出把解決千萬勞動者就業(yè)問題放在第一位的態(tài)度和決心。

（五）公共就業(yè)服務(wù)研究述評

我國專家學(xué)者研究公共就業(yè)服務(wù)方面的相關(guān)問題遵循著整體到局部、宏觀到微觀、抽象到具體的邏輯脈絡(luò)。初期研究中，結(jié)合國外的經(jīng)驗(yàn)和我國的基本國情，發(fā)現(xiàn)我國公共就業(yè)服務(wù)體系存在體制機(jī)制、政策法規(guī)、質(zhì)量效率、監(jiān)督評估等方面的不足，并分別針對不足之處開展建設(shè)性研究，進(jìn)而將研究觸角覆蓋至公共就業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、信息化和均等化問題的探索與思考。到了研究中段，相關(guān)研究成果促進(jìn)了公共就業(yè)服務(wù)的發(fā)展，《就業(yè)促進(jìn)法》《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》等政策法規(guī)相繼出臺，省、市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道五級體系基本建成，研究重點(diǎn)開始向微觀層面傾斜，如運(yùn)用直覺模糊多屬性決策的方法來評價(jià)服務(wù)外包供應(yīng)商的質(zhì)量。[30]到了近期，側(cè)重對高校畢業(yè)生、農(nóng)民工和殘疾人等特殊群體就業(yè)問題的研究，如丁兆罡[31]研究了高校公共就業(yè)服務(wù)個(gè)人自愿供給對就業(yè)水平的影響機(jī)制，于雙奇[32]基于協(xié)同治理的視角對農(nóng)民工公共就業(yè)培訓(xùn)問題進(jìn)行研究，劉羽楓和劉佩瑤[33]梳理了我國城鎮(zhèn)殘疾人公共就業(yè)服務(wù)面臨的主要問題，并從不同角度提出改善的對策建議。然而，隨著公共就業(yè)服務(wù)不斷發(fā)展和完善，不同時(shí)間段的研究具有一定的差異性的整體特征下，一些研究對象卻貫穿始終，如公共就業(yè)服務(wù)信息化問題、均等化問題。這也充分說明信息化和均等化是研究公共就業(yè)服務(wù)的熱點(diǎn)、重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，省域內(nèi)和省際間發(fā)展水平差距較大，成為了解決兩大難題的最大阻礙。

三、現(xiàn)存問題

中華人民共和國成立以來，我國公共就業(yè)服務(wù)的發(fā)展歷經(jīng)歲月的洗禮，取得了長足進(jìn)步，日益形成了服務(wù)范圍廣、服務(wù)內(nèi)容全、服務(wù)方式多的一體化公共就業(yè)服務(wù)體系。然而，總結(jié)不同時(shí)期的文獻(xiàn)研究不難看出，相關(guān)問題一直未得到充分解決，成為我國公共就業(yè)服務(wù)科學(xué)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化及可持續(xù)化發(fā)展的重大掣肘。在“第一個(gè)一百年”向“第二個(gè)一百年”過渡、交接之際，對我國公共就業(yè)服務(wù)存在的問題“點(diǎn)題”是為了更好地“破題”，以及為加快實(shí)現(xiàn)全方位公共就業(yè)服務(wù)體系而“解題”。鑒于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平各有差異，個(gè)別突出不能掩蓋整體不均的事實(shí)，將公共就業(yè)服務(wù)過程分為就業(yè)前、就業(yè)中和就業(yè)后三個(gè)階段，每一階段選取一個(gè)代表性的問題進(jìn)行分析。

（一）就業(yè)前共性問題研究太泛，缺乏服務(wù)影響因素與就業(yè)率相關(guān)性的量化分析

國際勞工組織以及我國頒布的相關(guān)政策法規(guī)都明文規(guī)定了公共就業(yè)服務(wù)的對象和內(nèi)容，很多地區(qū)卻不能做到服務(wù)對象全覆蓋，常住與非常住人口、城鄉(xiāng)人口間的區(qū)別化對待現(xiàn)象依然存在，對于靈活就業(yè)、新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員的公共就業(yè)服務(wù)也未被涵蓋。服務(wù)內(nèi)容方面不能針對不同類型服務(wù)需求者提供具有針對性的個(gè)性化服務(wù)。也有學(xué)者們提出很多地方受限于實(shí)際條件，公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)基本的信息化設(shè)施不夠健全，不能較好地統(tǒng)計(jì)求職者的服務(wù)需求，但在我國行政村光纖和4G 覆蓋率已超過98%的當(dāng)下，信息化基礎(chǔ)條件缺乏這一因素的影響較為微弱。這些都是公共就業(yè)服務(wù)實(shí)際運(yùn)行中所體現(xiàn)出來的共性問題，根據(jù)2020年年初新冠疫情處置經(jīng)驗(yàn)，全面實(shí)行網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)，真正做到“不見面、鍵對鍵”，逐步消除服務(wù)需求者的區(qū)別對待是有較大可行性的。僅從學(xué)術(shù)研究的角度出發(fā)，當(dāng)前學(xué)術(shù)界欠缺對就業(yè)前公共就業(yè)服務(wù)影響因素的收集、匯總及程度分析，在就業(yè)前公共就業(yè)服務(wù)影響因素與就業(yè)率相關(guān)性的量化分析方面也稍顯不足。應(yīng)在研究深度上進(jìn)一步挖掘，從管理學(xué)角度研究如何選擇合適的服務(wù)外包供應(yīng)商，如何優(yōu)化公共就業(yè)服務(wù)組織結(jié)構(gòu)；從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度研究投入產(chǎn)出比、資源配置效率、如何實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)等問題，不應(yīng)言必談標(biāo)準(zhǔn)化、信息化和均等化。

（二）就業(yè)中典型問題研究太少，缺乏職業(yè)培訓(xùn)路徑選擇的多目標(biāo)決策

對于處于就業(yè)中的勞動者而言，最為關(guān)心兩方面內(nèi)容：一是自身權(quán)益，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)的繳納，培訓(xùn)費(fèi)用補(bǔ)貼等；二是自我發(fā)展，即如何提升職業(yè)技能，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)并防止失業(yè)。權(quán)益問題需要體制機(jī)制和政策法規(guī)攜手解決，研究人員只能給出部分建議，如未納入職業(yè)大典、未簽訂勞動合同，相關(guān)權(quán)益也無法享受。至于提升職業(yè)技能，主要方式還是通過技能培訓(xùn)，又分為兩種情況，一種是想繼續(xù)從事當(dāng)前職業(yè)的培訓(xùn)，另一種則是想嘗試進(jìn)入其他職業(yè)的培訓(xùn)。對于前一種情形，部分需求企業(yè)內(nèi)部就可解決，如企業(yè)不定期開辦的不同類型職業(yè)技能培訓(xùn)進(jìn)修班。因個(gè)人需要而企業(yè)無法解決且個(gè)人自行解決有困難的部分則交給公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。后一種情況則主要集中于個(gè)人和公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，絕大部分企業(yè)不會提供與本行業(yè)無關(guān)的職業(yè)培訓(xùn)。從當(dāng)前就業(yè)市場來看，大部分勞動者未接受過公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的職業(yè)技能培訓(xùn)，很多人甚至都不清楚自己享有免費(fèi)服務(wù)的權(quán)利，造成了大部分職業(yè)培訓(xùn)費(fèi)用均由個(gè)人負(fù)擔(dān)，公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)未能發(fā)揮應(yīng)有的效用。那么該如何充分發(fā)揮公共就業(yè)服務(wù)之于就業(yè)中勞動者職業(yè)培訓(xùn)需求的作用，學(xué)者們對這一典型問題的研究較少，既未能提供若干“運(yùn)營商”，也沒有推出配套的“套餐”以供需求者進(jìn)行選擇。因此，未來研究還應(yīng)在職業(yè)培訓(xùn)路徑選擇的多目標(biāo)決策方面下功夫，以求實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)與就業(yè)的高度匹配。

（三）就業(yè)后測評問題研究較少，缺乏服務(wù)質(zhì)量評估體系的系統(tǒng)化構(gòu)建

當(dāng)前我國學(xué)者對于幫助勞動者完成就業(yè)需求后公共就業(yè)服務(wù)質(zhì)量的評估主要還是以定性研究、應(yīng)該怎么做的建言為主，既缺乏多樣的定量化研究手段，也缺少對服務(wù)質(zhì)量評估體系的系統(tǒng)化構(gòu)建。定性研究主要集中于加強(qiáng)監(jiān)管，以及遵循就業(yè)率的目標(biāo)導(dǎo)向。定量研究則包括層次分析法、模糊綜合評價(jià)法、服務(wù)質(zhì)量差距模型和TOPSIS 法，研究內(nèi)容則傾向于對政府購買服務(wù)的績效進(jìn)行分析，或是比較購買培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和用人企業(yè)的服務(wù)效果。缺乏對被服務(wù)對象的追蹤調(diào)查，以至于學(xué)者們較常以投入產(chǎn)出關(guān)系來衡量公共就業(yè)服務(wù)質(zhì)量，使得研究結(jié)果缺少對實(shí)際情況的精準(zhǔn)映射。不僅如此，還會進(jìn)一步深遠(yuǎn)影響著被服務(wù)者滿意系統(tǒng)的強(qiáng)化，以及被服務(wù)者不滿意系統(tǒng)的完善，不能在逆推過程中對就業(yè)前和就業(yè)中兩個(gè)階段進(jìn)行調(diào)整，影響公共就業(yè)服務(wù)的動態(tài)供給效果。需以系統(tǒng)的角度構(gòu)建服務(wù)質(zhì)量評估體系，形成就業(yè)與服務(wù)間基于即時(shí)反饋的良性循環(huán)，促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量與就業(yè)質(zhì)量雙提升。

四、完善建議

于我國公共就業(yè)服務(wù)體系而言，可用“尚未成熟、仍需完善”進(jìn)行總結(jié)。站在“十三五”與“十四五”“兩個(gè)一百年”的歷史交匯點(diǎn)探討關(guān)于進(jìn)一步完善我國公共就業(yè)服務(wù)體系的相關(guān)建議，要有時(shí)代建設(shè)者的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，應(yīng)從理論、方法和實(shí)踐層面重點(diǎn)關(guān)注如何推進(jìn)公共就業(yè)服務(wù)的突破與創(chuàng)新。

（一）創(chuàng)新公共就業(yè)服務(wù)理論，鞏固服務(wù)根基

縱覽我國的公共就業(yè)服務(wù)研究，應(yīng)用價(jià)值要高于理論價(jià)值，研究高度泛于研究深度，建言獻(xiàn)策多于實(shí)證分析，最為重要的是缺少方法論指導(dǎo)和理論牽引。公共就業(yè)服務(wù)既是經(jīng)濟(jì)學(xué)問題也是管理學(xué)問題，現(xiàn)有研究較少以經(jīng)濟(jì)學(xué)或管理學(xué)理論作為研究的緣起，強(qiáng)調(diào)問題導(dǎo)向而忽視理論支撐作用，不利于公共就業(yè)服務(wù)發(fā)展的理論創(chuàng)新。據(jù)此，運(yùn)用類比方法，結(jié)合不同學(xué)科研究范式，提出3 種公共就業(yè)服務(wù)創(chuàng)新理論，以求進(jìn)一步鞏固我國公共就業(yè)服務(wù)研究基礎(chǔ)。一是大服務(wù)理論。公共就業(yè)服務(wù)應(yīng)突出服務(wù)角色，凡是就業(yè)系統(tǒng)相關(guān)的服務(wù)需求者都應(yīng)被納入服務(wù)范疇，不論其屬于何種就業(yè)群體、處于何種就業(yè)階段，只要其愿意就業(yè)、能就業(yè)，均可提供服務(wù)。在此理論框架下，學(xué)者們可分析服務(wù)成本、工資收入與GDP 之間的關(guān)系，然后再對比分析限定服務(wù)與大服務(wù)之間的經(jīng)濟(jì)效益。二是集成服務(wù)理論。主要針對省級區(qū)劃內(nèi)的公共就業(yè)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)五級服務(wù)體系縱橫交錯(cuò)并最終集成為一個(gè)服務(wù)App，讓每一個(gè)需求者通過“掌上App”即可獲得全方位服務(wù)，實(shí)現(xiàn)敏捷服務(wù)。三是跨區(qū)域協(xié)同服務(wù)。涉及省際間的公共就業(yè)服務(wù)需求，如山東與重慶、浙江與云南，在農(nóng)民工方面有較大的供需，省際間可將彼此的服務(wù)終端互聯(lián)，供需求者自由跳轉(zhuǎn)查詢。

（二）突破現(xiàn)有定量研究方法，豐富服務(wù)方式

現(xiàn)有的公共就業(yè)服務(wù)定量研究包含兩種范式：一種是對收集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析，研究彼此的相關(guān)關(guān)系或各因素的影響程度；一種是構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)體系，結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)，對各指標(biāo)的重要程度進(jìn)行分析。對于獲得2010年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的與勞動力市場相關(guān)的搜尋匹配理論，學(xué)者們的應(yīng)用研究較少?？偨Y(jié)原因還是理論研究投入不足，使得大量的計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)模型無用武之地。雖然學(xué)術(shù)界當(dāng)前對于論文過于數(shù)學(xué)化多有批判，但是科學(xué)合理地運(yùn)用數(shù)據(jù)或模型進(jìn)行分析勢必會讓研究結(jié)論更具說服力和普適價(jià)值。為此，未來研究公共就業(yè)服務(wù)應(yīng)在深度上做文章，突破現(xiàn)有的研究范式，探討不同服務(wù)方式的可行性，并推進(jìn)公共就業(yè)服務(wù)模式創(chuàng)新。

（三）加強(qiáng)服務(wù)對象數(shù)據(jù)追蹤，提升服務(wù)質(zhì)量

數(shù)據(jù)對于科學(xué)研究與政策制定具有同等重要的支撐作用，當(dāng)前我國公共就業(yè)服務(wù)缺少對被服務(wù)對象的持續(xù)追蹤調(diào)查，從而使得公共就業(yè)服務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫不夠完善，影響了服務(wù)質(zhì)量的有效評估、服務(wù)程序的科學(xué)優(yōu)化、服務(wù)決策的精準(zhǔn)制定。因此，在未來研究中應(yīng)運(yùn)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，著重加強(qiáng)對被服務(wù)對象的追蹤調(diào)查，構(gòu)建公共就業(yè)服務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，并將相關(guān)數(shù)據(jù)公開透明以供科學(xué)研究人員使用。將服務(wù)過程由線性轉(zhuǎn)換為環(huán)形，強(qiáng)化各階段的服務(wù)質(zhì)量評估的同時(shí)，加大系統(tǒng)服務(wù)質(zhì)量研究的投入力量，以實(shí)際效果反促公共就業(yè)服務(wù)信息化、標(biāo)準(zhǔn)化和均等化進(jìn)程。

五、結(jié)論

盡管我國公共就業(yè)服務(wù)取得了較大進(jìn)展，但是“行百里者半九十”，不論是以發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)為鑒，還是構(gòu)建具有中國特色的公共就業(yè)服務(wù)體系，我們?nèi)孕枰詫徤鞯膽B(tài)度對待未來公共就業(yè)服務(wù)的持續(xù)發(fā)展。要充分認(rèn)識到公共就業(yè)服務(wù)存在的諸多不足之處，需在高新技術(shù)不斷發(fā)展所形成的新就業(yè)形態(tài)對公共就業(yè)服務(wù)的現(xiàn)實(shí)要求、全球新冠疫情對我國就業(yè)市場的強(qiáng)力沖擊、以及新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)企業(yè)和人才的特定服務(wù)需求下，打破阻礙公共就業(yè)服務(wù)自由發(fā)展的藩籬，創(chuàng)新公共就業(yè)服務(wù)理論及模式，加快形成全覆蓋、多功能、高效率的公共就業(yè)服務(wù)發(fā)展格局。