以川南典型村莊為例的基層群眾自治在鄉(xiāng)村治理中的作用

（西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院,四川 南充 637009）

1 基層群眾自治在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中的應(yīng)然作用

村委會(huì)作為我國(guó)鄉(xiāng)村自治過(guò)程中重要的基層群眾自治組織，對(duì)于協(xié)調(diào)處理村內(nèi)利益糾紛、維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮著不可替代的作用。在鄉(xiāng)村自治中村委會(huì)是自下而上信息傳達(dá)和自上而下政策落地的雙向溝通渠道。

1.1 上傳→承上“信息傳導(dǎo)”

基層群眾自治在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中的作用首先體現(xiàn)在自下而上的信息傳導(dǎo)作用，即村民的利益訴求能有合理的渠道來(lái)表達(dá)，能解決的問(wèn)題村委會(huì)就能通過(guò)協(xié)商等方式處理，需要繼續(xù)向上反映的問(wèn)題，可以通過(guò)村委會(huì)向上傳達(dá)給政府，從而使政府了解到基層農(nóng)民的利益訴求與意見(jiàn)建議等，在公共政策的制定過(guò)程中就會(huì)考慮到村民的利益訴求，使得公共政策的制定更為科學(xué)合理，避免政策制定不符合實(shí)際情況和人民的愿望，從而導(dǎo)致政策實(shí)行困難；也可避免農(nóng)民合法的利益訴求沒(méi)有正常的表達(dá)渠道，進(jìn)而出現(xiàn)農(nóng)民采取非正常渠道表達(dá)不滿(mǎn)的事件，如游行示威、罷工等極端的方式，最終將威脅我國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定。

1.2 下達(dá)→啟下“扎緊根基”

無(wú)論是公共政策的落實(shí)還是國(guó)家的路線(xiàn)、方針、政策在貫徹實(shí)施中，基層群眾自治都作為最后一環(huán)。村委會(huì)組織法規(guī)定村委會(huì)有責(zé)協(xié)助基層人民政府工作的開(kāi)展，宣傳法律法規(guī)和國(guó)家政策，可見(jiàn)無(wú)論是公共政策還是國(guó)家的大政方針，在制定之后的實(shí)施過(guò)程中，村委會(huì)都是作為神經(jīng)末梢的組織，負(fù)責(zé)其真正的落實(shí)。比如精準(zhǔn)扶貧工作，在黨中央作出這個(gè)重大的決策之后，各級(jí)政府相應(yīng)地完成上級(jí)規(guī)定的任務(wù)，最后到達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，無(wú)論是農(nóng)村貧困人口的統(tǒng)計(jì)、貧困戶(hù)入檔、還是產(chǎn)業(yè)扶貧、異地搬遷、教育扶貧等具體扶貧措施的開(kāi)展，最后都到了村委會(huì)的工作中，村委會(huì)具體負(fù)責(zé)村民信息的收集、扶貧政策在村里面的宣傳、貧困戶(hù)審定材料的審定、村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的具體開(kāi)展等，可見(jiàn)村委會(huì)在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中擔(dān)任政策的最終落地的主體。

2 基層群眾自治在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中存在的困境

基層群眾自治是我國(guó)實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治三者有機(jī)結(jié)合的重要方式，其在自下而上信息傳導(dǎo)和自上而下的政策落地過(guò)程中都起到了至關(guān)重要的作用，但在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，這一自治形式也存在著一些不足的地方，具體表現(xiàn)如下。

2.1 村民自治權(quán)與個(gè)體權(quán)益沖突

兩者的沖突主要表現(xiàn)在村民（代表）會(huì)議和村委會(huì)對(duì)村民個(gè)體權(quán)益的侵害兩方面。首先，投票方式?jīng)Q定村公共事務(wù)，不可避免的就有一個(gè)少數(shù)人利益的保護(hù)問(wèn)題。其次，村民（代表）會(huì)議與村委會(huì)成員雖然是由村民直接選舉產(chǎn)生，但是在產(chǎn)生之后就會(huì)在成員之間形成一種利益集團(tuán)，漸漸變成一個(gè)小圈子的利益共同體。所以部分人在村公共事務(wù)決定、利益分配的過(guò)程中，會(huì)優(yōu)先考慮自己這個(gè)小圈子的組成成員或親近的人的利益是否會(huì)受到損害[1]。

2.2 村委會(huì)的自治功能受到來(lái)自基層政府和村黨支部的雙重影響

村委會(huì)名義上作為一個(gè)自治機(jī)構(gòu)，但在實(shí)際運(yùn)行中它的自治功能卻受到來(lái)自村黨支部和基層人民政府的雙重嵌制。其一，在村委會(huì)與村黨支部關(guān)系上，村委會(huì)在鄉(xiāng)村治理中的“自治”功能如何體現(xiàn)？村黨支部的“領(lǐng)導(dǎo)核心和戰(zhàn)斗堡壘”的作用又該如何體現(xiàn)？在實(shí)際工作中村委會(huì)在很大程度上會(huì)受到來(lái)自村黨支部的影響。其二，村委會(huì)和基層人民政府的關(guān)系上，名義上是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但是在實(shí)踐中鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府作為基層人民政府，其事務(wù)是極其繁雜的，導(dǎo)致在其工作開(kāi)展中把部分事務(wù)直接或間接地交給村委會(huì)和居委會(huì)處理，久而久之村委會(huì)就相當(dāng)于基層政府的下屬機(jī)構(gòu)，其自治的性質(zhì)受到極大的嵌制。

2.3 自治中監(jiān)督乏力

村民委員會(huì)雖然作為自治組織，對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督也極為重要。但在對(duì)村委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督的過(guò)程中卻顯得很乏力，首先，由于外出務(wù)工等因素影響，我國(guó)農(nóng)村常住人口多為老人、婦孺，缺乏對(duì)民主監(jiān)督重要性的正確認(rèn)識(shí)，總的來(lái)說(shuō)他們的監(jiān)督意識(shí)還有待加強(qiáng)。其次，村民監(jiān)督渠道狹窄，在現(xiàn)實(shí)生活中，村民監(jiān)督的渠道主要表現(xiàn)為村務(wù)公開(kāi)、村民會(huì)議的審議等，可見(jiàn)其渠道并不多，并且缺乏有效的司法介入。最后，無(wú)論是村務(wù)公開(kāi)還是村委會(huì)定期向村民（代表）會(huì)議述職等多流于形式，導(dǎo)致監(jiān)督效果大打折扣。

2.4 基層群眾的自治能力有待提升

基層群眾自治對(duì)于我國(guó)基層社會(huì)的建設(shè)與穩(wěn)定發(fā)揮著不可或缺的作用，但是在實(shí)行過(guò)程中，表現(xiàn)出自治能力不足的問(wèn)題，其主要體現(xiàn)在以下兩方面。首先，受文化程度限制，再加上外出務(wù)工和求學(xué)，青壯年流失，農(nóng)村“空巢”現(xiàn)象嚴(yán)重，剩下的都是老人小孩等，恰恰他們又是基層群眾自治的主體，他們對(duì)于基層群眾自治的重要性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)自治程序及自治事項(xiàng)不清楚，對(duì)自己所享有的自治權(quán)利缺乏理性的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而導(dǎo)致村民自治能力不足。其次就表現(xiàn)為在民主選舉中只知道要投票，卻不知道為什么要投票，如何投好票；在民主決策中只知要舉手表決，但對(duì)其意義及重要性認(rèn)識(shí)不夠明確。

2.5 村委會(huì)選舉受諸多條件約束

村委會(huì)選舉是村民直接參與村公共生活的重要途徑，但是在實(shí)際選舉過(guò)程中卻受到諸多約束[2]。村民的民主參與意識(shí)淡薄，對(duì)于選舉的熱情不高。由于村宗族勢(shì)力的干預(yù)和村民對(duì)選舉態(tài)度消極等原因，導(dǎo)致民主選舉流于形式，最后失去了民主選舉中最大的意義[3]。

3 完善基層群眾自治的思考

中國(guó)基層群眾自治不僅可以減少?lài)?guó)家對(duì)鄉(xiāng)村治理的成本，而且能有效調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與基層群眾自治的熱情和積極性，利于新型農(nóng)村治理體系的形成，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)我國(guó)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。為了推進(jìn)基層群眾自治的良性發(fā)展，需要做好以下幾方面的工作。

3.1 基層群眾自治與法治有機(jī)結(jié)合

首先，完善村民權(quán)利保護(hù)和權(quán)利救濟(jì)體系的有效介入。針對(duì)侵犯村民個(gè)體權(quán)益的現(xiàn)象，我們需要對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行完善，明確規(guī)定鄉(xiāng)村中公民的個(gè)體權(quán)利以及若發(fā)生侵權(quán)行為的法律后果。其次，需要及時(shí)有效的權(quán)利救濟(jì)體系的構(gòu)建。在村民合法權(quán)益受到侵害之后，由機(jī)關(guān)在法律允許的范圍內(nèi)采取一定的措施以消除侵害，使得權(quán)利受到侵害的人得到一定的補(bǔ)償，以保護(hù)村民的合法權(quán)益。

3.2 完善法律法規(guī)以實(shí)現(xiàn)村委會(huì)與黨支部、基層人民政府合作共治

由于現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)于村委會(huì)、村黨支部、基層政府三者的職權(quán)關(guān)系規(guī)定不明確，村委會(huì)與村黨支部、基層人民政府關(guān)系的不協(xié)調(diào)，所以我們必須由法律明確規(guī)定，以理清三者的職責(zé)權(quán)限，使得三者在明確分工的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)良好的合作，形成村委會(huì)、村黨支部、基層人民政府三者合作共治。即在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮基層人民政府的指導(dǎo)作用和基層群眾自治組織在鄉(xiāng)村社會(huì)中的自治作用。

3.3 以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力，加大對(duì)自治權(quán)監(jiān)督力度

為了促進(jìn)基層群眾自治良好發(fā)展就需要加大對(duì)自治權(quán)力的監(jiān)督。首先，完善村委會(huì)的組織建設(shè)，完善組織法規(guī)，加強(qiáng)法律對(duì)村委會(huì)的調(diào)節(jié)與控制，實(shí)現(xiàn)自治與法治的有機(jī)統(tǒng)一；合理處理好村兩委、村委會(huì)與基層政府的關(guān)系，理清三者的職責(zé)權(quán)限，合理地分工合作，使得三者呈現(xiàn)一種良性互動(dòng)的模式。其次，加大監(jiān)督審查以保護(hù)村民個(gè)體權(quán)益。完善以民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督為主體的監(jiān)督體系；而加大對(duì)村委會(huì)的審查則包括財(cái)務(wù)審查、村委會(huì)行為是否合法、司法審查等[4]。

3.4 加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宣傳教育，提高農(nóng)村人口整體素質(zhì)

農(nóng)村人口素質(zhì)整體偏低，是我國(guó)基層群眾自治過(guò)程中重大的制約因素，要提高農(nóng)村人口素質(zhì)，就需要做好以下幾點(diǎn)。一是加大對(duì)農(nóng)村教育的投入，普及學(xué)前、九年制義務(wù)教育。引進(jìn)優(yōu)秀的教師，提高鄉(xiāng)村教師的工資福利待遇以留住人才。二是加大對(duì)基層群眾自治的宣傳力度，定期舉行宣傳活動(dòng)，組織村民參加，增加村民對(duì)基層群眾自治的理解、認(rèn)同感，使得自治成為所有人都認(rèn)同的價(jià)值觀(guān)。三是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，才能留得住人，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象極為嚴(yán)重，由于單純依靠農(nóng)業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下已經(jīng)不能很好地提高農(nóng)民的生活水平，所以大量條件較好的青壯年勞動(dòng)力離開(kāi)農(nóng)村，涌入城市。

3.5 加大村干部服務(wù)能力建設(shè)

其一，探索合理的村干部選拔方式。提高村干部選拔標(biāo)準(zhǔn)和村干部的準(zhǔn)入門(mén)檻。堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為先的?biāo)準(zhǔn)，做到唯才是用，旗幟鮮明地選拔各方面都優(yōu)秀的村干部；完善村干部選拔方式，即民主選舉的完善，從村干部推薦候選人、確定候選人、投票、計(jì)票、確定當(dāng)選人、公布等各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)做到程序民主與實(shí)體民主的統(tǒng)一，體現(xiàn)公開(kāi)公正透明的原則，力求做到選舉出真正代表村民利益，真心為村民服務(wù)的村干部。

其二，加強(qiáng)干部服務(wù)能力培養(yǎng)。干部人才的培養(yǎng)包括干部選拔、職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)保障、職業(yè)發(fā)展四個(gè)部分。首先，加強(qiáng)服務(wù)意識(shí)的宣傳教育，使得為村民服務(wù)能力的學(xué)習(xí)成為系統(tǒng)化、常態(tài)化的學(xué)習(xí)任務(wù)，牢固樹(shù)立村干部為村民服務(wù)的意識(shí)。其次，使村干部向著專(zhuān)門(mén)化、專(zhuān)業(yè)化的方向發(fā)展，在提高服務(wù)思想的同時(shí)，培養(yǎng)村干部處理村公共事務(wù)和公益事業(yè)的能力。綜合發(fā)力使得村干部在鄉(xiāng)村治理中做到想為村民服務(wù)、能為村民服務(wù)。

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)基層群眾自治是促進(jìn)我國(guó)鄉(xiāng)村治理的重要途徑，其在自下而上的信息傳導(dǎo)和自上而下的政策落地過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。但是在實(shí)際過(guò)程中，依然面臨著村委會(huì)與村黨支部、基層人民政府三者不協(xié)調(diào)、自治中監(jiān)督乏力、村干部服務(wù)能力不足等一系列困境。這就需要我們立足于鄉(xiāng)村治理、實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)行一系列的理論和制度上創(chuàng)新，全面深化農(nóng)村基層群眾自治改革，促進(jìn)基層群眾自治良性發(fā)展。