西安城市生活垃圾分類管理困境及對(duì)策研究

江丹

摘 要：作為46個(gè)試點(diǎn)城市之一，西安市積極響應(yīng)住建部的號(hào)召，自2019年9月起，開始強(qiáng)制實(shí)施垃圾分類，真正意義地從垃圾分類倡議階段走向了法制化階段。然而，在管理探索過程中，由于相關(guān)法規(guī)政策不完善、涉及部門主體多、協(xié)同發(fā)力難、財(cái)政投入不足、監(jiān)督體系不完善等原因，西安市城市生活垃圾分類管理工作并未很好地開展起來。對(duì)當(dāng)?shù)卣媾R的困境進(jìn)行剖析，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，以期垃圾分類管理工作能夠得到更好的推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：城市生活垃圾;垃圾分類管理;現(xiàn)狀;問題;對(duì)策

中圖分類號(hào)：X799.3? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）03-0083-03

引言

生態(tài)環(huán)境部發(fā)布顯示，西安市從2012—2016年，生活垃圾產(chǎn)量上漲38.05%，漲幅為95.58萬噸。2017年西安市生活垃圾年產(chǎn)量為422.5萬噸，位于全國(guó)產(chǎn)量排名前10城市中的第6位。據(jù)西安市城市管理與綜合執(zhí)法局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，西安市主城區(qū)2019年1—5月日均生活垃圾產(chǎn)量高達(dá)9 084.23噸，其中雁塔區(qū)和蓮湖區(qū)日均產(chǎn)量位于主城區(qū)前列，分別為1 061.41噸，1 282.35噸。

《西安生活垃圾分類管理辦法》的頒布，標(biāo)志著自2019年9月1日起，垃圾分類正式從倡議階段走向依法實(shí)施階段。在此之前，西安對(duì)規(guī)范生活垃圾分類的法律法規(guī)一直處于缺失階段。以往，都是依據(jù)2003年頒布的《西安市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》來對(duì)垃圾的收運(yùn)和處理來進(jìn)行管理。由于該政策法規(guī)并未對(duì)居民的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行明確的界定，所以無法有效地約束居民投放垃圾的行為。但即使《辦法》頒布，生活垃圾分類管理仍未取得顯著成效，混扔混運(yùn)現(xiàn)象仍普遍存在。生活垃圾處理這一頑疾始終伴隨著城市的發(fā)展，西安市面對(duì)平均每人每天產(chǎn)生1公斤垃圾、全市每天共產(chǎn)生上萬噸垃圾的嚴(yán)峻形勢(shì)，怎樣科學(xué)有效地處理這一熱點(diǎn)問題，成為政府開展工作的當(dāng)務(wù)之急。

一、西安市垃圾分類現(xiàn)狀及成效

垃圾分類管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，包含分類投放、收集、運(yùn)輸以及末端的無害化處理。西安市財(cái)政局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，在垃圾分類配套設(shè)施建設(shè)方面，投入2 500萬元，按照一定比例為各區(qū)縣配置垃圾四分桶和有害垃圾運(yùn)輸車，且已配置完畢，各區(qū)縣也按一定比例進(jìn)行投資。目前，西安市市級(jí)分類示范單位186個(gè)，區(qū)級(jí)達(dá)標(biāo)單位282個(gè)。購(gòu)入新型垃圾分類運(yùn)輸車80輛，改造現(xiàn)存垃圾運(yùn)輸車共計(jì)900余輛。有害垃圾暫存點(diǎn)建設(shè)17座，“兩個(gè)中心”即大件垃圾拆分和可回收物分揀中心，共計(jì)建設(shè)23座。生活垃圾的主要處理方式有三種：填埋、焚燒和堆肥。垃圾填埋目前仍是絕大多數(shù)城市處理生活垃圾的主要方式，西安也不例外。然而，相較于填埋、堆肥，焚燒具有用時(shí)短、殘存量小、占地面積小、反復(fù)利用率高、污染影響更小等優(yōu)勢(shì)。除此之外，焚燒還能提供供熱、發(fā)電等便利。通過建立垃圾焚燒廠繼而開展的垃圾處理無害化熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目，不僅解決了“垃圾圍城”的問題，同時(shí)還增加了能源供應(yīng)。目前，垃圾焚燒廠全國(guó)共計(jì)200余座，在封閉環(huán)境中作業(yè)，通過焚燒垃圾來發(fā)電、發(fā)熱，并且異味和污染完全可控的垃圾焚燒廠大多分布在前沿發(fā)展城市，例如上海、廣州等。隨著垃圾分類管理工作在西安的落實(shí)，西安也逐步將垃圾處理方式由填埋為主轉(zhuǎn)變?yōu)榉贌秊橹鳎瑸榇?，共?guī)劃建設(shè)5個(gè)生活垃圾焚燒廠，4個(gè)餐廚垃圾處理場(chǎng)。目前已投入運(yùn)營(yíng)的4座垃圾焚燒廠，日處理垃圾量共計(jì)可達(dá)9 750噸，1座餐廚垃圾處理廠，日處理量為200噸。

筆者隨機(jī)走訪西安市多個(gè)小區(qū)，調(diào)研垃圾分類情況，各小區(qū)的四分類垃圾桶基本都已配置到位，但桶內(nèi)的垃圾仍是“一鍋燴”狀態(tài)?？苫厥瘴锢卸褲M了果蔬皮、廚余垃圾中充斥著餐巾紙等等，不難發(fā)現(xiàn)混扔仍是居民投放垃圾的常態(tài)。目前，絕大多數(shù)公民都知悉西安正在進(jìn)行垃圾四分類，但是由于垃圾種類復(fù)雜繁多，一旦落實(shí)到實(shí)際，就會(huì)出現(xiàn)各種各樣的問題。

二、西安市垃圾分類管理存在的問題

1.涉及主體多，協(xié)同發(fā)力難。垃圾分類治理涉及各級(jí)政府職能部門、公司企業(yè)、居民小區(qū)以及家庭個(gè)人等多元主體。從政府部門來看，作為牽頭部門的城市管理局，其主要職責(zé)之一包含負(fù)責(zé)市容環(huán)境衛(wèi)生行政管理工作，負(fù)責(zé)城市市容環(huán)境衛(wèi)生配套設(shè)施的管理和費(fèi)用征收，以及負(fù)責(zé)城市生活垃圾的管理。但垃圾分類涉及了30余個(gè)行政部門，城管局與其他部門屬于平級(jí)關(guān)系，對(duì)它們并不具有管制約束性。由于沒有一個(gè)強(qiáng)有力的核心領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)領(lǐng)全局，致使生活垃圾分類治理缺乏合力難以協(xié)同推進(jìn)。從公司企業(yè)方面來看，由于政府對(duì)垃圾分類扶持政策力度不夠，稅收減免政策的匱乏，導(dǎo)致吸引力的不足，社會(huì)資本不愿投入到垃圾分類進(jìn)程中，產(chǎn)業(yè)鏈體系并未形成。以居民小區(qū)為例，物業(yè)作為社區(qū)垃圾分類管理的責(zé)任人，由于其日常管轄事物種類復(fù)雜繁多、部分小區(qū)存在資金短缺和資源不足的情況，因而各居民小區(qū)的分類執(zhí)行力度與效果不盡相同。從家庭個(gè)人角度來說，垃圾分類在一定程度上會(huì)給居民日常生活帶來不便，且垃圾分類所帶來的好處見效慢且非經(jīng)濟(jì)實(shí)物性，導(dǎo)致個(gè)體落實(shí)行動(dòng)動(dòng)力不足。

2.政策缺乏科學(xué)性，配套政策不完善。第一，垃圾處理收費(fèi)制度缺乏科學(xué)性。自2005年起至今，西安針對(duì)居民生活垃圾處理一直采取的是定額收費(fèi)的方式，每人每月2元，按戶征收[1]。居民排放量與所繳處理費(fèi)用并不相關(guān)，這種每月固定的繳費(fèi)方式與現(xiàn)行垃圾分類政策目標(biāo)相違背，并不能對(duì)居民起到警醒作用，不利于源頭減排。第二，餐廚垃圾專項(xiàng)立法缺失。西安市的常住人口高達(dá)1 200萬，餐廚垃圾的日產(chǎn)量超過1 000噸。然而，現(xiàn)行餐廚垃圾處理所依據(jù)的法規(guī)政策，僅停留在表面，大多空泛，不具有實(shí)操性，導(dǎo)致在工作開展過程中無法可依。第三，關(guān)于《拒絕清運(yùn)未分類生活垃圾操作流程》等系列法規(guī)缺失。西安現(xiàn)已建立起“不分類、不清運(yùn)”機(jī)制，以此倒逼商場(chǎng)、單位、小區(qū)物業(yè)做好垃圾分類投放和收集，從而改善混扔混裝問題，但由于拒絕清運(yùn)的相關(guān)流程法規(guī)的缺失，導(dǎo)致該機(jī)制懸于空中，落地困難，垃圾分類治理過程受阻。

3.財(cái)政投入不足，分配不合理。關(guān)于對(duì)垃圾分類的專項(xiàng)資金投入，將西安與前沿發(fā)展城市做對(duì)比，不難發(fā)現(xiàn)西安的扶持力度是遠(yuǎn)不到位的。財(cái)政資金的投入比與垃圾分類能否有效實(shí)施呈現(xiàn)正向相關(guān)，資金的不到位無疑會(huì)導(dǎo)致工作推進(jìn)受阻。筆者從西安市城管局了解到，由于資金不足，定時(shí)定點(diǎn)垃圾投放工作進(jìn)展遲緩，廚余垃圾運(yùn)輸車不足。四分類垃圾運(yùn)輸車配備不足意味著即使居民在前端進(jìn)行垃圾分類，但是在中端轉(zhuǎn)運(yùn)環(huán)節(jié)仍然是“混裝混運(yùn)”，居民前期的分類努力付之東流。此外，還存在相關(guān)專職人員配備不足的問題。由于對(duì)垃圾分類管理的系統(tǒng)性考慮不足，資源投入于垃圾分類基礎(chǔ)設(shè)施的采購(gòu)，但是卻沒有重視垃圾分類督導(dǎo)員的配備，導(dǎo)致垃圾分類管理實(shí)施效果不理想。

4.監(jiān)督體系不健全。目前，西安尚未營(yíng)造出全民參與生活垃圾分類、從源頭上減量減排的社會(huì)文化氛圍。垃圾分類是一個(gè)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，執(zhí)政官員更多的是被動(dòng)地確保達(dá)到考核指標(biāo)，缺乏主動(dòng)性和創(chuàng)新性。由于未對(duì)生活垃圾分類開展系統(tǒng)管理，導(dǎo)致其在許多環(huán)節(jié)都存在責(zé)任主體的缺失。此外，政府部門既作為垃圾分類政策的執(zhí)行者來開展這項(xiàng)工作，但又同時(shí)擔(dān)任了監(jiān)督者的角色，導(dǎo)致監(jiān)督缺乏全面客觀性。在垃圾分類管理的過程中，垃圾分類投放是一種瞬時(shí)行為，由專人24小時(shí)盯守監(jiān)督，效率低且實(shí)操性不強(qiáng)。政府部門并未很好地發(fā)揮非營(yíng)利組織的力量，調(diào)動(dòng)其投身到垃圾分類進(jìn)程中，資源有效運(yùn)用并不理想。

三、改進(jìn)西安市生活垃圾分類管理的對(duì)策建議

1.落實(shí)和完善配套政策。第一，實(shí)施垃圾處理定量收費(fèi)制度。在源頭分類環(huán)節(jié)，實(shí)施“污染者付費(fèi)”制。譚文柱指出，臺(tái)灣地區(qū)自2000年垃圾處理費(fèi)隨袋征收后，臺(tái)北市以家庭為單位的垃圾輛從日均2 970噸下降為2009年1 009噸每日[2]。臺(tái)北市作為成功案例值得西安學(xué)習(xí)，應(yīng)將定額收費(fèi)過渡為多產(chǎn)生垃圾者多付費(fèi)制度，在源頭上約束排污者的排污行為，實(shí)現(xiàn)垃圾的減產(chǎn)。相應(yīng)地也要大力推廣配套的智能垃圾回收系統(tǒng)，對(duì)公眾的排放量進(jìn)行實(shí)時(shí)計(jì)算。第二，進(jìn)行關(guān)于廚余垃圾的專項(xiàng)立法。西安市政府需盡快出臺(tái)《西安市餐廚垃圾處理管理?xiàng)l例》，界定餐廚垃圾的范圍、明確各主體的責(zé)任、列明處置步驟、對(duì)餐廚垃圾處置全過程進(jìn)行監(jiān)管。第三，加快出臺(tái)關(guān)于對(duì)未分類垃圾拒絕清運(yùn)的法規(guī)，為“不分類、不清運(yùn)”機(jī)制的落實(shí)提供政策條款依據(jù)。

2.大力發(fā)展特許經(jīng)營(yíng)模式。生活垃圾處理作為公共產(chǎn)品和服務(wù)，長(zhǎng)久以來都由政府承擔(dān)負(fù)責(zé)。面對(duì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、公民生活水平的提高，居民對(duì)政府所提供職能的要求也越來越高。面對(duì)有限的資源，復(fù)雜繁多的職能要求，政府實(shí)難滿足飛快增長(zhǎng)的公民物質(zhì)、文化、經(jīng)濟(jì)需求。資源不足或經(jīng)濟(jì)短缺成為當(dāng)今政府履行職能的一大阻礙。在生活垃圾分類管理方面，通過核算對(duì)比政府部門與第三方機(jī)構(gòu)提供生活垃圾分類處理這項(xiàng)服務(wù)的成本和效率，來確定到底將這一服務(wù)自主提供還是外包出去。若采取外包的形式，政府可鼓勵(lì)PPP（Public Private Partnership）模式的發(fā)展，通過引入社會(huì)資本來解決管理中資金不足的問題，通過公開招標(biāo)投標(biāo)的方式，與私人部門合作或購(gòu)買第三方服務(wù)的方式，讓優(yōu)質(zhì)的企業(yè)進(jìn)入，簡(jiǎn)化政府在垃圾分類領(lǐng)域中的功能和作用。

3.激發(fā)社會(huì)力量參與，建立健全監(jiān)督舉報(bào)體系。生活垃圾分類是一個(gè)連續(xù)性的、相輔相成的、繁雜的系統(tǒng)工程，只有通過居民、政府以及企業(yè)的協(xié)同共治，才能做好垃圾分類的工作。合規(guī)的居民垃圾投放行為不僅消減了環(huán)衛(wèi)保潔對(duì)垃圾進(jìn)行二次分類的工作量，縮短了回收處置的時(shí)間長(zhǎng)度，減少末端處理的壓力，而且能夠更高效地回收利用垃圾中的資源，促進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)。通過將居民的垃圾投放行為與個(gè)人道德、誠(chéng)信問題掛鉤，設(shè)置一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)鼓勵(lì)居民對(duì)垃圾投放的不當(dāng)行為進(jìn)行監(jiān)督舉報(bào)。同時(shí)，建立嚴(yán)格的懲罰機(jī)制，對(duì)垃圾未分類者、屢教不改者實(shí)施重罰，臺(tái)灣地區(qū)頒布的《清理法》第15條規(guī)定，若被執(zhí)法抽查人員發(fā)現(xiàn)該居民在投放垃圾時(shí)拒不執(zhí)法，罰款金額高達(dá)1 200～6 000元，由此可見其執(zhí)法的決心和嚴(yán)苛程度。西安市政府應(yīng)以此為鑒，加大懲罰的力度，督促公民形成警戒意識(shí)。此外，政府應(yīng)放寬企業(yè)、社會(huì)組織的準(zhǔn)入機(jī)制，吸引其參與到垃圾分類的各個(gè)方面，并為其提供一定的政策和資金支持，充分調(diào)動(dòng)各方的積極性，建立健全監(jiān)督舉報(bào)機(jī)制。

4.加強(qiáng)垃圾分類宣傳。鄧俊等（2013）指出，居民垃圾分類投放的正確率與學(xué)歷無明顯相關(guān)性，垃圾分類在不同年齡范圍、不同學(xué)歷范圍內(nèi)都可正確操作，主要受知曉率的影響[3]。公民對(duì)于垃圾分類的認(rèn)知程度，與政府和各界的政策宣傳息息相關(guān)。目前，由于宣傳的內(nèi)容并不深入，居民知道要實(shí)施垃圾分類，但對(duì)分類的具體標(biāo)準(zhǔn)卻一知半解。為此，要加強(qiáng)政策宣傳力度和深度，宣傳的內(nèi)容應(yīng)囊括垃圾分類政策的目標(biāo)、實(shí)施該項(xiàng)政策的意義、政策執(zhí)行的組織機(jī)構(gòu)架構(gòu)、居民參與執(zhí)行該項(xiàng)政策的具體途徑，以及最重要的一點(diǎn)就是垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)節(jié)知識(shí)等。

通過常態(tài)化、多樣化的宣傳方式，建立社區(qū)垃圾分類回收小組，定期開展宣講會(huì)，解答居民的疑問以及接受居民的信息反饋，讓垃圾分類更好的落實(shí)于居民的日常生活中。此外，學(xué)校教育和非政府組織在垃圾分類中也起到關(guān)鍵作用。西安作為一個(gè)教育大市，應(yīng)當(dāng)從小學(xué)到大學(xué)都設(shè)置開展關(guān)于生活垃圾分類的相應(yīng)課程，通過學(xué)生在校學(xué)習(xí)相應(yīng)知識(shí)，產(chǎn)生垃圾分類的理念，進(jìn)而起到學(xué)生對(duì)家庭、對(duì)朋友、對(duì)鄰居產(chǎn)生監(jiān)督督促，從而發(fā)揮積極影響。

參考文獻(xiàn)：

[1]? 占紹文，張海瑜.城市垃圾分類回收的認(rèn)知及支付意愿調(diào)查——以西安市為例[J].城市問題，2012，（4）：57-62.

[2]? 譚文柱.城市生活垃圾困境與制度創(chuàng)新——以臺(tái)北市生活垃圾分收集管理為例[J].城市發(fā)展研究，2011，（7）：95-101.

[3]? 鄧俊，徐婉瑩，周傳斌.北京市社區(qū)生活垃圾分類收集實(shí)效調(diào)查及其長(zhǎng)效管理機(jī)制研究[J].環(huán)境科學(xué)，2013，（1）：395-400.

Abstract：As one of the 46 pilot cities，Xi'an actively responded to the call of the Ministry of Housing and Urban-Rural Development.Since September 2019，it has begun to enforce garbage classification，which has truly moved from the stage of garbage classification to the legalization process. However，in the process of management exploration，due to imperfect laws and policies，multiple departments involved，difficulty in coordination，insufficient financial investment，and imperfect supervision system，the classification and management of urban domestic waste in Xi'an has not been carried out well. Analyze the difficulties faced by the local government，and put forward corresponding countermeasures and suggestions，with a view to better promotion of waste classification management.

Key words：municipal solid waste;waste classification management;present situation;question;countermeasure

[責(zé)任編輯 曉 群]