基層黨組織參與社區(qū)治理的重要作用與演進(jìn)

程逸蕓

[摘 要]社區(qū)是社會(huì)的基本單元，有序的社區(qū)治理是維持社會(huì)穩(wěn)定的微觀基礎(chǔ)，亦是國(guó)家治理的基石。基層黨組織作為參與社區(qū)治理的領(lǐng)導(dǎo)核心力量，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)有效治理的載體。十九大以來(lái)，我國(guó)政府多次強(qiáng)調(diào)各地區(qū)應(yīng)在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)社區(qū)治理社會(huì)化，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化，助力打造“共治共建共享”的社會(huì)治理格局。本文以基層社區(qū)為切入點(diǎn)，深入梳理基層黨組織在參與社區(qū)治理中的作用與發(fā)展演變。

[關(guān)鍵詞]基層黨組織;社區(qū)治理

[中圖分類號(hào)] D267.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1008-4649（2021）01-0024-04

Abstract： Community is the basic unit of society， and orderly community governance is the microcosmic foundation of maintaining social stability and the cornerstone of national governance. As the leading core force to participate in community governance， grassroots Party organizations are the carrier to realize effective community governance. Since the 19th CPC National Congress ， the Chinese government has repeatedly stressed that all regions should promote the socialization of community governance under the leadership of grassroots Party organizations， realize the modernization of community governance， and help build a social governance pattern featuring "joint governance， joint contribution and Shared benefits". In this paper， the role and development of grassroots Party organizations in participating in community governance are analyzed from the perspective of grassroots communities.

Key words：Primary Party organizations; Community governance

社區(qū)作為社會(huì)治理的微觀基礎(chǔ)空間，是構(gòu)成社會(huì)系統(tǒng)的子細(xì)胞。[1]社區(qū)治理是政府與市場(chǎng)、政策與環(huán)境、基層黨組織機(jī)構(gòu)等多種力量融合發(fā)展和共同推進(jìn)的結(jié)果，亦是多元主體助力下推動(dòng)社會(huì)環(huán)境由無(wú)序走向有序的過(guò)程?；鶎狱h組織作為參與社區(qū)治理的核心力量，以其獨(dú)有優(yōu)勢(shì)在社區(qū)治理中發(fā)揮著重要作用。與此同時(shí)，伴隨著我國(guó)創(chuàng)新社會(huì)治理體制和建設(shè)“共建共治共享”治理格局的行動(dòng)推進(jìn)，基層黨組織在基層社區(qū)治理中的作用也隨之變化。[2]因此，在創(chuàng)新社會(huì)治理的時(shí)代背景下，聚焦基層黨組織參與社區(qū)治理的發(fā)展演變是契合社會(huì)善治目標(biāo)的要求，亦是推動(dòng)我國(guó)社會(huì)治理能力及治理體系現(xiàn)代化發(fā)展的強(qiáng)大助力。

基層黨組織參與社區(qū)治理的新時(shí)代契合性

提升社區(qū)治理水平的時(shí)代要求

社區(qū)作為一個(gè)“亞社會(huì)”場(chǎng)域，是實(shí)現(xiàn)良性社會(huì)治理的微觀基礎(chǔ)。以時(shí)間為脈絡(luò)綜觀社區(qū)的發(fā)展歷程，可知我國(guó)社區(qū)基本經(jīng)歷了由單位制到社會(huì)化的體制轉(zhuǎn)變，也完成了由管理到治理的理念躍升。隨著社區(qū)治理社會(huì)化的行動(dòng)推進(jìn)，參與社區(qū)治理的主體也呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展態(tài)勢(shì)。十八大以來(lái)，我國(guó)政府高度重視社會(huì)基層治理水平的改善和治理能力的提升，基層社區(qū)已邁入“治理”時(shí)代。[3]社會(huì)治理能力是衡量一個(gè)政黨執(zhí)政能力的重要標(biāo)志，基層社區(qū)組織的穩(wěn)定是我們黨堅(jiān)實(shí)的執(zhí)政基礎(chǔ)，亦為國(guó)家發(fā)展提供了安定空間。[4]因此，立足社會(huì)主義發(fā)展的新時(shí)代，基層社區(qū)治理的實(shí)踐路徑也應(yīng)因時(shí)而變、開(kāi)拓創(chuàng)新。在加強(qiáng)黨組織建設(shè)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新社區(qū)治理方式，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的有序性和現(xiàn)代化發(fā)展。[5]

以人民需求為導(dǎo)向的行動(dòng)回應(yīng)

社會(huì)穩(wěn)定是促進(jìn)國(guó)家繁榮發(fā)展與人民生活幸福的環(huán)境保障，社區(qū)治理是國(guó)家治理的微觀層面和重要依托，基層黨組織則是實(shí)現(xiàn)社區(qū)有序治理和維持社會(huì)安定的重要組織力量。[6]社區(qū)是社會(huì)成員生活的基本空間，伴隨我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)開(kāi)放包容程度的提升以及人民生活水平的改善，社區(qū)居民也對(duì)基層社區(qū)的治理能力和功能發(fā)揮提出了更高要求。中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持以人民為中心，且盡力滿足人民群眾的合理需要?；鶎狱h組織作為我們黨的基礎(chǔ)隊(duì)伍，必然以人民需求為導(dǎo)向，以行動(dòng)回應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的向往。[7]因此，在社會(huì)治理新時(shí)代，積極推動(dòng)基層黨組織融入社區(qū)治理是對(duì)人民需求的行動(dòng)回應(yīng)，有助于更好地維護(hù)、實(shí)現(xiàn)和發(fā)展廣大民眾的利益。

二、基層黨組織參與社區(qū)治理的重要作用

政治領(lǐng)導(dǎo)作用

政治性是政黨的最根本屬性，反映鮮明的政治立場(chǎng)和方向。[8]基層黨組織作為一個(gè)政黨隊(duì)伍的微觀組織基礎(chǔ)，是我們黨政治路線的執(zhí)行者和政治立場(chǎng)的踐行者。[9]首先，在社區(qū)治理中，基層黨組織嚴(yán)格把控社區(qū)治理的方向，在堅(jiān)持正確政治立場(chǎng)、落實(shí)政治指令的基礎(chǔ)上開(kāi)展工作，以人民為中心，努力實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治。其次，基層黨組織參與制定社區(qū)發(fā)展建設(shè)的行動(dòng)規(guī)劃，堅(jiān)持以正確方向引導(dǎo)社區(qū)的持久發(fā)展。最后，基層黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)作用還集中體現(xiàn)在重大突發(fā)事件的指揮領(lǐng)導(dǎo)和行動(dòng)處理上，具備合理高效的應(yīng)急處理能力是基層黨組織的發(fā)展性要求?？傮w而言，基層黨組織在社區(qū)治理中發(fā)揮著總攬全局的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，為社區(qū)治理指示科學(xué)的前進(jìn)方向。[10]

資源整合作用

社區(qū)治理是一個(gè)調(diào)動(dòng)多元主體、鏈接多方資源共同參與社區(qū)事務(wù)和問(wèn)題解決的行動(dòng)過(guò)程。社會(huì)治理社會(huì)化的行動(dòng)推進(jìn)為基層黨組織調(diào)動(dòng)資源提供了廣闊的外部空間。一方面，基層黨組織以整合人力資源為基礎(chǔ)，充分調(diào)動(dòng)以社區(qū)工作者、社區(qū)居民為代表的社區(qū)內(nèi)人員和以志愿者、慈善家等為代表的社區(qū)外人員共同參與社區(qū)建設(shè)及未來(lái)規(guī)劃。另一方面，基層黨組織通過(guò)鏈接社會(huì)資源，以政府購(gòu)買服務(wù)的形式調(diào)動(dòng)各資源主體為社區(qū)發(fā)展提供支持，充分激發(fā)組織活力。在互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)迅猛發(fā)展的當(dāng)下，基層黨組織以新媒體技術(shù)為依托，通過(guò)發(fā)布線上信息，創(chuàng)新資源整合的形式。形成以社區(qū)內(nèi)外資源整合為基礎(chǔ)、以線上信息整合為依托的資源聯(lián)動(dòng)力量，為社區(qū)治理提供豐沛資源。

文化引領(lǐng)作用

社區(qū)是容納一定數(shù)量社會(huì)成員在此生活和居住的空間，從一定意義上講，社區(qū)便是一個(gè)小型社會(huì)。人們?cè)诮涣鳒贤ㄖ斜舜耸煜げ⒈３致?lián)絡(luò)，居民群體間的交互聯(lián)系會(huì)產(chǎn)生一定的社區(qū)文化。文化作為一種精神力量會(huì)以潛移默化的方式對(duì)個(gè)體產(chǎn)生深遠(yuǎn)持久的影響。[11]營(yíng)造良好且具有代表性的社區(qū)文化亦是基層黨組織的重要作用。社區(qū)文化建設(shè)可幫助居民對(duì)所在的社區(qū)信息、文化資源有更充分了解。基層黨組織可通過(guò)舉辦社區(qū)文化藝術(shù)節(jié)和形式多樣、主題豐富的社區(qū)活動(dòng)，吸引居民群體積極參與，促使居民在實(shí)際活動(dòng)的參與中切身感受社區(qū)文化，形成對(duì)所在社區(qū)的認(rèn)同感，并逐步上升為社區(qū)歸屬感。社區(qū)文化的形成和塑造反映著一個(gè)社區(qū)的居民融合度及凝聚力，是推動(dòng)社區(qū)發(fā)展的重要軟實(shí)力。因此，基層黨組織應(yīng)加強(qiáng)社區(qū)精神文明建設(shè)，通過(guò)營(yíng)造社區(qū)文化來(lái)帶動(dòng)社區(qū)發(fā)展。

組織動(dòng)員作用

社區(qū)是以基層黨組織隊(duì)伍為指導(dǎo)、以居民為主要服務(wù)群體、以社區(qū)工作者和志愿者為行動(dòng)力量的多元主體并存的場(chǎng)域。社區(qū)中各項(xiàng)事務(wù)處理及各類發(fā)展規(guī)劃的制定同樣是不同主體相互配合的過(guò)程?；鶎狱h組織作為社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)力量，始終堅(jiān)持為居民服務(wù)的基本立場(chǎng)，以人民群眾的問(wèn)題解決為己任，同人民群眾保持密切聯(lián)系。對(duì)群眾路線的堅(jiān)持使得基層黨組織更易獲得各主體的信任與支持。因此，基層黨組織可通過(guò)協(xié)調(diào)分配和組織動(dòng)員，積極引導(dǎo)各方力量參與社區(qū)建設(shè)和問(wèn)題解決。作為組織動(dòng)員者，基層黨組織充分調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)外資源助力社區(qū)建設(shè)和發(fā)展，形成良性的社區(qū)治理合力，塑造著協(xié)作共生的社區(qū)治理環(huán)境，努力實(shí)現(xiàn)社區(qū)善治。

需求滿足作用

社區(qū)治理的直接目標(biāo)在于滿足居民對(duì)社區(qū)生活的實(shí)際需要。從需求滿足層面而言，社區(qū)治理是通過(guò)調(diào)動(dòng)各方資源、凝聚多種力量以幫助居民群體在社區(qū)中開(kāi)展美好生活的過(guò)程。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和個(gè)體受教育程度的提升，人們不再僅僅將社區(qū)視作個(gè)體生活的空間，而是對(duì)社區(qū)有著更高的功能性需要。社區(qū)宜居環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療條件等均是居民群體對(duì)所在社區(qū)的綜合考量。為了更好地回應(yīng)、滿足居民對(duì)所在社區(qū)的多樣化需求，基層黨組織更當(dāng)堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨，將滿足人民群眾的合理需要作為自身行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)。積極改善社區(qū)環(huán)境，鏈接社區(qū)資源，并制定以人為本的社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，不斷滿足居民群體對(duì)社區(qū)美好生活的期望與要求，提升居民對(duì)所在社區(qū)的幸福感及滿意度。

新時(shí)代基層黨組織參與社區(qū)治理的發(fā)展演進(jìn)

理念轉(zhuǎn)變：從管理走向治理

縱觀我國(guó)基層社區(qū)治理的發(fā)展脈絡(luò)，主要經(jīng)歷了由“管理”到“治理”的理念轉(zhuǎn)變。[12]社區(qū)管理更多依托政府的行政指令、社會(huì)政策而展開(kāi)，基層黨組織作為核心領(lǐng)導(dǎo)力量具體管理社區(qū)事務(wù)。十八大后，隨著我國(guó)創(chuàng)新社會(huì)治理體制的行動(dòng)推進(jìn)，“治理”一詞得以廣泛應(yīng)用。從社區(qū)管理到社區(qū)治理的轉(zhuǎn)變，不是簡(jiǎn)單的字面變更，更深刻反映著政府和社會(huì)間的治理關(guān)系及治理理念的根本變遷。社區(qū)治理意味著社區(qū)事務(wù)不再由政府一體獨(dú)攬，而是在政府引導(dǎo)下多元社會(huì)主體協(xié)同參與的過(guò)程。社會(huì)治理理念的轉(zhuǎn)變給予了社區(qū)更廣闊的行動(dòng)空間，使得基層社區(qū)在事務(wù)處理中具有更大自主性。同時(shí)，在秉持、貫徹中央行政指示的基礎(chǔ)上，各地社區(qū)可根據(jù)所處環(huán)境和發(fā)展的實(shí)際需要靈活調(diào)整治理方案，并吸納多種力量共同參與社區(qū)治理。治理理念的與時(shí)俱進(jìn)和積極調(diào)整必會(huì)更好地調(diào)動(dòng)基層社區(qū)的發(fā)展積極性，為社區(qū)營(yíng)造良好的治理空間。

職能轉(zhuǎn)變：從集中管理到簡(jiǎn)政放權(quán)

我國(guó)社區(qū)在經(jīng)歷由“管理”到“治理”這一理念轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，也伴隨著基層黨組織在社區(qū)治理中由集中管理走向簡(jiǎn)政放權(quán)的職能變化。簡(jiǎn)政放權(quán)意味著社區(qū)的事務(wù)處理不再由基層黨組織獨(dú)自包攬，而是在基層黨組織的指導(dǎo)下將部分社區(qū)服務(wù)置于市場(chǎng)環(huán)境中，選擇合適的社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的社會(huì)化。在社區(qū)治理社會(huì)化發(fā)展的新時(shí)代，從主要層面而言，基層黨組織仍是參與社區(qū)治理的核心力量，并在堅(jiān)持政治領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上集中管理社區(qū)事務(wù)。從次要層面而言，隨著社區(qū)治理社會(huì)化的行動(dòng)推進(jìn)，基層黨組織可將部分權(quán)力有序下放，在統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上將部分社會(huì)服務(wù)讓渡于市場(chǎng)，并通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式推進(jìn)社區(qū)治理與服務(wù)的社會(huì)化。引導(dǎo)市場(chǎng)中的社會(huì)主體積極承接社區(qū)服務(wù)，形成以基層黨組織為核心、社會(huì)多元主體協(xié)同參與基層社區(qū)治理的發(fā)展格局?；鶎狱h組織從集中管理到簡(jiǎn)政放權(quán)的職能轉(zhuǎn)變是符合時(shí)代發(fā)展要求的舉措，有助于提升社區(qū)治理的效率。

治理主體轉(zhuǎn)變：從單一性走向多元化

社區(qū)治理是一個(gè)集合多元主體、鏈接多方資源處理社區(qū)事務(wù)、進(jìn)行社區(qū)建設(shè)并努力實(shí)現(xiàn)社區(qū)良性發(fā)展的行動(dòng)過(guò)程。在治理社會(huì)化和現(xiàn)代化的背景下，社區(qū)治理正發(fā)生著以基層黨組織為代表的單一主體向社會(huì)多元主體協(xié)同參與的轉(zhuǎn)變。治理主體的多元化發(fā)展有助于提升社區(qū)治理效率，減輕基層黨組織的治理負(fù)擔(dān)。其中，社會(huì)組織是推動(dòng)社區(qū)治理發(fā)展的媒介基礎(chǔ)和有力載體。社會(huì)組織作為非政府、非營(yíng)利的行動(dòng)主體，可在政府與基層社區(qū)之間搭建溝通與服務(wù)的平臺(tái)，在此基礎(chǔ)上承接政府服務(wù)，參與、助力基層社區(qū)的發(fā)展。同時(shí)，社會(huì)組織機(jī)構(gòu)還可通過(guò)組織化形式于市場(chǎng)中動(dòng)員、凝聚社會(huì)力量，整合、發(fā)展社會(huì)資源，從而為社區(qū)治理提供資本支持。因此，隨著社會(huì)治理社會(huì)化及政府購(gòu)買服務(wù)的行動(dòng)推進(jìn)，會(huì)逐步形成以基層黨組織為中心、以社會(huì)主體為重要力量的“一核多元”治理格局。社區(qū)治理在基層黨組織、社會(huì)組織機(jī)構(gòu)等主體的參與下持續(xù)向好發(fā)展。在創(chuàng)新社會(huì)治理的背景下，協(xié)調(diào)參與社區(qū)治理的多元主體及主體間的合作關(guān)系也較為重要。

組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變：從單位制走向社會(huì)化

組織結(jié)構(gòu)是基層社區(qū)治理的脈絡(luò)與輪廓，它從組織層面規(guī)定著基層黨組織參與社區(qū)治理的行動(dòng)空間。綜觀我國(guó)社會(huì)發(fā)展的歷史進(jìn)程，其主要經(jīng)歷了有單位制組織和社會(huì)化管理這兩大發(fā)展階段。由于我國(guó)社會(huì)曾長(zhǎng)期處于社會(huì)城鄉(xiāng)二元體制的組織架構(gòu)下，城市基層社區(qū)以單位制為核心，通過(guò)自上而下科層化的組織管理方式處理社區(qū)事務(wù)、制定發(fā)展規(guī)劃。這種偏重行政色彩的單位制組織管理方式容易束縛社區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的空間，使得基層社區(qū)治理走向僵化。在新的時(shí)代背景下，基層黨組織作為社區(qū)治理的核心指導(dǎo)，應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)社區(qū)向社會(huì)化組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。同時(shí)依托社會(huì)治理社會(huì)化的趨向，創(chuàng)新社區(qū)治理的組織形式，推動(dòng)社區(qū)組織結(jié)構(gòu)向網(wǎng)格化治理和現(xiàn)代化方向發(fā)展。通過(guò)優(yōu)化社區(qū)治理的組織結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造具有凝聚力的社區(qū)治理模式，形成多元治理合力，進(jìn)而推動(dòng)社區(qū)治理的良性發(fā)展。

需求滿足轉(zhuǎn)變：從普適性到獨(dú)特性

從需求層面而言，社區(qū)治理可視作在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)動(dòng)員多種社會(huì)力量、鏈接豐富社會(huì)資源，不斷滿足居民群體需要的過(guò)程。社區(qū)治理的直接目標(biāo)在于滿足社區(qū)居民的需求，基層黨組織始終堅(jiān)持為人民服務(wù)的基本立場(chǎng)。伴隨社會(huì)發(fā)展和公民意識(shí)的提升，居民的多樣化需求日益受到重視，基層黨組織對(duì)社區(qū)居民需求的回應(yīng)也實(shí)現(xiàn)著由普適性需要到個(gè)體獨(dú)特性需要的躍升。在社區(qū)治理發(fā)展的初級(jí)階段，對(duì)社區(qū)居民需求的關(guān)注仍停留在多數(shù)居民共同反映的問(wèn)題上，對(duì)居民個(gè)體化的需求不夠重視。隨著社區(qū)治理水平的提升，基層黨組織通過(guò)多種渠道征集居民需求，充分把握當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的實(shí)際需要，以需求滿足為導(dǎo)向調(diào)整社區(qū)治理措施。此外，基層黨組織還積極引導(dǎo)居民廣泛參與社區(qū)事務(wù)、主動(dòng)表達(dá)自身需要，并將收集到的居民意愿信息向上級(jí)政府傳遞，充分尊重、反映社區(qū)居民的使得社會(huì)治理政策吸納群眾意見(jiàn)，真正實(shí)現(xiàn)以居民需求為導(dǎo)向的社區(qū)治理。

結(jié)? 語(yǔ)

在治理現(xiàn)代化的背景下，社區(qū)治理是以基層黨組織為核心領(lǐng)導(dǎo)、以社會(huì)多元主體為行動(dòng)力量、以實(shí)現(xiàn)居民對(duì)社區(qū)美好生活愿望為目標(biāo)的綜融式發(fā)展過(guò)程。面對(duì)社區(qū)治理的新時(shí)代要求，應(yīng)積極推進(jìn)基層黨組織與社區(qū)治理的有效融合，實(shí)現(xiàn)基層黨組織指示下多元主體的合作共生。通過(guò)基層黨組織的有力引導(dǎo)，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的活力，努力打造社區(qū)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、資源整合高效和個(gè)體需求滿足為導(dǎo)向的社區(qū)善治局面。

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[責(zé)任編輯 楊曉燕]