鄉(xiāng)村振興背景下村規(guī)民約的功能檢視、現(xiàn)實困境及應然走向*

劉偉安，房建恩

(河北農(nóng)業(yè)大學 人文社會科學學院，河北 保定 071000)

通信作者：房建恩(1979-)，男，河北省內(nèi)丘縣人，副教授，博士，主要從事農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究。

村規(guī)民約是鄉(xiāng)村民眾為了辦理公共事務和公益事業(yè)、維護社會治安、調(diào)解民間糾紛、保障村民利益、實現(xiàn)村民自治，民主議定和修改并共同遵守的社會規(guī)范[1]。村規(guī)民約雖然一直作為除國家法律法規(guī)以外維護鄉(xiāng)村社會秩序的主要準則之一，但是其在城鎮(zhèn)化、農(nóng)村人口外流和鄉(xiāng)村熟人社會逐漸瓦解等問題的沖擊下，村規(guī)民約出現(xiàn)了缺乏村民參與、模板化、口號化和與國家法沖突等問題，導致基層群眾對村規(guī)民約的認同感正在大幅下降。因此,在鄉(xiāng)村振興背景下，如何能更好發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的作用成為了當今的重要命題。

一、村規(guī)民約的功能檢視

(一)村規(guī)民約的起源與發(fā)展

在以血緣關系和熟人社會為主要特征的鄉(xiāng)村社會，有著“皇權不下鄉(xiāng)(縣)，縣下唯宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”的特殊情況，這給縣級以下的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落治理留下了很大的自治空間。而鄉(xiāng)紳作為村里威望最高的人，調(diào)適和規(guī)范村民群體行為的方式就是依靠約定俗成的民間習俗的規(guī)范功能，其民間習俗便是最為原始的“村規(guī)民約”[2]。之后隨著歷史變遷，融合了族規(guī)家法、風俗習慣、交往規(guī)程和議事契約等成文版村規(guī)民約便成為了維持鄉(xiāng)村社會生活秩序的主要形式。

北宋《呂氏鄉(xiāng)約》是我國歷史記載下最早成文的村規(guī)民約，其發(fā)掘了以道德作為治理重心的基層社會管理模式；還有明代王陽明的《南贛鄉(xiāng)約》，實行了政府推行與民間約束結合的社會治理方式，以及其他多種具有極強約束力的村規(guī)民約，為傳統(tǒng)農(nóng)村社會管理發(fā)揮了不可磨滅的作用。例如在河北省石家莊市井陘縣于家鄉(xiāng)石頭村民俗博物館里陳列著30多塊刻有歷代村規(guī)民約的石碑，既有節(jié)水碑，也有護林碑、禁賭碑等石碑，它們從古至今始終作為道德規(guī)范約束著這里的村民生活。

(二)村規(guī)民約的重要地位

村規(guī)民約是中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)農(nóng)村文化下村民的智慧結晶，在我國漫長的歷史長河中，無論是政府還是民間都十分重視村規(guī)民約在農(nóng)村精神文明建設中的引領作用。

1983年初中共中央印發(fā)的《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》首次正式提出村規(guī)民約，指出了村規(guī)民約的目的與功能，即整頓社會治安、制止不良風氣、增強鄉(xiāng)鄰團結和家庭和睦、改變村風村貌，樹立社會主義新風尚，這為村規(guī)民約的未來發(fā)展打下基調(diào)。

1998年我國通過了《村民委員會組織法》，該法對《憲法》中的相關條款作了進一步細化，用單獨一個條款對村規(guī)民約的制定主體、制定程序和合法性審查進行了規(guī)定[3]。該條款明確了村規(guī)民約合法地位和基本功能，進一步提升了村規(guī)民約的重要地位。

從2004年起連續(xù)數(shù)年的中央一號文件中都提到：“加強自治組織規(guī)范化制度化建設，健全村級議事協(xié)商制度，指導農(nóng)村普遍制定或修訂村規(guī)民約?！?/p>

民政部等部門聯(lián)合發(fā)布的《關于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導意見》更是具體要求：到2020年全國所有村、社區(qū)普遍制定或修訂形成務實管用的村規(guī)民約、居民公約，推動健全黨組織領導下自治、法治、德治相結合的現(xiàn)代基層社會治理機制[4]。

(三)村規(guī)民約的社會收益分析

1.加強自治效力

村規(guī)民約按規(guī)定是由村兩委廣泛征求村民意見，根據(jù)需要規(guī)范的內(nèi)容和問題來擬定的相應條款。村規(guī)民約比起其他的自治手段來說更能平衡鄉(xiāng)村秩序，整合農(nóng)民利益，規(guī)范民主治理，發(fā)揮村民自我管理、自我服務、自我約束的作用[5]。

2.彌補法制空白

當前國家法律規(guī)范的范圍和深度有限，并且在立法程序上十分嚴格，使部分突發(fā)農(nóng)村問題難以得到及時解決。面對這些問題，村民普遍認可的村規(guī)民約相對的在內(nèi)容上填補了國家法律不足，為法治深入鄉(xiāng)村奠定基礎，促進社會和諧安定。

3.弘揚德治精神

村規(guī)民約本身就主要是以德治功能為依托，構建鄉(xiāng)村社會道德價值體系，培育鄉(xiāng)村民眾道德文化素質(zhì)，建立鄉(xiāng)村現(xiàn)代社會道德秩序[6]。這為鄉(xiāng)村解決多元糾紛、凝聚集體向心力和風俗傳承，形成良好的社會公德，奠定了重要基礎。

二、村規(guī)民約的現(xiàn)實困境

(一)樣本統(tǒng)計性描述

此次針對河北省村規(guī)民約治理效力的實證研究，綜合影響鄉(xiāng)村治理多方面因素，設計了相關調(diào)查問卷。問卷發(fā)放涉及河北省不同區(qū)域的87個村莊。見表1。

表1 樣本數(shù)據(jù)來源

以上被調(diào)查的村莊，代表著河北省各個村莊不同的特點，村情村貌以及相關的治理情況也有所差別，通過對這些村莊的抽樣調(diào)查，能夠更加具體全面體現(xiàn)河北省鄉(xiāng)村治理的特點，從而更加清晰地分析其中的問題。本次調(diào)查的樣本特征，見表2。

表2 問卷調(diào)查對象的樣本特征

年齡分布涵蓋了從青年到老年的不同年齡階段，能較全面地了解各年齡階段對村規(guī)民約效力的認知；從人員類別來看，群眾(普通村民)占絕大多數(shù)，他們對村規(guī)民約發(fā)揮作用的情況能夠更客觀的描述；從文化水平來看，被調(diào)查者的文化水平所占比例各不相同，能充分表現(xiàn)出不同文化水平的村民對村規(guī)民約情況的認知。

(二)村規(guī)民約的制定缺乏村民參與

根據(jù)對以上村莊的村規(guī)民約調(diào)查來看，只有12.64%的村民表示對本村的村規(guī)民約比較了解；有87.36%的人對本村的村規(guī)民約僅了解一點或完全不了解。同時在筆者調(diào)查中問及“您是否向村委會反映過您對村里建設的意見”時，表示提過意見的人比例僅占26.44%；有73.56%的人沒有為村里建設提過意見。

以上數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)目前村規(guī)民約的制定既忽略了村民參與的作用，更是忽略了村民的參與意愿，而且普通村民并沒有意愿和途徑去參與村規(guī)民約的制定。絕大多數(shù)村民并不了解本村村規(guī)民約的情況。在筆者調(diào)研中，有些村的村規(guī)民約是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一制定而不是村民共同商定；還有些村是從網(wǎng)上找一些村規(guī)民約模板抄下來。

這種直接拍板制定的情況導致擬定的村規(guī)民約口號化，缺少實際意義，沒有引起廣大村民的關注，致使大多數(shù)村規(guī)民約成為面子工程。

(三)村規(guī)民約的模板化

依據(jù)筆者調(diào)查來看,90%左右的村規(guī)民約采用準公文形式進行撰寫，內(nèi)容涉及多個方面，條款繁多，與村民習慣用語以及日常認知相距甚遠，大多是一些空話、口號型內(nèi)容，沒有實際意義。而且筆者通過百度搜索引擎發(fā)現(xiàn)，搜索村規(guī)民約，會直接出現(xiàn)村規(guī)民約的范文、模板，“衛(wèi)生管理村規(guī)民約”“計劃生育村規(guī)民約”等等方面的村規(guī)民約應有盡有，甚至還有“村規(guī)民約范文網(wǎng)”“村規(guī)民約范文大全”等等網(wǎng)址，模板化、口號化情況嚴重。

各村有各自的實際情況，大到治安管理、道路維護、環(huán)境保護；小到各家夫妻矛盾、老人贍養(yǎng)矛盾、鄰里矛盾等問題?？赡壳岸鄶?shù)村規(guī)民約除了村名不同之外，其他內(nèi)容基本完全一樣，沒有結合當?shù)氐膶嶋H情況，缺乏可操作性和針對性。例如有些鄉(xiāng)村，其村內(nèi)從未有過養(yǎng)殖場，卻在村規(guī)民約中寫到“豬牛羊，要圍養(yǎng)”；一些城中村沒有耕地，村規(guī)民約中卻寫到“不亂堆，不亂燒，秸稈還田肥效高”，嚴重脫離實際。這些村規(guī)民約模板化現(xiàn)狀對發(fā)揮村規(guī)民約應有作用極為不利。

(四)村規(guī)民約與國家法的沖突

根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》相關規(guī)定，村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律法規(guī)和國家政策相抵觸，不得有侵犯村民人身權利、民主權利和合法財產(chǎn)權利的內(nèi)容?？墒谴逡?guī)民約在制定以及實踐的過程中，因各種風俗習慣而背離國家法律法規(guī)，進而存在著侵害村民合法權益等問題。目前在實踐中存在著大量關于村規(guī)民約是否合法而引起爭議的司法案件，在“北大法寶”上以村規(guī)民約為關鍵詞進行全文搜索，一共得到案例20 255篇。筆者用兩個案例簡述村規(guī)民約與國家法的沖突。

1.承德縣下板城鎮(zhèn)胡杖子村所有權糾紛一案

河北承德縣人民法院受理了關晴文對承德縣下板城鎮(zhèn)胡杖子村第三村民組的起訴。該村村委會于2013年做出有關胡杖子村西區(qū)淺山征地補償款實施方案，第六條規(guī)定“有兒有女戶，女兒外嫁戶口能遷出未遷出的戶，不分配土地款和人頭錢。”該條款非法剝奪了關晴文的成員權，侵犯了原告關晴文所享有的合法財產(chǎn)權利。法院依此支持了關晴文對村規(guī)民約不合理的控訴要求。

2.建德市大同鎮(zhèn)尋芳村村民委員會村規(guī)民約審理一案

原告聶榮土認為該村村規(guī)民約的審議程序不合法，且部分內(nèi)容與國家法律相抵觸，侵犯了村民合法權益，因此，聶榮士在2015年對該村村委會提起訴訟。而法院以村規(guī)民約系村民自治行為，而非行政行為為由，駁回起訴。

從這兩種案例的明顯區(qū)別可以看出，有法院傾向于認為村規(guī)民約其屬于村民自治范疇，司法不宜過多干涉、判決；也有法院認為只要證明村規(guī)民約制定程序違法的，就應該支持村民對村規(guī)民約不合理的控訴，顯然造成了司法的不統(tǒng)一[7]。而出現(xiàn)這種情況的原因正是由于現(xiàn)行法律規(guī)范文本的不明確性，再加上法官在辦理涉及村規(guī)民約的案件中一定會自然而然地運用自身工作經(jīng)驗和價值觀，從而造成了有些法院對村規(guī)民約表現(xiàn)出完全不同的司法態(tài)度。

三、國家社會關系理論下村規(guī)民約的困境成因分析

村規(guī)民約的問題，其實就是村民自治之中所存在的問題。村民自治的主體是村民，而村民自治存在問題的成因就是村民對自我管理中的自身定位不清晰，主要可以歸結于目前社會自我管理兩大誤區(qū)：鄉(xiāng)村治理依賴政府管理，社會管理脫離國家法律。

(一)鄉(xiāng)村治理依賴政府管理

在目前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大力實施下，很多村莊都出現(xiàn)了“政府動、村民不動”的局面。村民作為鄉(xiāng)村治理主體和最終受益者，但大多數(shù)村民認識不到自身在鄉(xiāng)村治理中應扮演的角色，其主人翁意識缺乏，對村莊公共事務的參與意識淡薄，將所有的問題歸結于政府，依賴政府。鄉(xiāng)村社會管理依賴政府管理的原因可以歸結為以下幾點。

1.村民自治制度被異化

在調(diào)研中，僅有72.41%的鄉(xiāng)村能按照規(guī)定如期舉行村民代表大會，有27.59%的鄉(xiāng)村甚至做不到按規(guī)定如期舉行村民代表大會。而且在72.41%的鄉(xiāng)村中還有58.62%的鄉(xiāng)村村民代表大會并不能切實履行其所應履行的職責，只是應付上級工作。這種情況主要是因為《村民委員會組織法》將本屬村民會議執(zhí)行機構的村委會定性為村集體自治組織，導致村委會及主任僭越村民自治權。在這種情況下，大多數(shù)村規(guī)民約都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一制定而不是村民共同商定的，村民自治嚴重依賴于國家的管理能力。

2.農(nóng)村人口外流

據(jù)《2018中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》來看，目前全國農(nóng)村從業(yè)人員一共35 178萬人，其中文化程度在高中(包括中專)以上的僅占12.3%[8]。以往的城鄉(xiāng)二元結構造成了日益嚴重的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農(nóng)村在基礎設施、公共服務抑或是個人發(fā)展前景等方面都和城市有著極大差距，從而導致鄉(xiāng)村文化程度偏高的人群流失。而他們的離開也帶動了資本外流，導致留村人口構成結構較差，留守的人口大多文化程度較低，勞動能力較弱。留守村民在村規(guī)民約的制定和執(zhí)行中，一直將自己定位為被管理的對象，而不是村莊的管理者，這種情況使得村民對政府的社會管理依賴更是嚴重。

3.村民主體性缺失

在目前鄉(xiāng)村振興背景下，有一些地方，無論是鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的編制還是具體計劃實施都是由政府及其官員操作，村民壓根不知情[9]。村民沒有意愿和途徑參與計劃的制定，所以往往出現(xiàn)了政府人員大包大干，村民冷眼旁觀的情況。村民依賴政府管理，致使村規(guī)民約的制定難以獲取民心，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更是難以順利實施，。

村民自治制度被異化、農(nóng)村人口外流、村民主體性缺失、這些情況致使鄉(xiāng)村治理嚴重依賴政府，限制了村規(guī)民約發(fā)揮自己應有的作用，從而導致村民自治難以繼續(xù)發(fā)展，自治、法治、德治結合的治理體系更難以健全。

(二)鄉(xiāng)村社會管理脫離國家法律

筆者通過對在北大法寶搜尋的20 255篇案例的研究，發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)都是因村規(guī)民約條例侵犯人權等違法情況而出現(xiàn)的。村民自治作為一種社會參與管理明顯脫離了國家法律，變成了無秩序的自我管理。出現(xiàn)這種情況的主要原因是鄉(xiāng)村自身特殊性的問題，可以歸結為以下三點。

1.村規(guī)民約的制定仍然受到封建思想中糟粕影響

村規(guī)民約是建立在對歷史習慣的繼承和對現(xiàn)實客觀情況的研判之上，充分體現(xiàn)了我國民間智慧的特點[10]。其支撐正是費孝通在《鄉(xiāng)土中國》提到的我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中的“禮”是社會公認合適的行為規(guī)范[11]。而這“禮”之中必有傳統(tǒng)文化中的封建糟粕，例如“男尊女卑”“嫁出去的女兒潑出去的水”等等，在短時間內(nèi)難以消除。

2.鄉(xiāng)村法治理念淡薄

長期以來，受我國農(nóng)村社會特殊治理結構及歷史文化等條件的限制，村民對國家法律的了解甚少，主動用國家法律維護自身合法權益更是不易[12]。筆者對基層法律的了解情況進行的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對基層法律不了解或是知道一點的村民占到了70.11%，占絕大多數(shù)，僅有29.89%的村民對基層法律有一定程度了解，而這種了解也僅限于與自己利益切身相關的方面。村民更多是使用村規(guī)民約作為保護自己權益的武器，可殊不知所使用的村規(guī)民約明顯違背法律，脫離了國家管理。

3.司法權力的有限性

目前當村規(guī)民約與國家法相悖時，根據(jù)現(xiàn)在的《村民委員會組織法》，并不能找到授予法院在審查村規(guī)民約確有違法行為后直接宣布村規(guī)民約某一條款無效并撤銷的條文，而只能在具體案件中認定某一村規(guī)民約違法而不使用該條文。

在這些情況下，鄉(xiāng)村治理可能會嚴重脫離政府管理，村規(guī)民約發(fā)展也會受到嚴重限制，將難以承擔健全黨組織領導下“三治”結合的現(xiàn)代基層社會治理機制的責任。國家與社會并存的二元架構是一種歷史現(xiàn)象，更是現(xiàn)代國家的基本特征?；鶎由鐣卫碇猩鐣α繀⑴c是必不可少的，但同時亦不可脫離國家管理，兩者兼容并蓄，在鄉(xiāng)村治理中建立政府和社會力量均衡互動的關系。

四、鄉(xiāng)村振興背景下下村規(guī)民約發(fā)展的應然走向

“治理有效”作為鄉(xiāng)村振興的子目標之一，地位十分重要，而村規(guī)民約作為實現(xiàn)鄉(xiāng)村“治理有效”的重要路徑之一，并沒有發(fā)揮出應有的作用。村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的作用應當向自治型治理、精細化治理、權威型治理轉變。

(一)自治型治理

村規(guī)民約是自治的主要方式之一。制定村規(guī)民約的主體是村民會議，執(zhí)行村規(guī)民約的規(guī)定也應由村干部帶領村民執(zhí)行，然后村民還要對執(zhí)行小組行為進行實時監(jiān)督。因此，提高村民自治的水平，才是村規(guī)民約發(fā)展的必然方向。

1.明確村規(guī)民約的制定主體

如今的村規(guī)民約大多數(shù)都脫離了廣大村民的意見，從筆者在北大法寶上以“村規(guī)民約”為主題搜尋的20 255篇案例來看，村規(guī)民約的制定主體是以村干部為主的少數(shù)人，這是明確違反法律的行為。我國法律明確規(guī)定，村民會議是制定村規(guī)民約的唯一主體，而村民會議由本村18周歲以上的村民構成。因此，必須規(guī)范村規(guī)民約的制定主體，嚴格按照法律規(guī)定由村民會議制定村規(guī)民約[13]。

2.提高村民素質(zhì)教育水平和法制意識

村民對自身所擁有的權利與義務沒有清楚的認知，更不用說對村規(guī)民約的建議和履行。政府應加大對村民素質(zhì)教育的投入，重視村民的文化知識教育等，使村民在治理過程中能夠發(fā)揮作用，成為真正的參與者。同時政府應該繼續(xù)深入開展法制宣傳教育，弘揚社會主義法治精神，引導村民養(yǎng)成遵守法律、依靠法律的習慣[14]。

3.發(fā)揮本土新鄉(xiāng)賢組織協(xié)調(diào)作用

目前來看，如果只是村干部牽頭的話，村民的參與意識并不強烈，必須要村理事會等組織的配合，帶動村民積極性。新鄉(xiāng)賢可組織協(xié)助村兩委協(xié)調(diào)村民代表開會討論本村問題，還可再利用自身豐富的人生閱歷和工作經(jīng)驗為村規(guī)民約的制定提供一定的參考性建議，推動村規(guī)民約的落實。

(二)精細化治理

現(xiàn)如今村規(guī)民約的發(fā)展出現(xiàn)了模板化、口號化等諸多問題。這并不是村規(guī)民約所應有的形態(tài)，村規(guī)民約應該是在法律規(guī)范下，對法律的補充，并且根據(jù)地域特殊性，因地制宜。

1.村規(guī)民約的擬定要結合村域特色

村規(guī)民約延續(xù)和發(fā)展的基礎就是其鄉(xiāng)土特質(zhì)，適用范圍相對狹小，由于其于地方風俗、農(nóng)民習慣、傳統(tǒng)規(guī)則緊密相連，在一些個案中，甚至有國家法律所不能達到的效果[15]。因此，村規(guī)民約制定最重要就是要因地制宜，結合本村特質(zhì)，保持鄉(xiāng)村特色，結合村域不同的發(fā)展階段，深入開展調(diào)查研究，圍繞“找短板、解難題”，作為村規(guī)民約制定重點。

2.創(chuàng)新表現(xiàn)形式

綜合考慮村規(guī)民約的內(nèi)容、村民的文化水平和生活習慣，充分運用戲曲、快板、歌曲等群眾喜聞樂見的方式，把村規(guī)民約轉化成為群眾語言，同時依托墻畫、標語、口袋本等靈活多樣實用的宣傳載體，提高群眾知曉率，進行精細化治理。

3.完善執(zhí)行機制

為避免村規(guī)民約口號化，政府層面應當制定實施細則，明確規(guī)定村規(guī)民約適用范圍、實施程序、考核辦法和獎懲措施等，豐富“規(guī)”“約”內(nèi)涵，亮明“尺子”，確保公平公正和可操作性。以新鄉(xiāng)賢群體為主組建村規(guī)民約執(zhí)行小組，做好宣傳監(jiān)督勸解工作，并按鄉(xiāng)村區(qū)域分組設立鄉(xiāng)村帶頭戶，由帶頭戶帶動本區(qū)域其他農(nóng)戶履行村規(guī)民約。在村民會議一致同意的前提下，對履行村規(guī)民約良好的村民進行物質(zhì)或精神獎勵，給予一定的補貼或榮譽稱號。

(三)權威型治理

村規(guī)民約強制力主要表現(xiàn)在社會道德評價的降低和一定物質(zhì)利益的減少[16]。但在當今熟人社會逐漸消散的情況下，村規(guī)民約的生存基礎被打破，權威性也遭到眾多質(zhì)疑。要繼續(xù)發(fā)揮村規(guī)民約的積極作用，就需要給村規(guī)民約樹立新權威，由國家法律強制力作為村規(guī)民約在鄉(xiāng)村振興背景下新的保障，并在法律指引下規(guī)范新的村規(guī)民約。

1.確立法律地位

村規(guī)民約目前的法律地位十分模糊，國家法律層面，僅有《村民委員會組織法》的第十條，第二十七條，第三十八條對村規(guī)民約的制定人員和程序作了原則性的規(guī)定。除此以外，無論是中央還是地方，都是對村規(guī)民約的一些指導意見，并不具備法律效力。應該通過立法來確立村規(guī)民約的法律地位，在有法可循的基礎上對村規(guī)民約進行統(tǒng)一規(guī)范，村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的效力才能得以提升。

2.提高法律引導，健全合法性審查

2018年各級人民法院也出臺意見表示為了確認和保障村規(guī)民約的效力，要對村規(guī)民約制定進行指導和審查。其中村規(guī)民約中的審查過程，也不能僅限于事前審查。目前村規(guī)民約的制定雖然要報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案和審查，但是單單這種事前審查模式在現(xiàn)實情況難以起到事前預防的效果。應該建立定期審查制度，例如廣東惠州“一村一法律顧問”模式，每個村一個法律顧問，既對鄉(xiāng)村進行定期的法治宣傳，又對村規(guī)民約制定程序和內(nèi)容合法性進行檢查，有效地增強了基層干部和村民的法治意識和學法用法守法的自覺性，同時也加強了村民對村規(guī)民約的歸屬感和認同感。

3.強化協(xié)同治理

區(qū)、鎮(zhèn)、村三級縱向聯(lián)動，區(qū)級層面發(fā)揮督促指導作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各職能部門共同參與；鎮(zhèn)級領導班子駐村掛點聯(lián)系，采取“領導聯(lián)村、干部入戶”方式，對村規(guī)民約的制定工作進行具體指導；村“兩委”廣泛征求村民的訴求，利用黨代表聯(lián)系點、村民代表聯(lián)系戶等，促進各治理主體橫向協(xié)作，確保村規(guī)民約的效力。