西藏基層社會(huì)治理法治化的若干問(wèn)題及對(duì)策*

韓德輝 陳芝娟 唐小民

（中共西藏自治區(qū)委員會(huì)黨校，西藏 拉薩 850000）

西藏位于祖國(guó)的西南邊境，具有重要的政治地位，因其獨(dú)特的氣候、人文，形成了別具一格的文化氛圍、政治管理模式。劉寶臣（2016）研究發(fā)現(xiàn)，西藏基層治理面臨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度較低、維穩(wěn)形勢(shì)復(fù)雜及維穩(wěn)壓力較重、基層治理的力量較為薄弱等問(wèn)題，并提出五點(diǎn)建議：堅(jiān)持把改善民生放在重要位置，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；推進(jìn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化；加強(qiáng)農(nóng)牧區(qū)組織自身建設(shè)；發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面充分挖掘自身資源優(yōu)勢(shì)和利用好宗教因素［1］。同樣認(rèn)為西藏社會(huì)基層治理的主要問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的張龔雪（2018），提出促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、轉(zhuǎn)變政府職能、促進(jìn)組織發(fā)展保障社會(huì)治理主體多元化的建議［2］。扎西多布杰（2014）以其駐村點(diǎn)邦達(dá)村為例，得出服務(wù)型社會(huì)治理更為適合西藏民族地區(qū)復(fù)雜社會(huì)環(huán)境得結(jié)論。依據(jù)是服務(wù)型社會(huì)治理以服務(wù)為宗旨，平行地包容了權(quán)力關(guān)系、法律關(guān)系和倫理關(guān)系，能夠?qū)崿F(xiàn)這三重關(guān)系互動(dòng)整合，直接服務(wù)于秩序目的的管理并且有著社會(huì)自治的性質(zhì)和內(nèi)容，正是這種自治性決定了服務(wù)型治理適合于西藏本地的社會(huì)環(huán)境［3］。冉昊（2017）指出西藏基層社會(huì)治理的創(chuàng)新點(diǎn)：網(wǎng)格化治理、雙聯(lián)戶制度和駐村干部制度，針對(duì)這三個(gè)方面提出了問(wèn)題和改進(jìn)措施［4］。王丹莉，武力（2017）針對(duì)西藏干部駐村存在的問(wèn)題提出了切實(shí)可行的方案［5］。以上關(guān)于西藏基層社會(huì)治理的研究比較全面，真實(shí)反映了目前西藏基層社會(huì)治理存在的問(wèn)題，但是關(guān)于西藏基層社會(huì)治理法治化的研究比較少，這決定了本研究的必要性。

1 西藏基層社會(huì)治理中存在的問(wèn)題

1.1 群眾法治觀念淡薄

基層群眾法治觀念淡薄，在以下幾個(gè)方面表現(xiàn)較為明顯。第一，多數(shù)基層群眾信訪不信法，信訪有愈演愈烈的趨勢(shì)，很多民事領(lǐng)域的糾紛也通過(guò)信訪來(lái)解決。究其原因主要是對(duì)涉訪案件的處理方式不科學(xué)，基層維穩(wěn)陷入怪圈，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”“花錢買平安”的“權(quán)宜性治理”方式較為普遍。第二，不履行調(diào)解協(xié)議和法院的生效判決，一是缺乏誠(chéng)信意識(shí)和遵守法律意識(shí)，二是懲罰措施執(zhí)行不力。第三，從糾紛解決的方式選擇來(lái)看，法律禁止的私力成為很多糾紛的解決方式。全區(qū)法治建設(shè)起步較晚，法治的影響在基層更是微弱。遇到糾紛時(shí)，很少尋求村兩委、基層政府調(diào)解或訴諸法律途徑解決。由此帶來(lái)的問(wèn)題不僅僅是法律的問(wèn)題，更會(huì)直接影響黨在基層的執(zhí)政地位。第四，村規(guī)民約執(zhí)行力欠缺。目前，基層都制定了村規(guī)民約，但卻很少被遵守。一是因?yàn)椴糠执逡?guī)民約的制定科學(xué)性欠缺；二是對(duì)于違反村規(guī)民約的行為，缺乏相應(yīng)的制裁措施。

1.2 領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維欠缺

近幾年隨著普法宣傳教育工作持續(xù)開(kāi)展，全社會(huì)法治氛圍日益濃厚，在法律框架下處理解決問(wèn)題的意識(shí)和行為正在形成，但是個(gè)別基層干部法律觀念淡薄，仍然存在行政權(quán)威高于法律權(quán)威的思想，依法辦事觀念不強(qiáng)、能力不足，法律應(yīng)有的權(quán)威和作用尚未形成。個(gè)別政府工作人員在推進(jìn)工作中，首先考慮的不是在國(guó)家法律、法規(guī)以及規(guī)章制度下辦事，而是習(xí)慣于憑借個(gè)人的想法和經(jīng)驗(yàn)做決斷，在遇到本應(yīng)通過(guò)法律途徑解決問(wèn)題的時(shí)候，習(xí)慣找相關(guān)黨政部門解決，更多的是依靠行政命令、講人情等方式完成工作，甚至采取違反法律規(guī)定的土辦法來(lái)解決，個(gè)別干部還存在徇私枉法、知法犯法的現(xiàn)象。在基層追責(zé)方面存在嚴(yán)重的泛化現(xiàn)象，基層政府不堪重負(fù)，目前基層政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了太多本不屬于自身職權(quán)范圍內(nèi)的工作，且動(dòng)輒得咎。

1.3 司法機(jī)構(gòu)職能未充分發(fā)揮

目前，基層都設(shè)立了司法所、人民調(diào)解組織、村居法律顧問(wèn)等。但這些組織存在職能發(fā)揮不足等問(wèn)題。比如很多單位都設(shè)置有專門的普法機(jī)構(gòu)，但其職能被邊緣化。首先，從人員配備上來(lái)看，很多并不具備專業(yè)的法律背景的人員，大都是一般工作人員兼職。其次，從工作內(nèi)容來(lái)看，除了在特定節(jié)點(diǎn)進(jìn)行法律宣傳以外，更多的是進(jìn)行相關(guān)信息報(bào)送，沒(méi)有形成主動(dòng)作為的風(fēng)氣和長(zhǎng)效推進(jìn)的機(jī)制。最后，無(wú)專門資金推動(dòng)此項(xiàng)工作，即使有也是用來(lái)象征性的購(gòu)買一些普法讀物。另外，律師資源的欠缺導(dǎo)致了法律顧問(wèn)虛設(shè)，全區(qū)律師僅千于人，其分布又基本集中在拉薩市，在偏遠(yuǎn)地區(qū)更是嚴(yán)重短缺，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足群眾的需求。在普法宣傳中存在重形式、輕內(nèi)容的現(xiàn)象。首先，普法宣傳形式單一，基層普法還是以傳統(tǒng)的發(fā)傳單形式為主，而且傳單內(nèi)容教條化，缺乏生動(dòng)的案例。影響基層普法宣傳實(shí)效的一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是大部分法治宣傳講座僅僅到達(dá)縣級(jí)，這其中既有經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，又有交通不便的現(xiàn)實(shí)困境，因此如何解決最后一公里的問(wèn)題，成為當(dāng)務(wù)之急。

1.4 傳統(tǒng)道德倫理約束力不足

我國(guó)基本上走的是法律移植的道路，影響制度能否有效運(yùn)行的一個(gè)重要因素就是制度的土壤，鄉(xiāng)土熟人社會(huì)的土壤與陌生人社會(huì)的制度設(shè)計(jì)必然會(huì)存在一定的沖突。道德雖然也存在多元主義，但基本倫理道德具有共通性。當(dāng)民眾不能達(dá)成法律共識(shí)的時(shí)候，可以發(fā)揮道德的教化作用。但是，在基層很多風(fēng)俗習(xí)慣與基本倫理相違背時(shí)，傳統(tǒng)道德的約束顯得力不從心。比如在藏北草原，存在的“打狗”習(xí)俗，在這個(gè)過(guò)程中，建立了情侶關(guān)系的男子過(guò)著“多妻”的生活，女子則過(guò)著“多夫”的生活。其所生子女由女方撫養(yǎng)，男方?jīng)]有責(zé)任，因情侶關(guān)系所生子女，也不受社會(huì)歧視。在現(xiàn)代法律制度看來(lái)，這是為法律所不允許的，從傳統(tǒng)道德倫理來(lái)看，這種行為也是應(yīng)當(dāng)受到譴責(zé)的。但在這些地區(qū)的群眾來(lái)看，這是他們沿襲已久的風(fēng)俗習(xí)慣，與道德無(wú)涉。這種認(rèn)識(shí)上的問(wèn)題不改變，道德倫理的約束就無(wú)從談起。

2 推進(jìn)西藏基層社會(huì)治理法治化的路徑

2.1 加強(qiáng)本土立法

任何法律制度和司法實(shí)踐的根本目的都不應(yīng)當(dāng)是為了確立一種威權(quán)化的思想，而是為了解決實(shí)際問(wèn)題，調(diào)整社會(huì)關(guān)系，使人們比較協(xié)調(diào)，到達(dá)定分止?fàn)幍哪康?。目前，我?guó)已經(jīng)開(kāi)始注意到這方面的問(wèn)題，風(fēng)俗習(xí)慣正在慢慢的影響立法甚至直接成為法律的正式淵源，如《中華人民共和國(guó)民法典》將習(xí)慣納入了民法的正式淵源。注重本土化的立法，特別是作為自治地方的西藏有更大的運(yùn)作空間。比如2020年1月1日生效實(shí)施的《林芝市生態(tài)公益林保護(hù)條例》2020 年5月1 日生效實(shí)施的《西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》，都是實(shí)踐本土立法的條例。

2.2 堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法

面對(duì)基層執(zhí)法的亂相，必須推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。嚴(yán)格執(zhí)法要求執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。不搞態(tài)度執(zhí)法、關(guān)系執(zhí)法、人情執(zhí)法。規(guī)范執(zhí)法要求執(zhí)法手段和程序要符合法律的規(guī)定，執(zhí)法人員要具有執(zhí)法資格。公正執(zhí)法要求不得有偏私。文明執(zhí)法要求不得使用法律規(guī)定范圍之外的暴力，不得超出案件危害程度的暴力。面對(duì)違法犯罪現(xiàn)象，基層執(zhí)法者要敢于亮劍，一味的妥協(xié)只會(huì)對(duì)法治造成更大的破壞，筆者認(rèn)為基層法治化最重要的一點(diǎn)就是領(lǐng)導(dǎo)干部不能踐踏法律，不能以言代法、以權(quán)壓法。不謀全局者，不足以謀一域。領(lǐng)導(dǎo)干部要樹(shù)立全局思維，不能為了息事寧人，不能為了實(shí)現(xiàn)“零上訪”，就突破法律的底線。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，必須加強(qiáng)憲法和法律實(shí)施，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，形成人們不愿違法、不能違法、不敢違法的法治環(huán)境，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，只有堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，才能確保憲法和法律得到全面正確實(shí)施。

2.3 切實(shí)踐行司法為民的理念

2.3.1 要注重司法的法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。法律效果與社會(huì)效果的關(guān)系是一種辯證統(tǒng)一的關(guān)系，既有統(tǒng)一的一面，也有沖突的一面。法律效果的終極目的在于實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)效果；而且在一般情況下，法律和普遍社會(huì)正義具有一致性，通過(guò)法律效果可以實(shí)現(xiàn)部分社會(huì)效果。一般情況下只要依法審判就可以確保社會(huì)效果的實(shí)現(xiàn)。但法律的規(guī)定具有原則性，而司法的具體實(shí)踐又具有特殊性，所以司法的法律效果與社會(huì)效果又必然會(huì)存在沖突。法律認(rèn)定的事實(shí)是法定事實(shí)，它只能無(wú)限接近事實(shí)真相，卻永遠(yuǎn)無(wú)法完全和事實(shí)真相相一致。這就必然導(dǎo)致判決的結(jié)果只能是大致公正但不能完全公正，不能完全滿足當(dāng)事人的合理預(yù)期。遲到的正義是非正義，司法的程序性限制導(dǎo)致其并不能及時(shí)給予當(dāng)事人回應(yīng)，當(dāng)事人遇到侵害時(shí)往往希望能夠盡快發(fā)泄情緒，在這種情緒的支配下可能會(huì)有過(guò)激行為從而造成不良的社會(huì)效果。在農(nóng)牧區(qū)傳統(tǒng)的根深蒂固的復(fù)仇思想更是要求司法必須給予盡快回應(yīng)并符合合理預(yù)期。因此，可以專門成立刑事巡回法庭負(fù)責(zé)農(nóng)牧區(qū)刑事案件，進(jìn)而提高效率。

2.3.2 要加大司法救助力度。2015年，中央政法委等6 部門印發(fā)了《關(guān)于建立完善國(guó)家司法救助制度的意見(jiàn)（試行）》，“意見(jiàn)”的實(shí)施進(jìn)一步明確了司法救助對(duì)象、方式、標(biāo)準(zhǔn)、程序等方面的內(nèi)容。關(guān)于救助對(duì)象的確定只是明確列舉了7 種情形，但第八項(xiàng)規(guī)定了“黨委政法委和政法各單位根據(jù)實(shí)際情況，認(rèn)為需要救助的其他人員”，《訴訟費(fèi)交納辦法》第45 條第五項(xiàng)規(guī)定了“確實(shí)需要免交的其他情形”，以上第八項(xiàng)和第五項(xiàng)法律之所以規(guī)定兜底條款就是為了應(yīng)對(duì)特殊情況。相關(guān)部門應(yīng)該充分利用法律賦予的自由裁量權(quán)，特別是憲法賦予了我們自治權(quán)。此外，法律的上述規(guī)定并未涵蓋交通費(fèi)等必要的因訴訟發(fā)生的附帶費(fèi)用，對(duì)于這一部分除了對(duì)兜底條款的運(yùn)用外還要加強(qiáng)地方立法予以明確規(guī)定。對(duì)于因訴訟發(fā)生的附加費(fèi)用實(shí)行實(shí)報(bào)實(shí)銷的方式，從而解決農(nóng)牧民群眾因經(jīng)濟(jì)原因而放棄選擇法律手段維護(hù)自身合法權(quán)益的問(wèn)題。

2.4 著力提升普法效果

首先要?jiǎng)?chuàng)新普法宣傳形式，提高宣傳內(nèi)容供給的有效性。一是加強(qiáng)調(diào)研，針對(duì)農(nóng)牧區(qū)群眾需求來(lái)普法，在繼續(xù)加強(qiáng)《交通安全法》《婚姻法》《刑法》等重點(diǎn)領(lǐng)域普法的基礎(chǔ)上就特定問(wèn)題的法律重點(diǎn)宣講，特別是加強(qiáng)《中華人民共和國(guó)民法典》的宣傳，不僅要講清楚權(quán)利，也要講清楚侵犯權(quán)利的法律后果。二是采取群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式如法治小品、案例等、通過(guò)廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、微信公眾號(hào)等媒體進(jìn)行靈活多樣的普法宣傳。三是真正發(fā)揮流動(dòng)法庭的作用，既方便群眾以訴訟渠道尋求救濟(jì)，又能讓更多群眾通過(guò)旁聽(tīng)案件審理的方式了解法律進(jìn)而起到普法宣傳的效果。四是成立臨時(shí)辦事機(jī)構(gòu)，集中各地從事藏語(yǔ)研究的專家進(jìn)行普法教材的翻譯工作并錄制具有地方語(yǔ)言特色的法治音、視頻資料。五是合理配置駐村工作隊(duì)成員，做到漢藏結(jié)合，充分發(fā)揮駐村工作隊(duì)的理論宣傳的職能。其次要以青少年為突破口，帶動(dòng)普法。

2.5 構(gòu)建三治融合的基層社會(huì)治理體系

構(gòu)建三治融合基層社會(huì)治理體系要發(fā)揮自活的基礎(chǔ)作用,健全和創(chuàng)新村(社區(qū))黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村(居)民自治機(jī)制,引導(dǎo)基層組織和群眾有序參與社會(huì)事務(wù)；要發(fā)揮法治的保障作用，提高政府依法行政的意識(shí)和能力；要發(fā)揮德治的教化作用,充分發(fā)揮道德在引領(lǐng)社會(huì)風(fēng)尚、規(guī)范社會(huì)行為、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系中的春風(fēng)化雨作用,弘揚(yáng)社會(huì)正能量。三治融入關(guān)鍵在融，主要做好以下兩點(diǎn)：第一，要強(qiáng)化公眾參與。三治融合就是要求多元主體參與社會(huì)治理。公眾參與的過(guò)程是雙向、互動(dòng)的決策過(guò)程。公眾參與既體現(xiàn)在自治、法治、德治的各自作用中，又體現(xiàn)在三者融合的治理過(guò)程中。法治是自上而下的治理方式，德治是自下而上的治理方式，通過(guò)法治與德治的互動(dòng)達(dá)到自治的狀態(tài)。公眾參與本身是一個(gè)法學(xué)概念，體現(xiàn)于法治的各個(gè)環(huán)節(jié)中的程序性，體現(xiàn)于道德共識(shí)的形成過(guò)程中，體現(xiàn)于自治的全過(guò)程。自治、德治、法治在各自范圍內(nèi)發(fā)揮不同的功效，共同實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理目標(biāo)，公眾參與也是社會(huì)主義協(xié)商民主的具體體現(xiàn)。三治融合治理離不開(kāi)人民的參與，人民是治理的主體，治理效果的螺旋式上升，人民享受到社會(huì)治理帶來(lái)的具體實(shí)惠。第二，提高系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的能力。系統(tǒng)治理的核心在統(tǒng)籌，要統(tǒng)籌各方面因素，五位一體。要統(tǒng)籌發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障等各方合力。要統(tǒng)籌全過(guò)程治理，不僅要解決矛盾，更要預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，貫穿事物發(fā)展的全過(guò)程。依法治理體現(xiàn)在自治法治德治全過(guò)程，一方面，法治本身就體現(xiàn)了依法治理，而自治與德治在組織上也有實(shí)體抑或程序的規(guī)范，體現(xiàn)了規(guī)則之治。綜合治理強(qiáng)調(diào)黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各方力量參與，綜合運(yùn)用多種治理手段，自治、法治、德治融合治理。源頭治理要求治未然，主動(dòng)預(yù)防而非被動(dòng)應(yīng)對(duì)。在西藏基層具體做好兩項(xiàng)重點(diǎn)工作。一是繼續(xù)加強(qiáng)網(wǎng)格化管理。網(wǎng)格與便民警務(wù)站相結(jié)合，片警工作與社區(qū)工作相結(jié)合，通過(guò)網(wǎng)格化管理，提升基層治理效率，密切黨群、干群關(guān)系。二是創(chuàng)新“雙聯(lián)戶”的作用，變“雙聯(lián)戶”為“多聯(lián)戶”，發(fā)揮其在基層治理中的重要作用。