城市觸媒理論對城市消防規(guī)劃和火災(zāi)防控的啟示

史東和

摘要：城市消防規(guī)劃建設(shè)和城市防火設(shè)計是城市建設(shè)發(fā)展的重要組成部分，同時也是促進和帶動城市經(jīng)濟社會安全高質(zhì)運行的重要驅(qū)動力。研究城市觸媒理論，有利于加強消防規(guī)劃和防火設(shè)計，是提升城市火災(zāi)防控水平的本質(zhì)需求，是城市總體規(guī)劃不可或缺的內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：城市;觸媒理論;城市規(guī)劃

中圖分類號：D035.36? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ?文章編號：2096-1227（2021）03-0083-02

2020年10月，黨的十九屆五中全會召開并研究了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標重大問題，為中國建設(shè)和世界的發(fā)展注入了強心劑。可見，宏觀的規(guī)劃編制對于全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程具有方向性意義。具體到推進城市發(fā)展建設(shè)和提升火災(zāi)防控水平方面，城市防火設(shè)計和消防規(guī)劃也有舉足輕重作用，是城市建設(shè)發(fā)展的重要組成部分，也是促進和帶動城市經(jīng)濟社會安全高質(zhì)運行的重要驅(qū)動力。它是構(gòu)成城市建設(shè)發(fā)展的構(gòu)成元素之一。而根據(jù)城市觸媒理論，如果把城市建設(shè)發(fā)展比作一個化學(xué)反應(yīng)，城市的構(gòu)成元素作為化學(xué)反應(yīng)的反應(yīng)物，正是城市元素之間的相互作用影響推動了城市建設(shè)發(fā)展。因此，我們可以通過加入或創(chuàng)造某些“觸媒元素”對城市元素之間的反應(yīng)進行合理調(diào)控，比如主動引入一個項目，通過市場機制和價值規(guī)律，引發(fā)其他項目連鎖式開發(fā)，對城市建設(shè)產(chǎn)生激發(fā)、引導(dǎo)和促進作用。

一、城市觸媒理論與消防規(guī)劃建設(shè)的關(guān)系

城市觸媒可以是具體的建筑物、群體建筑，或是行政政策規(guī)劃等因素。其主要功能是激發(fā)和帶動城市建設(shè)發(fā)展，促使城市構(gòu)成元素進行持續(xù)漸進轉(zhuǎn)變，隨著各城市構(gòu)成元素間的相互作用力的傳遞，原有的元素被改變或新的元素被吸引過來，并與原始的觸媒點一起共振、整合，形成更大規(guī)模的城市觸媒點，由此產(chǎn)生高強度的聚集效應(yīng)影響到更大的城市區(qū)域，從而形成一種良性的城市開發(fā)聯(lián)動反應(yīng)。

在這其中，消防規(guī)劃建設(shè)為保障城市運行安全和經(jīng)濟社會發(fā)展提供了完善的硬件支撐、充足的政策支撐和可靠的安全保障，可以說，既是參與城市建設(shè)的城市構(gòu)成元素，也是促進城市發(fā)展的觸媒點之一。首先，通過市場經(jīng)濟條件下價值規(guī)律發(fā)揮作用，良好的消防規(guī)劃建設(shè)為城市發(fā)展提供了優(yōu)秀的安全環(huán)境，一定程度激活了相關(guān)城市元素周圍地區(qū)的快速發(fā)展，從而又創(chuàng)造出更多新的城市經(jīng)濟元素，保障并促進該地區(qū)的城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展，并成為某一區(qū)域的持續(xù)發(fā)展推動力;其次，經(jīng)濟社會的快速發(fā)展必將要求更加完善的城市基礎(chǔ)建設(shè)和良好安全環(huán)境，自然也包括了消防規(guī)劃建設(shè)和消防安全環(huán)境，這就推動了城市元素的自我完善和相互融合，城市建設(shè)也將相輔相成良性發(fā)展。

二、當(dāng)前消防規(guī)劃建設(shè)的現(xiàn)狀

在城市建設(shè)進程中，我們應(yīng)該考慮到城市構(gòu)成元素和城市觸媒點之間的互動或多或少不適應(yīng)，城市元素出現(xiàn)了一些不適應(yīng)城市發(fā)展變化的地方，消防建設(shè)發(fā)展也不外乎。因規(guī)劃編制與城市經(jīng)濟社會發(fā)展存在時間差、滯后性，難以避免導(dǎo)致出現(xiàn)公共消防設(shè)施建設(shè)與經(jīng)濟社會發(fā)展不協(xié)調(diào)、部分區(qū)域的消防專項規(guī)劃與城市發(fā)展總體規(guī)劃不融合等情況。

一是城市消防規(guī)劃管理的法律法規(guī)還需進一步健全。在黨的十八大以來強調(diào)全面依法治國的今天，實施城市消防規(guī)劃管理的法律依據(jù)依然顯得捉襟見肘。據(jù)查，《中華人民共和國城市規(guī)劃法》和《中華人民共和國消防法》中雖制定了相應(yīng)的消防或防火規(guī)劃條款，但這兩部法律對城市消防規(guī)劃管理均未規(guī)定具體措施和罰則。而《城市消防規(guī)劃建設(shè)管理規(guī)定》作為部門規(guī)章，其有效性和可依據(jù)性也大打折扣。因此如何從法律等頂層方面來保障城市消防規(guī)劃建設(shè)值得研究。

二是新形勢下消防規(guī)劃建設(shè)應(yīng)有更高的歷史定位和職能站位。國務(wù)院為強化公共消防設(shè)施建設(shè)頒布了《消防改革與發(fā)展綱要》，是城市建設(shè)總體規(guī)劃的重要組成部分。另外，多部委聯(lián)合下發(fā)的《城市消防規(guī)劃建設(shè)管理規(guī)定》對城市公共消防設(shè)施基礎(chǔ)建設(shè)提出明確要求。但是，隨著2018年國家機構(gòu)改革和消防部隊改革轉(zhuǎn)隸，消防工作職能已經(jīng)向全災(zāi)種、大應(yīng)急方向轉(zhuǎn)變，原有的消防規(guī)劃建設(shè)單一部門、單一職能定位的方式和內(nèi)容也無法滿足新形勢消防事業(yè)的建設(shè)發(fā)展。

三是消防規(guī)劃編制與其他城市構(gòu)成元素的結(jié)合度應(yīng)提升。目前，作為城市觸媒之一的消防規(guī)劃實際編制過程中，具體的規(guī)劃行政主管部門和規(guī)劃設(shè)計人員對“消防規(guī)劃建設(shè)”的前瞻性、指導(dǎo)性和對城市經(jīng)濟社會發(fā)展融合性的理解不甚，有的城市總體規(guī)劃中未設(shè)置消防專項規(guī)劃，內(nèi)容編制不詳細不科學(xué)，內(nèi)容僅僅局限在消防站點建設(shè)。個別地方尚未真正將消防規(guī)劃融入城市建設(shè)總體規(guī)劃，與各構(gòu)成元素的互相促進效應(yīng)不明顯。有的城市消防規(guī)劃由于各種原因虎頭蛇尾，任務(wù)得不到落實或不能按時完成，公共消防設(shè)施建設(shè)留下欠賬問題，無法在短時間內(nèi)得到解決。

四是市政工程中消防建設(shè)內(nèi)容的監(jiān)督管理相對薄弱。公共消防基礎(chǔ)設(shè)施是保衛(wèi)城市發(fā)展和人民美好生活不可或缺的公共設(shè)施，但完成編制的城市消防規(guī)劃按照《城市規(guī)劃法》有關(guān)規(guī)定進行社會公布的工作不廣泛，各級政府和職能部門對消防規(guī)劃的重視程度相對來說還有差距，人民群眾對“消防規(guī)劃”關(guān)注程度普遍不高，規(guī)劃建設(shè)落地情況主動公開較少，廣大群眾知情權(quán)監(jiān)督權(quán)得不到保障。另外，涉及消防救援工作的市政工程建設(shè)，是一項科學(xué)性、技術(shù)性和系統(tǒng)性很強的工作，但是建設(shè)過程中設(shè)計方、施工方、日常監(jiān)管方和使用方相互脫鉤，建設(shè)參與單位缺乏消防專業(yè)知識和消防實戰(zhàn)經(jīng)驗，導(dǎo)致消防設(shè)施不能很好滿足于應(yīng)急救援、防災(zāi)減災(zāi)的實踐。

三、城市觸媒理論在消防規(guī)劃建設(shè)中的運用

當(dāng)然，我們認識到城市觸媒誘發(fā)的城市建設(shè)規(guī)劃具有自發(fā)性、局部性和被動性。該類城市發(fā)展建設(shè)模式往往具有自下而上、可持續(xù)性不足、整體性不高等不足之處。因此我們應(yīng)樹立遠景目標為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)政府及相關(guān)部門合理介入，科學(xué)指導(dǎo)城市建設(shè)觸媒點和城市構(gòu)成元素等的布局。通過政府政策的約束作用、輿論宣傳的導(dǎo)向作用和社會群眾的心理作用等，形成政策、社會和環(huán)境等方面科學(xué)調(diào)控，促進所在城市區(qū)域的城市環(huán)境、城市結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟社會發(fā)展等的重新構(gòu)建和良性發(fā)展，使其滿足人民群眾對美好生活的需求。特別是涉及安全底線的消防工作，既是城市發(fā)展觸媒，也是城市的重要構(gòu)成元素，更應(yīng)立足于全災(zāi)種、大應(yīng)急理念科學(xué)制定建設(shè)規(guī)劃，服務(wù)于城市發(fā)展建設(shè)。在城市國土空間規(guī)劃利用和總體發(fā)展建設(shè)規(guī)劃格局下，優(yōu)先針對火災(zāi)危險系數(shù)大的區(qū)域或領(lǐng)域，用消防規(guī)劃體系為骨架，輔以市政、應(yīng)急、交通、水源、智慧城市、城市管理大數(shù)據(jù)等其他體系建設(shè)規(guī)劃，為城市發(fā)展建構(gòu)消防安全區(qū)域體系，并通過城市發(fā)展建設(shè)進一步促進消防規(guī)劃建設(shè)的科學(xué)化、專業(yè)化，形成消防規(guī)劃觸媒與城市構(gòu)成元素之間的良性共振，相互哺育。

一是改善行政立法工作。消防結(jié)合相關(guān)地區(qū)的實際，綜合借鑒各地經(jīng)驗，制定和完善城市消防規(guī)劃管理的有關(guān)法規(guī)規(guī)章。根據(jù)《中華人民共和國消防法》《上海市消防條例》《城市消防規(guī)劃建設(shè)管理規(guī)定》以及制定有關(guān)消防規(guī)劃建設(shè)的實施細則，明確消防專項規(guī)劃編入城市國土空間規(guī)劃和總體建設(shè)規(guī)劃之中，同步設(shè)計，同步制定，同步實施，落實參與城市消防專項規(guī)劃編制和實施的各相關(guān)職能部門的主體責(zé)任，依法維護城市消防專項規(guī)劃編制有效實施，保障城市建設(shè)發(fā)展協(xié)調(diào)共進。

二是完善規(guī)劃責(zé)任機制。進一步推動各級政府高度重視消防安全問題，建立健全消防安全責(zé)任機制，不斷完善各種管理辦法，明確各相關(guān)職能部門工作責(zé)任，嚴格依據(jù)消防規(guī)劃進行城市規(guī)劃設(shè)計。例如市政建設(shè)主管部門應(yīng)按照消防規(guī)劃或應(yīng)急救援需求，抓好消防供水管網(wǎng)設(shè)施的建設(shè)，確保消防用水需求;要做好市政道路建設(shè)，確保消防車應(yīng)急通行的需求;對于不符合消防安全要求的道路交通，要及時進行改造擴充，保證消防通道的暢通。有關(guān)部門應(yīng)落實驗收標準，嚴格驗收，做好日常維護。城市建設(shè)主管部門要嚴格把關(guān)城市建設(shè)驗收標準，對于不符合消防安全的建筑物有計劃有步驟進行改造或拆除等。

三是推動規(guī)劃合理布局。消防規(guī)劃建設(shè)必須與城市全面發(fā)展建設(shè)統(tǒng)籌考慮、同步發(fā)展，要與不同城市區(qū)域的發(fā)展定位、城市職能和城市構(gòu)成元素深度融合，逐步構(gòu)建和完善符合該區(qū)域城市發(fā)展實際的消防安全屏障。避免在規(guī)劃編制過程中僅從本部門單方面需求出發(fā)閉門造車，造成消防規(guī)劃建設(shè)推動保障城市發(fā)展的成效打折扣。對于既存的重大消防安全危險源，逐步消除因歷史原因造成的布局不合理因素，如城市邊緣地區(qū)的生產(chǎn)和儲存化學(xué)危險品工廠和倉庫、居民區(qū)周邊安全距離不足的加油加氣加氫等站點，學(xué)校或居民聚集區(qū)周邊易燃易爆銷售儲存點等，應(yīng)有計劃分批關(guān)閉或改造，直至逐步取消;對于易燃易爆危險物品場所，做到嚴格選址，嚴格審批，有效杜絕消防安全隱患;對于消防安全基礎(chǔ)薄弱的舊城區(qū)、棚戶區(qū)、城中村，要結(jié)合城市整體國土空間發(fā)展規(guī)劃，有計劃、有步驟地進行城區(qū)改造，適時落實消防基礎(chǔ)設(shè)施增設(shè)方案;對于嚴重影響消防安全的工廠和倉庫，綜合運用政府行政職能和執(zhí)法措施，采取查封、遷移或者進行業(yè)態(tài)調(diào)整、舊廠改造、功能轉(zhuǎn)變等措施，抓住消防安全隱患的治理的關(guān)鍵。

四是保障經(jīng)費科學(xué)投入。消防建設(shè)經(jīng)費投入是否合理、科學(xué)和持續(xù)，是涉及城市消防安全保障能力的重要環(huán)節(jié)，是提升社會火災(zāi)防控水平和消防救援隊伍作戰(zhàn)能力不容忽視的重點，也將間接影響區(qū)域城市發(fā)展建設(shè)和經(jīng)濟社會平穩(wěn)運行。隨著國家機構(gòu)體制的改革，安全發(fā)展的底線思維逐漸得到認可，包括消防安全在內(nèi)的大安全觀念得到高度重視，全災(zāi)種、大應(yīng)急的格局也不斷形成，隨著保障經(jīng)費投入逐步科學(xué)化、制度化，公共消防基礎(chǔ)設(shè)施和消防裝備建設(shè)水平得到了明顯改善。但是隨著人們對物質(zhì)文化生活的美好追求，城市發(fā)展建設(shè)的日新月異，新材料、新業(yè)態(tài)的火災(zāi)風(fēng)險日益增加，老舊場所短時間得不到改善，新舊交織的安全風(fēng)險長期共存，消防安全綜合防控的要求越來越高，無論是從硬件上的建設(shè)、場所上的治理、軟件上的管理還是救援能力的打造，都離不開必要的人力、物力、財力、智力的投入。因此，作為城市重要構(gòu)成元素的消防工作，必須同步城市的發(fā)展建設(shè)速度，保證科學(xué)、持續(xù)、合理的消防保障經(jīng)費投入。

五是統(tǒng)籌社會力量參與。首先是依法敲實政府、行業(yè)、單位、公民等各級消防安全責(zé)任，構(gòu)建全民重視消防、參與消防管理的良性局面;其次依法推動社會力量參與自防自救，優(yōu)化微型消防站的實化運作模式，加強多種形式消防力量建設(shè)，健全城市各區(qū)域的火災(zāi)防控組織和工作機制，完善基層消防防控體系，打牢消防工作社會基礎(chǔ);再者是尋求專業(yè)力量探索區(qū)域消防規(guī)劃與城市發(fā)展間的互動關(guān)系，研究適應(yīng)新形勢下全災(zāi)種、大應(yīng)急理念的消防規(guī)劃建設(shè)。

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