規(guī)范性文件備案審查制度研究

洪文霞

（東華理工大學(xué)，江西 南昌 330000）

1 規(guī)范性文件備案審查制度的意義

行政規(guī)范性文件與人民群眾的生活息息相關(guān)，設(shè)區(qū)的市享有地方立法權(quán)后，立法主體增加，規(guī)范性文件更是大大增加，其中不乏有制定有漏洞、監(jiān)管不到位的規(guī)范性文件，該類文件的實施在一定程度上直接侵害群眾權(quán)益。規(guī)范性文件備案審查是憲法法律賦予人大及其常委會的監(jiān)督權(quán)，是全面推進(jìn)依法治國的一項重要制度設(shè)計。

在立法工作方面，規(guī)范性文件備案審查是實現(xiàn)法律體系內(nèi)在和諧統(tǒng)一的重要保證，是立法工作的延伸；在監(jiān)督工作方面，規(guī)范性文件備案審查是保障憲法法律有效實施的重要舉措，是人大及其常委會正常行使監(jiān)督權(quán)的有力手段。立法監(jiān)督貫穿于整個立法活動，是保證立法權(quán)正常行使的必要手段。加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查是維護(hù)國家法制統(tǒng)一的必然要求，有利于促進(jìn)建設(shè)法治政府，保障人民群眾合法 權(quán)益。

2 規(guī)范性文件備案審查制度中存在的問題

2.1 備案環(huán)節(jié)中存在的問題

1）備案報送時限規(guī)定隨意?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》規(guī)定了“自發(fā)布之日起15日報送備案”，《法規(guī)規(guī)章備案條例》規(guī)定了“自公布之日起30日報送備案”，由此導(dǎo)致各省份在報送備案時限的要求不一致。如江西、湖北和安徽為30日，北京、上海和湖南為15日，重慶為7日。規(guī)范性文件通常自制定之日起30日內(nèi)發(fā)布，因此報送時限過長將導(dǎo)致審查時間不夠，報送時限過短將導(dǎo)致部分地區(qū)難以及時上報；不規(guī)定報送時限則會導(dǎo)致立法效率低下、缺乏法律依據(jù)等問題。

2）備案報送材料要求不明。對于規(guī)范性文件報送備案時所需材料各省規(guī)定不一，大多數(shù)省份將起草說明規(guī)定為報備時必須提供的材料；有些省份將制定依據(jù)規(guī)定必要報送材料，如海南省。有些省份要求報備時提供公眾參與的證明，如湖北省；上海市則規(guī)定報備前須先進(jìn)行合法性審查。

2.2 審查環(huán)節(jié)中存在的問題

1）審查范圍不明確。由于我國現(xiàn)行法律尚未對“規(guī)范性文件”作出準(zhǔn)確定義，各省對審查范圍的規(guī)定大致分為兩種：一種與監(jiān)督法規(guī)定基本一致，如天津、浙江等地。另一種則將省高院和省檢察院對審判、檢察工作的解釋納入了備案的范圍，如江西省。全國人大對此態(tài)度亦不明確，導(dǎo)致審查范圍存在較大爭議。

2）審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。審查標(biāo)準(zhǔn)是備案機(jī)關(guān)審查行政規(guī)范性文件的角度，一般通過列舉審查項目來明確。各省份的規(guī)定中都有合法性和合理性兩種審查標(biāo)準(zhǔn)，但對于具體審查的內(nèi)容的規(guī)定有所不同。如《江西省規(guī)范性文件備案辦法》（2003）和《江西省關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的實施意見》（2019）均只強(qiáng)調(diào)了合法性審查，《江西省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》（2016）則明確規(guī)定要審查規(guī)范性文件的適當(dāng)性。合法性審查項目邊界模糊，缺乏解釋，呈現(xiàn)出并列或交叉關(guān)系；合理性審查的標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，在實踐中留有大量空白，導(dǎo)致操作性較弱。合法性審查標(biāo)準(zhǔn)和合理性審查標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不明確或者不能作出正確區(qū)分，易造成備案機(jī)構(gòu)的審查工作混亂。

3）公眾參與機(jī)制不完善。公眾參與是立法過程中必不可少的部分，其法律依據(jù)有《立法法》第19條和《監(jiān)督法》第32條，部分地方性法規(guī)中亦有規(guī)定。在規(guī)范性文件審查過程中體現(xiàn)公眾參與的有公開征詢公眾意見、聽證會、論證會等，也有公眾針對法規(guī)條文向?qū)彶闄C(jī)關(guān)提出建議的形式。

在立法實踐中，大多省份對公眾參與機(jī)制的規(guī)定都較為簡略，實際內(nèi)容不多，對聽證會、論證會的具體召開情形、召開程序均未進(jìn)行明確規(guī)定，從而導(dǎo)致聽證會、論證會停留紙面，公眾參與程度較弱。另外，由于宣傳不到位，同時缺乏完善的反饋和處理機(jī)制，導(dǎo)致公眾參與規(guī)范性文件審查積極性不高，審查建議內(nèi)容不規(guī)范。

2.3 責(zé)任追究中存在的問題

1）缺乏明確的糾錯程序。備案審查工作的核心是發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件中存在的問題，因此糾錯機(jī)制是備案審查制度的最后一道防線。然而，對于規(guī)范性文件的備案審查過程中出現(xiàn)的各種問題，如不合法的或不合理的，重大的或細(xì)小的問題，審查機(jī)關(guān)應(yīng)該如何處置，立法上并不明確。并且制定機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件時，往往不重視備案審查制度，不重視人大常委會的審查意見，進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)范性文件的制定過程中出現(xiàn)較多問題。

2）追究責(zé)任情形不具體，責(zé)任主體不明確。首先，在合法性問題上，僅有六省明確規(guī)定了違法制定規(guī)范性文件需要承擔(dān)的責(zé)任；在合理性問題上，將近一半的省份未規(guī)定制定機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。沒有責(zé)任的處罰不是處罰，因此明確規(guī)定行政立法中的責(zé)任追究制度，是提高行政立法質(zhì)量必不可少的一部分。同時，各省份幾乎都規(guī)定了“情節(jié)嚴(yán)重時，予以行政處分”，但并未明確何種情節(jié)屬于嚴(yán)重程度，過于寬泛的自由裁量權(quán)將不利于落實責(zé)任的追究。其次，責(zé)任主體不明確體現(xiàn)于兩個方面：一是責(zé)任承擔(dān)主體。一份存在問題的規(guī)范性文件的實施，不僅是制定機(jī)關(guān)的責(zé)任，亦是備案審查機(jī)關(guān)的責(zé)任，然而將近有15個省份僅規(guī)定了制定機(jī)關(guān)的責(zé)任承擔(dān)。二是追究責(zé)任主體。當(dāng)前各省規(guī)定中大多將備案審查機(jī)關(guān)、備案審查機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)關(guān)以及本級及上一級政府部門作為追究責(zé)任的主體。然而各主體的處罰權(quán)限存在一定區(qū)別，同時處罰的主體上存在一定的重疊交叉。當(dāng)前，地方行政立法中設(shè)立的責(zé)任主體較為含混，沒有形成統(tǒng)一的、明確的規(guī)定，并且大多數(shù)行政規(guī)范性文件涉及較大范圍的利益，這就導(dǎo)致了各部門之間相互推諉的現(xiàn)象，責(zé)任追究難以落實。

3 對備案審查制度的完善建議

3.1 細(xì)化備案審查程序，提高備案審查制度的可操作性

第一，合理設(shè)定備案時限，明確報備材料。首先，備案環(huán)節(jié)涵蓋有兩方面的時限：一是制定機(jī)關(guān)報送備案需遵循的時限。各省可結(jié)合自身交通狀況、地理環(huán)境、需上報備案或是同級備案等因素，對具體時限要求作動態(tài)設(shè)定。二是備案機(jī)關(guān)初審材料的時限問題。在對初審時限進(jìn)行設(shè)定時，需要與本省行政備案審查實踐反映出的效率相結(jié)合，確保時限的合理性。其次，對各項報送材料作精準(zhǔn)界定，明確制定依據(jù)、制定說明、起草說明、備案報告等內(nèi)容，避免內(nèi)容重復(fù)；同時借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，加速推廣建立電子備案系統(tǒng)，節(jié)約報備時間，及時更正報備錯誤，并且能夠進(jìn)一步落實政府信息公開。

第三，合理調(diào)整審查范圍。2018年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》規(guī)定，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍。但由于我國規(guī)范性文件立法數(shù)量龐大，而備案審查制度體現(xiàn)于三套系統(tǒng)，即人大系統(tǒng)的立法權(quán)對行政權(quán)和司法權(quán)的監(jiān)督、中央對地方的監(jiān)督、行政系統(tǒng)內(nèi)保部的上級對下級的監(jiān)督，因此有必要對規(guī)范向文件進(jìn)行分類審查。

首先，針對政府辦公廳（室）發(fā)布的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)被納入備案審查的范圍，接受本級人大常委會的審查。根據(jù)《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的辦公廳（室）是公文處理的管理機(jī)構(gòu)，且除辦公廳（室）外，其他部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不得對外正式行文。可見，其對外行文代表本級政府，故其發(fā)布的規(guī)范性文件應(yīng)向本級人大常委會報備。其次，針對地方“兩院”指定的規(guī)范性文件亦應(yīng)納入備案審查范圍。立法上，雖然地方法院和檢察院無權(quán)制定具有“司法解釋”性質(zhì)的文件，但實踐中，地方法院和檢察院為了確保區(qū)域內(nèi)法律適用的一致性，解決一些疑難問題，往往會自行作出相應(yīng)的答復(fù)、審判指南和規(guī)定。這類規(guī)范性文件在一定程度上代替了法律和司法解釋，成為地方法院和檢察院的辦案依據(jù)，若其存在不合法或不合理之處，則將嚴(yán)重危害公眾利益。另外，我國的司法獨立是相對于行政權(quán)的獨立，是在人大監(jiān)督下的獨立，因此有必要將地方“兩院”制定的規(guī)范性文件納入備案審查范圍。

第三，明晰審查標(biāo)準(zhǔn)。首先，立法應(yīng)當(dāng)規(guī)定政府法制機(jī)構(gòu)、人大常委會對行政規(guī)范性文件的合法性、合理性和協(xié)調(diào)性均開展全面審查。其次，立法應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)中“超越法定權(quán)限”、“違反法定程序”、“適當(dāng)性”的具體內(nèi)容，增加其確定性和可操作性。例如，可將“不得與上位法抵觸”中的“上位法”限定于法律、法規(guī)和規(guī)章，同時將上級政府規(guī)范性文件和國家政策作為進(jìn)行合理性審查的補(bǔ)充。

3.2 完善公眾參與機(jī)制，保證規(guī)范性文件的科學(xué)性

首先，加大公眾參與立法審查的宣傳力度。各級人大和政府可以借助媒體和互聯(lián)網(wǎng)公開宣傳公眾參與立法審查的途徑，如通過引入公民參與規(guī)范性文件備案審查的典型案例來介紹公眾監(jiān)督的重要性、審查建議的維權(quán)途徑、以及如何規(guī)范提起審查建議等，從而引導(dǎo)公眾主動參與立法監(jiān)督。同時，備案審查機(jī)關(guān)可以適當(dāng)公開備案審查工作，讓公眾了解審查工作的流程和審查程度，增加公眾參與審查的積極性。

其次，建立完善的反饋機(jī)制。將公眾參與貫徹于規(guī)范性文件制定、備案審查及發(fā)布的全過程，如在制定過程中，制定機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格進(jìn)行聽證會、論證會程序，同時向社會公布征求意見稿；備案審查過程中，審查機(jī)關(guān)應(yīng)向社會公開，聽取公眾意見；實施過程中，對于公眾的意見或建議，制定機(jī)關(guān)和審查機(jī)關(guān)均應(yīng)接收，并認(rèn)真研究公眾提出的審查建議，必要時可再次聽證論證，積極與建議人溝通，及時反饋處理結(jié)果。

3.3 落實審查糾錯程序，優(yōu)化責(zé)任追究機(jī)制

首先，落實審查糾錯程序。針對規(guī)范性文件存在的不同問題確立不同的糾錯程序，對于其中不合法或不合理的規(guī)定，審查機(jī)關(guān)應(yīng)先與制定機(jī)關(guān)溝通，提出審查建議，讓制定機(jī)關(guān)自行修改，若制定機(jī)關(guān)不予回復(fù)或不予修改，則審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)行使其撤銷權(quán)。同時，審查機(jī)關(guān)可定期公示規(guī)范性文件的備案審查情況，包括但不限于文件名稱、制定機(jī)關(guān)、糾錯程序及后果等。

其次，優(yōu)化責(zé)任追究機(jī)制。第一，具體追究責(zé)任的情形，增強(qiáng)責(zé)任追究制度的適用性。對于制定機(jī)關(guān)而言，明確其“未按規(guī)定備案”的情形，將其限定于應(yīng)為而不為、不在規(guī)定時限內(nèi)報備、報備材料不齊全等，并將其怠于執(zhí)行或拒不執(zhí)行審查機(jī)關(guān)意見、建議的情形，一并納入追究其責(zé)任的范圍。對于備案審查機(jī)關(guān)而言，明確其“不履行或不正確履行職責(zé)”的情形為對公民、法人或其他組織、審判機(jī)關(guān)提起的審查建議不予備案、審查，以及審查發(fā)現(xiàn)問題不出具糾正意見。第二，明確責(zé)任追究主體，杜絕推諉。針對上述具體的追責(zé)情形，明確各情形的責(zé)任主體，必要情形下可以將法制、監(jiān)察和人事部門引入到追責(zé)范圍中。對于能夠明確認(rèn)定管理組織的，應(yīng)該清楚地指明，盡可能避免運用“有關(guān)單位或人員”或“相關(guān)組織或人員”等不明晰的用語。在明確責(zé)任主體后，應(yīng)當(dāng)按照系統(tǒng)的追責(zé)程序?qū)ω?zé)任主體問責(zé)追究，針對不同的責(zé)任情形給予相對應(yīng)的懲罰或處分，從而增強(qiáng)追責(zé)機(jī)制的可操作性。