環(huán)境審計(jì)服務(wù)于江蘇自貿(mào)區(qū)環(huán)境治理的理論探討

韓雨晴 劉純立 侯馨雅 曹 雨

（南京審計(jì)大學(xué),江蘇 南京 211815）

1 引言

隨著科技的發(fā)展和時(shí)代的進(jìn)步，日益嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題逐步進(jìn)入人們的視野。2017年黨的十九大報(bào)告為我國(guó)下一步的發(fā)展提出了新的目標(biāo)：第一個(gè)階段，從2020年到2035年，在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化；第二個(gè)階段，從2035年到21世紀(jì)中葉，在基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，把我國(guó)建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。黨的十九大報(bào)告將污染防治作為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，“綠水青山就是金山銀山”的可持續(xù)發(fā)展思維越來(lái)越引起大家的重視。唯有嚴(yán)格控制工業(yè)污染，保護(hù)自然資源，才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)。工業(yè)化水平越來(lái)越高的今天，國(guó)家經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展離不開政府環(huán)境審計(jì)，環(huán)境審計(jì)肩負(fù)著重要的責(zé)任和使命。

江蘇自貿(mào)區(qū)于2019年正式設(shè)立，涵蓋南京、蘇州、連云港三個(gè)片區(qū)。2020年7月，江蘇省自然資源廳將省重點(diǎn)排污單位名錄的確定、危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可、江河湖泊新建、改建或者擴(kuò)大排污口審核、固體廢物申報(bào)登記確認(rèn)等權(quán)力事項(xiàng)下放到三個(gè)片區(qū)。片區(qū)需對(duì)各片區(qū)的企業(yè)環(huán)境污染進(jìn)行嚴(yán)格的管控，而管控是否到位就需要審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)其組織開展環(huán)境績(jī)效審計(jì)。本文嘗試針對(duì)政府審計(jì)機(jī)關(guān)如何有效地針對(duì)江蘇自貿(mào)區(qū)開展環(huán)境績(jī)效審計(jì)，為環(huán)境污染治理提出一些建議，以期最大限度發(fā)揮環(huán)境績(jī)效審計(jì)的效能。

2 文獻(xiàn)綜述

目前，國(guó)內(nèi)已有許多學(xué)者對(duì)政府環(huán)境審計(jì)展開理論研究。林業(yè)進(jìn)（2015）就“三河三湖”水污染防治審計(jì)項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行分析后指出，目前我國(guó)雖已意識(shí)到了保護(hù)環(huán)境的重要性，但執(zhí)行過(guò)程中存在著環(huán)保審批制度不完善，資金違規(guī)使用等情況，給審計(jì)項(xiàng)目效能的發(fā)揮造成了阻礙[1]。徐薇、陳鑫（2018）指出，政府環(huán)境審計(jì)是國(guó)家環(huán)境監(jiān)督管理的重要手段，目前我國(guó)政府環(huán)境審計(jì)尚沒有一致的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境會(huì)計(jì)制度不完善，審計(jì)價(jià)值難以得到充分的體現(xiàn)[2]。王愛國(guó)、張志（2019）指出，中華民族的發(fā)展與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的提高是相輔相成的，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善離不開環(huán)境審計(jì)。我國(guó)在生態(tài)環(huán)境信息披露方面存在強(qiáng)制性披露做的不充分、信息碎片化嚴(yán)重的問(wèn)題[3]。王喬羽（2014）指出，現(xiàn)代環(huán)境管理的方法之一就是環(huán)境審計(jì)，這同時(shí)也是評(píng)價(jià)、監(jiān)督、檢驗(yàn)環(huán)境保護(hù)工作優(yōu)劣的指標(biāo)之一，我國(guó)環(huán)境審計(jì)工作目前仍處于初始發(fā)展階段，存在著對(duì)環(huán)境的認(rèn)識(shí)不到位，缺乏復(fù)合型環(huán)境審計(jì)隊(duì)伍等問(wèn)題[4]。于連超等學(xué)者（2020）在理論上拓展了政府環(huán)境審計(jì)的環(huán)境治理效應(yīng)研究，在實(shí)踐上為打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)和促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供了重要的啟示，例如政府應(yīng)擇機(jī)出臺(tái)政府環(huán)境審計(jì)準(zhǔn)則及相應(yīng)的操作指引，建立健全政府環(huán)境審計(jì)制度，強(qiáng)化政府環(huán)境審計(jì)制度的執(zhí)法剛性，不斷完善政府環(huán)境監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化政府環(huán)境監(jiān)管的監(jiān)督力度等，為更好地發(fā)揮政府環(huán)境審計(jì)的環(huán)境治理作用提供了方向指引和政策參考[5]。郭靚舉（2020）從當(dāng)下生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)狀和政策大背景出發(fā)，提出執(zhí)行前統(tǒng)一環(huán)境審計(jì)制度標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)環(huán)境審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，執(zhí)行時(shí)實(shí)施環(huán)境審計(jì)“兩統(tǒng)籌”，運(yùn)用技術(shù)創(chuàng)新環(huán)境審計(jì)工作方式，執(zhí)行后通過(guò)聯(lián)動(dòng)合作提高環(huán)境審計(jì)成果應(yīng)用效率，健全環(huán)境審計(jì)信息披露制度[6]。

但是在我國(guó)資源環(huán)境審計(jì)中，政府審計(jì)、社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)三者之間并沒有完全搭建出較為完善的協(xié)同機(jī)制，導(dǎo)致審計(jì)過(guò)程中資源的浪費(fèi)以及審計(jì)執(zhí)行效率的低下。為此，馬雪慧（2020）探討了資源環(huán)境審計(jì)中三大審計(jì)主體協(xié)同的必要性和可行性，以及如何通過(guò)審計(jì)力量進(jìn)行協(xié)同[7]。該研究對(duì)整合審計(jì)資源、構(gòu)建以資源環(huán)境審計(jì)為主體的協(xié)同機(jī)制框架具有一定指導(dǎo)意義，并且為資源環(huán)境審計(jì)協(xié)同的發(fā)展和完善提供了有益的探索。

可以看到，國(guó)內(nèi)學(xué)者已認(rèn)識(shí)到了開展環(huán)境審計(jì)的必要性，同時(shí)也指出了我國(guó)在環(huán)境審計(jì)實(shí)務(wù)開展上存在的問(wèn)題。我國(guó)政府環(huán)境審計(jì)目前還處于發(fā)展階段，不可避免地遇到許多問(wèn)題，本文嘗試對(duì)環(huán)境審計(jì)開展過(guò)程中存在的問(wèn)題針對(duì)性地提出解決措施，以期為環(huán)境審計(jì)實(shí)務(wù)更好地開展提供有價(jià)值的幫助和指導(dǎo)。

3 制度背景

1999年，我國(guó)將環(huán)境審計(jì)納入審計(jì)理論研究。2008年，審計(jì)署在文件中指出，著力構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的資源環(huán)境審計(jì)模式，2012年初步建立起資源環(huán)境審計(jì)評(píng)價(jià)體系。2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，2014年《環(huán)境保護(hù)法》重新修訂，2018年習(xí)近平生態(tài)文明思想正式確立，均表明了我國(guó)越來(lái)越注重環(huán)境保護(hù)。

4 環(huán)境審計(jì)實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題

4.1 環(huán)境審計(jì)隊(duì)伍專業(yè)素養(yǎng)有待提高

目前財(cái)會(huì)、審計(jì)相關(guān)專業(yè)背景的審計(jì)人員仍是環(huán)境審計(jì)隊(duì)伍的主力軍，具備環(huán)境科學(xué)相關(guān)背景的少之又少。環(huán)境審計(jì)專業(yè)要求高，相比于傳統(tǒng)審計(jì)，環(huán)境審計(jì)對(duì)審計(jì)人員在環(huán)境相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)提出了嚴(yán)格的要求，環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等多方面綜合知識(shí)的掌握程度不但考驗(yàn)著審計(jì)人員的專業(yè)素養(yǎng)，更是影響著環(huán)境審計(jì)的效率和質(zhì)量。目前，我國(guó)環(huán)境審計(jì)人員的專業(yè)能力還不足以適應(yīng)環(huán)境審計(jì)工作的需要，與環(huán)境資源審計(jì)需要的專業(yè)隊(duì)伍存在著較大差距。

4.2 技術(shù)方法缺乏，環(huán)境審計(jì)依據(jù)不足、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不明確

目前，我國(guó)在環(huán)境保護(hù)相關(guān)方面還沒有形成比較完備的法律體系，不少實(shí)施細(xì)節(jié)有待明確完善，審計(jì)人員在執(zhí)行環(huán)境審計(jì)過(guò)程中缺乏明確指導(dǎo)、無(wú)據(jù)可依。在這樣的制度背景下，現(xiàn)階段我國(guó)的環(huán)境審計(jì)仍以傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)為主，重點(diǎn)審查項(xiàng)目資金的使用情況和排污費(fèi)的收取、使用等，審計(jì)作用未得到充分發(fā)揮，審計(jì)效果不盡如人意。

4.3 審計(jì)重視程度不夠

近幾年，政府雖然加大了環(huán)境保護(hù)宣傳的力度，但在環(huán)境審計(jì)方面的重視程度仍有所欠缺，政府環(huán)境審計(jì)缺乏廣度和深度。環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)體系的缺乏，導(dǎo)致環(huán)境審計(jì)的權(quán)威性不足，在實(shí)施時(shí)可能審計(jì)單位配合程度低。江蘇自貿(mào)區(qū)在審計(jì)過(guò)程中同樣存在同類型的問(wèn)題。根據(jù)中國(guó)江蘇省自貿(mào)區(qū)總體方案，江蘇省自貿(mào)區(qū)的主要任務(wù)和措施包括加快轉(zhuǎn)變政府職能、深化投資領(lǐng)域改革、推動(dòng)貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)、深化金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、積極服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略，以及保障機(jī)制都未提及對(duì)環(huán)境的保護(hù)。江蘇省自貿(mào)區(qū)的發(fā)展目標(biāo)中，包括形成更多更有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的制度創(chuàng)新成果，要求推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革。其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量變革、效率變革和動(dòng)力變革在實(shí)施的過(guò)程中都涉及對(duì)環(huán)境的污染。故江蘇省政府應(yīng)當(dāng)在追求高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的同時(shí)注意對(duì)環(huán)境的保護(hù)及對(duì)其審計(jì)工作的實(shí)施，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)兩方面的工作齊頭并進(jìn)，打造更高質(zhì)量的自貿(mào)區(qū)，以更好地實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)和發(fā)展。

4.4 審計(jì)對(duì)接不暢

江蘇自貿(mào)區(qū)有南京、蘇州、連云港三大片區(qū)，各片區(qū)、各部門存在制度規(guī)范的差異，導(dǎo)致審計(jì)時(shí)可能出現(xiàn)匹配混亂，各部門難以進(jìn)行對(duì)接合作。近年來(lái)，我國(guó)大多數(shù)審計(jì)機(jī)關(guān)都成立了專門從事資源環(huán)境審計(jì)的部門，發(fā)布了多項(xiàng)環(huán)境審計(jì)相關(guān)的制度細(xì)則，但在具體實(shí)踐中存在著對(duì)接不暢和無(wú)法適用的問(wèn)題，主要體現(xiàn)為缺乏跨地區(qū)、跨領(lǐng)域的協(xié)作機(jī)制。特別對(duì)于剛設(shè)立不久的江蘇自貿(mào)區(qū)，各制度還不甚成熟，審計(jì)主體多元化，審計(jì)時(shí)易出現(xiàn)漏審、重復(fù)審計(jì)的情況。環(huán)境審計(jì)的實(shí)施需要農(nóng)業(yè)、國(guó)土、財(cái)政等多個(gè)部門共同協(xié)作，涉及眾多與生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能相關(guān)的部門，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，投入金額大且治理方式復(fù)雜，這給相應(yīng)的環(huán)境審計(jì)增加了困難。環(huán)境審計(jì)需要形成統(tǒng)一的制度規(guī)范和協(xié)調(diào)機(jī)制，采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行組織和評(píng)價(jià)。

5 促進(jìn)環(huán)境審計(jì)的對(duì)策建議

5.1 增強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)，尋求專業(yè)幫助

環(huán)境審計(jì)的專業(yè)性和技術(shù)性對(duì)審計(jì)人員提出了嚴(yán)格的要求。要解決專業(yè)方面的難題，短期而言，審計(jì)機(jī)關(guān)可以對(duì)自貿(mào)區(qū)環(huán)境審計(jì)人員加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境方面的相關(guān)培訓(xùn)，使審計(jì)人員熟悉環(huán)境政策法規(guī)，強(qiáng)化自貿(mào)區(qū)環(huán)境審計(jì)隊(duì)伍的知識(shí)背景，必要時(shí)聘請(qǐng)科技工程技術(shù)專家、律師等專業(yè)人士的協(xié)助，與相關(guān)部門如資源部、環(huán)境部、律師、內(nèi)部審計(jì)、會(huì)計(jì)主管部門聯(lián)合，緩解技術(shù)、人力資源上的欠缺問(wèn)題，取得專業(yè)上的支持。長(zhǎng)期而言，環(huán)境審計(jì)人員隊(duì)伍需要優(yōu)化，審計(jì)機(jī)關(guān)可注意適當(dāng)吸收更多環(huán)境科學(xué)相關(guān)專業(yè)人才，培養(yǎng)具有多方面專業(yè)知識(shí)的復(fù)合型人才隊(duì)伍?？梢钥紤]組建一支專家隊(duì)伍，利用在專業(yè)領(lǐng)域遇到困難時(shí)積極尋求專家的協(xié)助，提高環(huán)境審計(jì)的效率、效果。

5.2 聯(lián)動(dòng)協(xié)作，資源共享

在審計(jì)資源有限的情況下，可以加強(qiáng)和上下級(jí)機(jī)關(guān)以及與生態(tài)環(huán)境相關(guān)部門的聯(lián)動(dòng)合作，并構(gòu)建審計(jì)資源共享平臺(tái)，共享審計(jì)資源，提高審計(jì)效率。按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、全面審計(jì)、因地制宜、突出重點(diǎn)”的要求，對(duì)江蘇自貿(mào)區(qū)不同片區(qū)分別確定審計(jì)重點(diǎn)，包括重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)部門、重點(diǎn)資金和重點(diǎn)內(nèi)容，協(xié)同相關(guān)部門高效開展審計(jì)工作，有側(cè)重、有方向地進(jìn)行集中審計(jì)。

5.3 將環(huán)境審計(jì)進(jìn)行量化

在環(huán)境審計(jì)的量化上，審計(jì)署農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計(jì)司的劉答朱、王本強(qiáng)、陳基湘在審計(jì)技術(shù)方法上提供了指引。他們指出，可以適當(dāng)將環(huán)境項(xiàng)目與政策的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)理論運(yùn)用到環(huán)境審計(jì)，因地制宜靈活運(yùn)用適合的環(huán)境估值方法，并以此確定出相關(guān)環(huán)境效益和成本，為環(huán)境審計(jì)提供數(shù)據(jù)支持[8]。但是也應(yīng)注意，考慮到環(huán)境影響往往具有長(zhǎng)期性，量化的方法僅能夠提供短期內(nèi)的參考，將量化結(jié)果直接運(yùn)用在長(zhǎng)期，得出的結(jié)論必然是有失偏頗、甚至是錯(cuò)誤的。

5.4 創(chuàng)新環(huán)境審計(jì)工作方式

環(huán)境審計(jì)應(yīng)當(dāng)運(yùn)用信息技術(shù)與方法開展審計(jì)創(chuàng)新工作。環(huán)境審計(jì)與傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)相比，具有更高的專業(yè)和技術(shù)要求，審計(jì)人員需要運(yùn)用環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)技術(shù)等多種檢測(cè)手段，高效快速地獲得所需審計(jì)資料，并依此制定出高效和準(zhǔn)確的審計(jì)工作方案。構(gòu)建環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)生態(tài)環(huán)境的持續(xù)追蹤，有助于觀測(cè)生態(tài)環(huán)境的發(fā)展趨勢(shì)并及時(shí)發(fā)現(xiàn)和整改。

5.5 健全環(huán)境審計(jì)信息披露制度，提高環(huán)境審計(jì)成果應(yīng)用效率

我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)注重環(huán)境審計(jì)成果的應(yīng)用方法和效率，結(jié)合成果中的定量指標(biāo)與定性指標(biāo)，客觀公正地評(píng)價(jià)和監(jiān)督環(huán)境項(xiàng)目，保證審計(jì)成果的應(yīng)用質(zhì)量，審計(jì)機(jī)關(guān)在根據(jù)審計(jì)成果作出項(xiàng)目評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)嚴(yán)格按照法律法規(guī)開展，保證評(píng)優(yōu)與處罰工作的客觀性和公正性，樹立審計(jì)的權(quán)威性，有效發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督職能。建立健全環(huán)境審計(jì)信息披露制度，一方面，將大大提高審計(jì)資源利用效率，減少人力物力的浪費(fèi)，有助于環(huán)境審計(jì)工作更好地開展。另一方面，強(qiáng)化環(huán)境審計(jì)信息的披露將更容易讓社會(huì)根據(jù)披露信息了解環(huán)境狀況，意識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性，從而提高公眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。

6 結(jié)語(yǔ)

在生態(tài)環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越受到關(guān)注的今天，環(huán)境審計(jì)承擔(dān)著艱巨的使命。推進(jìn)自貿(mào)區(qū)環(huán)境審計(jì)工作，需要審計(jì)機(jī)關(guān)創(chuàng)新審計(jì)方法，借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，相關(guān)專業(yè)部門積極協(xié)同配合，同時(shí)也需要政府加強(qiáng)立法工作，完善環(huán)境審批相關(guān)制度。高效開展環(huán)境審計(jì)，將幫助江蘇自貿(mào)區(qū)在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)嚴(yán)格控制污染，做到經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境齊頭并進(jìn)，打造綠色、高質(zhì)量的自貿(mào)區(qū)。