海洋空間規(guī)劃研究進(jìn)展與展望

韓增林 陰曙升 郭建科

1.遼寧師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院 大連116029 2.教育部人文社科重點(diǎn)研究基地 海洋經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展研究中心 大連116029 3.遼寧師范大學(xué)海洋可持續(xù)發(fā)展研究院 大連116029

海洋空間與陸地空間作為承載社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要載體，是沿海地區(qū)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。海洋空間利用格局及其演變不但影響國土空間戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)，海洋空間承載能力及生態(tài)系統(tǒng)演變也會(huì)對沿海地區(qū)應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)沖擊能力產(chǎn)生重要影響。隨著海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的提出，海洋空間規(guī)劃作為海洋綜合管理的重要組成與治理能力現(xiàn)代化水平的不斷提升，建立并完善國土空間規(guī)劃體系，科學(xué)布局“三生空間”，強(qiáng)化新時(shí)代海洋國土空間規(guī)劃支持，形成合理的海洋空間規(guī)劃秩序，成為海洋強(qiáng)國建設(shè)亟須解決的痛點(diǎn)和難點(diǎn)。實(shí)踐中，國外通過海岸帶綜合管理實(shí)踐、海洋生態(tài)系統(tǒng)管理等對較小空間范圍內(nèi)的海洋空間進(jìn)行規(guī)劃管理。近年來，部分國家和地區(qū)在全球氣候變化的背景下，開展區(qū)域合作，通過協(xié)調(diào)區(qū)域間利用關(guān)系，開展海洋空間規(guī)劃工作。

海洋空間規(guī)劃研究在我國起步較晚，2002年我國首次頒布《全國海洋功能區(qū)劃》，并在后續(xù)加以修訂，為沿海地區(qū)制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展、空間規(guī)劃利用等領(lǐng)域提供了科學(xué)依據(jù)，有效補(bǔ)充了我國海洋空間區(qū)劃的空白。2015年，我國還頒布了《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》。各地在開展海洋空間規(guī)劃編制的過程中同時(shí)編制兩套空間規(guī)劃體系，部分學(xué)者與行業(yè)從業(yè)者提出，兩套體系科學(xué)機(jī)理尚不清晰，評價(jià)結(jié)果相互矛盾，如何科學(xué)利用相關(guān)評價(jià)結(jié)果仍然存在缺陷與不足。

基于此，本文結(jié)合當(dāng)前海洋空間規(guī)劃的實(shí)踐工作，對國內(nèi)外海洋空間規(guī)劃理論、應(yīng)用等進(jìn)行梳理，結(jié)合新時(shí)代國土空間治理的新需求，分析我國海洋空間規(guī)劃取得的進(jìn)展與不足，提出未來海洋空間研究思路，進(jìn)一步提高其科學(xué)性與實(shí)用性。

1 海洋空間規(guī)劃的概念內(nèi)涵與編制流程

1.1 概念內(nèi)涵

空間規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的必要工具與手段，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政策與發(fā)展理念等在空間層面的表達(dá)[1]?？臻g規(guī)劃源于西方國家對土地利用的規(guī)劃，是對未來一定時(shí)期內(nèi)，某地域范圍內(nèi)的國土空間利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整與安排，具有一定的超前性的規(guī)劃[2]。基于區(qū)域發(fā)展需求，結(jié)合空間屬性、資源稟賦對國土空間資源進(jìn)行合理分配，使國民經(jīng)濟(jì)各部門獲得較高收益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)資源可持續(xù)利用。在此過程中，體現(xiàn)了重新分配空間的職能與權(quán)利，強(qiáng)調(diào)不同空間功能的協(xié)調(diào)與整合，平衡環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系[3]。

海洋空間規(guī)劃 （Marine Spatial Planning,MSP），最早起源于歐洲國家漁業(yè)與海運(yùn)發(fā)展需求[4]，隨著人類對海洋空間需求的增加，涉海空間規(guī)劃逐步從陸地空間規(guī)劃中脫離，形成獨(dú)立的空間規(guī)劃體系。在海洋空間規(guī)劃起步階段，多參考陸地空間規(guī)劃體系，并未形成統(tǒng)一認(rèn)識。2004年，英國將海洋空間規(guī)劃定義為，通過實(shí)施具有戰(zhàn)略性和前瞻性的規(guī)劃措施，管理并保護(hù)海洋環(huán)境，解決用海矛盾[5]。2006年，聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）提出海洋空間規(guī)劃理念，即基于生態(tài)系統(tǒng)管理理念，提高決策制定效率，科學(xué)管理人類用海行為，具有綜合性、前瞻性與一致性的人類用海行為決策[6]。2010年，歐盟委員會(huì)（European Commission）將海洋空間規(guī)劃統(tǒng)一為在沿海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)人類活動(dòng)空間管理的工具（Maritime Spatial Planning in the EU:Achievements and future development）。

我國海洋空間規(guī)劃起步較晚，頒布《全國海洋功能區(qū)劃》和《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》后明確了海洋空間規(guī)劃的基本原則、評價(jià)內(nèi)容、區(qū)域空間與評價(jià)方法等，為沿海地區(qū)開展海洋空間規(guī)劃提供技術(shù)參考，一定程度上完善了國家空間規(guī)劃體系。

海洋空間規(guī)劃主要通過海洋功能區(qū)劃加以實(shí)現(xiàn)。2002年，我國首次頒布《全國海洋功能區(qū)劃》，并在后續(xù)進(jìn)行修訂，有效補(bǔ)充了我國海洋空間區(qū)劃的空白。海洋功能區(qū)劃是指綜合考慮海洋空間的區(qū)位、自然環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，對海洋空間進(jìn)行劃分，引導(dǎo)海洋空間利用與發(fā)展方向，保障海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

1.2 編制流程

海洋空間規(guī)劃是國家空間規(guī)劃體系的重要組成部分，也是海洋空間開發(fā)的基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃。其目的在于提高國家海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，維護(hù)國家海洋權(quán)益?！度珖Ｑ蠊δ軈^(qū)劃（2011－2020年》和《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》主要由以下環(huán)節(jié)構(gòu)成：首先是對區(qū)域自然環(huán)境屬性的識別，據(jù)此確定海洋空間承載潛力；其次定量評價(jià)區(qū)域開發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀，識別影響空間功能分區(qū)的脅迫因子；最后，統(tǒng)籌考慮國家宏觀政策與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步開展海洋功能區(qū)劃與海域管理工作。

從上述技術(shù)流程可以看出，海洋空間規(guī)劃的編制過程是在客觀分析沿海地區(qū)自然資源環(huán)境的基礎(chǔ)上，根據(jù)區(qū)域發(fā)展需求與國家發(fā)展理念等科學(xué)劃定海洋功能分區(qū)的過程。但不同的是，《全國海洋功能區(qū)劃》劃分結(jié)果為農(nóng)漁業(yè)、港口航運(yùn)、海洋保護(hù)等8類功能區(qū)。《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》按照開發(fā)內(nèi)容對照《全國主體功能區(qū)劃》，劃分為“生活－生產(chǎn)－生態(tài)”空間，并劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)等4大區(qū)域。與陸域空間相比，海洋空間自然環(huán)境復(fù)雜多變，生態(tài)系統(tǒng)各具特色，自然災(zāi)害種類繁多?，F(xiàn)有海洋空間規(guī)劃在借助現(xiàn)代觀測設(shè)備與技術(shù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高了決策效率，對于部分海洋生態(tài)紅線劃定、無人海島開發(fā)、重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)等具有重要作用，但相比陸域空間規(guī)劃，海洋空間規(guī)劃仍存在一定的經(jīng)驗(yàn)性。

2 海洋空間規(guī)劃研究進(jìn)展

現(xiàn)有海洋空間規(guī)劃實(shí)踐過程中的各類問題表明，面向海洋強(qiáng)國建設(shè)的海洋空間規(guī)劃在理論基礎(chǔ)、應(yīng)用實(shí)踐與技術(shù)方法等方向仍存在不足之處。在理論基礎(chǔ)方面，對于海洋空間規(guī)劃理論的深入挖掘研究不足。在海岸帶空間劃分、主體開發(fā)空間類型確定與功能區(qū)劃內(nèi)在邏輯關(guān)系等核心問題缺乏清晰界定。對于影響陸海統(tǒng)籌、港城聯(lián)動(dòng)等核心作用并未有關(guān)鍵說明。在實(shí)踐過程中，海洋空間規(guī)劃大部分指標(biāo)并未給出明確的閾值范圍與等級劃分，評價(jià)指標(biāo)體系缺乏陸海統(tǒng)籌綜合考慮，缺乏對相關(guān)利益者的綜合考量。此外，現(xiàn)階段海洋空間規(guī)劃體系僅作為國家規(guī)劃的組成部分，各地實(shí)踐過程中海洋空間規(guī)劃僅為專項(xiàng)規(guī)劃的組成部分，難以發(fā)揮基礎(chǔ)性與約束性作用。在技術(shù)方法方面，908專項(xiàng)調(diào)查中已開始應(yīng)用RS/GIS等多種觀測技術(shù)，隨著觀測方法的升級，后續(xù)海洋空間規(guī)劃中應(yīng)注重新平臺(tái)與新技術(shù)的推廣應(yīng)用[7]。

2.1 海洋空間規(guī)劃理論研究

海洋空間規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系的關(guān)鍵組成部分，其內(nèi)涵是通過合理配置各類資源，實(shí)現(xiàn)不同空間單元協(xié)調(diào)發(fā)展，保障海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。就規(guī)劃內(nèi)容而言，需識別空間單元利用格局、形成過程與作用機(jī)理等[8]。在人地關(guān)系地域系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，我國學(xué)者提出“人海關(guān)系地域系統(tǒng)”。該理論認(rèn)為，人海關(guān)系地域系統(tǒng)是以海洋為載體，按照一定規(guī)律交織在一起，具有一定功能和結(jié)構(gòu)的復(fù)雜體系，通過對人類社會(huì)與海洋環(huán)境兩大系統(tǒng)的相互作用機(jī)制，分析人海關(guān)系演進(jìn)趨勢，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人海關(guān)系可持續(xù)發(fā)展[9-10]。人海關(guān)系地域系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)了人在海洋空間中的作用，為研究海洋空間規(guī)劃中資源要素配置與空間功能劃定奠定了基礎(chǔ)。海洋生態(tài)承載力理論是海洋空間規(guī)劃的另一重要基石。通過測度海洋空間的承壓與壓力能力，評價(jià)海洋空間維持與自我調(diào)節(jié)能力，為綜合評價(jià)海洋空間承載能力與空間規(guī)劃符合性提供了理論與方法借鑒[11-12]。

上述研究通過對人海關(guān)系的各要素進(jìn)行解構(gòu)與分析，提高了海洋空間規(guī)劃的科學(xué)性。如，對于海域承載力的研究，通過量化海洋環(huán)境容量、資源供給與經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，測算區(qū)域海域?qū)θ祟愰_發(fā)活動(dòng)的綜合承載能力，以期優(yōu)化海洋功能區(qū)劃。但是，現(xiàn)有“人海關(guān)系”要素組成復(fù)雜、組合多樣，已有學(xué)者從系統(tǒng)論的角度對人海關(guān)系內(nèi)涵進(jìn)行研究，并引入脆弱性、彈性等視角[13-14]，但多數(shù)研究并未表明人海關(guān)系組成要素中的作用機(jī)制與傳導(dǎo)途徑[15]。我國沿海地區(qū)發(fā)展實(shí)踐表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)資源需求量不斷增加，環(huán)境壓力不斷加大。實(shí)際上，沿海資源環(huán)境高度的流動(dòng)性，濱?？臻g的開放性[16-17]有助于提高沿海地區(qū)的資源環(huán)境承載能力。海洋空間規(guī)劃中如何依據(jù)不同海域資源環(huán)境與承載力水平，合理配置空間功能體現(xiàn)不足。

2.2 海洋空間規(guī)劃實(shí)踐應(yīng)用

基于人類對海洋空間認(rèn)識程度的不斷加深，海洋空間規(guī)劃實(shí)踐逐步由單一走向復(fù)合。學(xué)科界限逐漸模糊，海洋經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)等學(xué)科逐步被引入海洋空間規(guī)劃中。不同國家和地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，管理水平等存在差異，形成多種海洋空間規(guī)劃體系。

西方國家認(rèn)為海洋空間規(guī)劃是解決海洋空間資源開發(fā)利用沖突的方式之一，希望通過利益相關(guān)者參與決策，并通過生態(tài)系統(tǒng)管理進(jìn)行糾正?；谏鲜隼砟?，美國政府通過特定機(jī)構(gòu)相互協(xié)調(diào)，引入公眾、非政府組織、企業(yè)等利益相關(guān)者，共同參與海洋空間規(guī)劃[18]。歐洲地區(qū)較早地開始海洋空間規(guī)劃實(shí)踐，隨著歐洲海洋空間規(guī)劃合作的進(jìn)一步加深，現(xiàn)階段，歐洲海洋空間規(guī)劃主要通過生態(tài)系統(tǒng)管理理念對海洋空間生態(tài)系統(tǒng)、資源環(huán)境進(jìn)行整體評估，以適應(yīng)區(qū)域發(fā)展[19]。但在實(shí)踐過程中，各國對海洋生態(tài)系統(tǒng)關(guān)鍵要素認(rèn)識不清，尚未達(dá)到明確實(shí)施階段[20-21]。

我國海洋空間規(guī)劃大致經(jīng)歷三個(gè)階段。20世紀(jì)90年代初，為協(xié)調(diào)海洋漁業(yè)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，初步建立海洋空間規(guī)劃；1995年，頒布《中國海洋21世紀(jì)議程》，對海洋空間規(guī)劃體系進(jìn)行完善；進(jìn)入21世紀(jì)后，海洋空間規(guī)劃逐步與經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)、社會(huì)發(fā)展等相結(jié)合，規(guī)劃的綜合性不斷增強(qiáng)。

張冉等認(rèn)為，海洋區(qū)劃是海洋空間規(guī)劃的核心步驟，是對涉海人類活動(dòng)的時(shí)空分布配置的過程[1]。陳秋明等基于陸海統(tǒng)籌等原則，對廣西金鼓江河口附近海域空間進(jìn)行規(guī)劃，對其建設(shè)岸線、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)保育等重點(diǎn)空間進(jìn)行梳理[22]。孟偉慶等從管理體系、行動(dòng)綱領(lǐng)、行政機(jī)制與基礎(chǔ)研究等方面對基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋空間管理進(jìn)行梳理[23]。陳甘霖等嘗試從小尺度空間出發(fā)，完善海洋生態(tài)紅線的劃定方法[24]。王鳴岐對多規(guī)合一視角下的海洋空間規(guī)劃體系進(jìn)行梳理，提出應(yīng)根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H，構(gòu)建海洋空間規(guī)劃的運(yùn)行協(xié)調(diào)機(jī)制[25]。在實(shí)踐層面，海洋空間規(guī)劃簡單的借鑒陸域空間規(guī)劃方法，多數(shù)空間規(guī)劃內(nèi)容重疊。不僅面臨海洋空間多規(guī)沖突，更面臨陸?？臻g割裂的治理困境。海事管理審批分散交錯(cuò)，并未貫徹陸海統(tǒng)籌與多規(guī)合一的規(guī)劃原則。此外，現(xiàn)階段海洋空間規(guī)劃傾向于數(shù)據(jù)收集與整理、管理框架改進(jìn)與評估，沒有面向更加廣泛的社會(huì)或公眾，忽視了海洋空間所固有的社會(huì)屬性。因此，已有學(xué)者對現(xiàn)有海洋空間規(guī)劃進(jìn)行反思，呼吁增加社會(huì)公眾、利益參與者或非政府組織的影響，探索多級海洋空間規(guī)劃決策體系，重視海洋在公共服務(wù)中的社會(huì)正義問題[26-27]。

2.3 海洋空間規(guī)劃技術(shù)方法

當(dāng)前海洋空間規(guī)劃通過借鑒陸域主體功能區(qū)劃或陸域空間規(guī)劃的指標(biāo)與原則[28-29]，通過一般經(jīng)驗(yàn)性的認(rèn)識判斷海洋空間規(guī)劃體系、指標(biāo)與閾值等，評價(jià)方法以綜合評價(jià)法為主，進(jìn)一步導(dǎo)致海洋空間規(guī)劃的技術(shù)方法存在部分缺陷。

一是評價(jià)指標(biāo)不夠量化，如《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》中提出支持海洋資源開發(fā)與利用，保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)等，但在海洋生態(tài)空間劃定時(shí)如何反映生態(tài)功能評價(jià)尚未給出。二是評價(jià)指標(biāo)的充分性不足，大陸自然岸線保有率不低于35%，自然岸線保有率與生態(tài)系統(tǒng)健康之間的充分性并未說明，自然岸線保有率恢復(fù)是否體現(xiàn)不同層級地方治理實(shí)踐。三是海洋空間規(guī)劃技術(shù)支撐不足，海洋的流動(dòng)性模糊了空間邊界，增加了空間規(guī)劃的難度?？臻g規(guī)劃需注意地形、地貌、流場、資源、生態(tài)系統(tǒng)等功能與結(jié)構(gòu)的相對完整性。而觀測技術(shù)與手段的不足，行政管理邊界的劃分進(jìn)一步制約數(shù)據(jù)獲取難度，影響規(guī)劃結(jié)果的科學(xué)性。四是空間規(guī)劃評價(jià)方法落后，當(dāng)前空間規(guī)劃評價(jià)方法主要為多因素綜合加權(quán)評價(jià)，忽視了海洋空間規(guī)劃中各要素組成之間的互補(bǔ)性、制約性。

3 海洋空間規(guī)劃研究關(guān)鍵問題

海洋空間規(guī)劃受到海陸空間的共同影響，如何識別篩選海洋空間規(guī)劃中的陸地和海洋要素，剖析海洋空間規(guī)劃中的陸海協(xié)調(diào)機(jī)制，判別海洋空間規(guī)劃中流動(dòng)要素的作用方式、作用強(qiáng)度等，已成為開展海洋空間規(guī)劃實(shí)踐和不同空間模式研究中需要解決的科學(xué)問題。

3.1 增強(qiáng)海洋空間規(guī)劃科學(xué)基礎(chǔ)

在陸地資源環(huán)境受到限制的背景下，海洋成為未來發(fā)展的重要支撐。海洋空間規(guī)劃更應(yīng)該站在動(dòng)態(tài)性、開放性的視角上審視空間功能分布，分析人海關(guān)系地域視角下資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的協(xié)調(diào)關(guān)系，識別影響人海關(guān)系與海洋空間規(guī)劃的關(guān)鍵變量[9]。一方面，需要分析陸海統(tǒng)籌內(nèi)在機(jī)制解釋，分析“陸—人—?！备飨到y(tǒng)組成對于陸海統(tǒng)籌機(jī)理的影響。如，生產(chǎn)要素向沿海地區(qū)的過程，隨著要素集聚，同樣的空間可承載更多的生產(chǎn)能力，但對空間的脅迫方式與路徑會(huì)有所差異。另一方面，要素流動(dòng)帶來資源集聚的同時(shí)，也會(huì)加劇要素分散。如沿海流域產(chǎn)生的污染物質(zhì)最終匯入海洋，污染物質(zhì)跨區(qū)域流動(dòng)的空間溢出效應(yīng)，導(dǎo)致周邊環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)安全問題亟須關(guān)注，蘇北淺灘海藻養(yǎng)殖成熟時(shí)期，隨洋流北上移動(dòng)，導(dǎo)致山東沿海地區(qū)出現(xiàn)赤潮等現(xiàn)象屢見不鮮，成為制約區(qū)域合作的重要原因[30]。此外，要素流動(dòng)改變了原有空間區(qū)位，港口與城市的關(guān)系日益密切，陸海統(tǒng)籌視角下的港城空間作用機(jī)制分析仍需加強(qiáng)[31]。需要指出的是，我國海洋空間規(guī)劃表現(xiàn)出過多的硬性標(biāo)準(zhǔn)制定、統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。相關(guān)規(guī)劃在起步、實(shí)施、評估的過程中政府起到絕對的主導(dǎo)作用，涉海企業(yè)、從業(yè)人員與社會(huì)公眾并未形成互動(dòng)機(jī)制，因此，探索不同尺度的利益相關(guān)者權(quán)益保障機(jī)制，洞悉社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需求，成為重構(gòu)海洋空間規(guī)劃的關(guān)鍵之一。

3.2 健全海洋空間規(guī)劃應(yīng)用評價(jià)體系

海洋空間規(guī)劃是國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)。首先，海洋空間規(guī)劃已經(jīng)在評價(jià)范圍、相關(guān)概念界定等方面做了大量工作。相關(guān)部門在海洋空間規(guī)劃制定過程中，應(yīng)該關(guān)注區(qū)域地理本性，根據(jù)區(qū)域發(fā)展現(xiàn)實(shí)需求對空間功能進(jìn)行細(xì)化與修正，突出規(guī)劃的指導(dǎo)性與應(yīng)用性。其次，在生產(chǎn)力發(fā)展與全球化的沖擊下，生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)重新配置，海洋空間規(guī)劃正由垂直化邁向多元化治理，區(qū)域本身的有效參與成為海洋空間規(guī)劃的基礎(chǔ)，而流動(dòng)要素的演變則成為海洋空間規(guī)劃的挑戰(zhàn)。海洋空間規(guī)劃對要素流動(dòng)的響應(yīng)機(jī)制。探索生產(chǎn)要素在流動(dòng)視角下的全新組織形態(tài)，探索流動(dòng)要素導(dǎo)致空間演變下的空間規(guī)劃挑戰(zhàn)與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的路徑與過程[32]。全球氣候變暖、生態(tài)環(huán)境惡化等問題直接沖擊海洋空間管理機(jī)制。同時(shí)內(nèi)部需求調(diào)整與升級，加劇海洋空間規(guī)劃的復(fù)雜性，研究“自上而下”的適應(yīng)性管理框架與“自下而上”的適應(yīng)性管理過程。探索海洋空間規(guī)劃的適應(yīng)性治理實(shí)踐，修正人?；?dòng)關(guān)系，進(jìn)一步創(chuàng)新海洋空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)適應(yīng)機(jī)制[33-34]。

綜合考慮海洋自然單元、沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與行政區(qū)劃，海洋空間規(guī)劃面臨評價(jià)結(jié)果落實(shí)與沖突協(xié)調(diào)等問題，還需解決不同層級與部門之間的溝通與協(xié)作困境，小尺度海洋空間規(guī)劃如何落實(shí)應(yīng)成為關(guān)注重點(diǎn)。

3.3 完善海洋空間規(guī)劃技術(shù)方法

現(xiàn)有海洋空間規(guī)劃中已對各沿海空間功能進(jìn)行劃分，但在實(shí)踐過程中，仍需要各地根據(jù)當(dāng)期自然環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，識別影響空間功能的關(guān)鍵因子，進(jìn)而選擇合理指標(biāo)、評價(jià)框架以及評價(jià)方法，因地制宜地改進(jìn)海洋空間規(guī)劃體系。首先，在規(guī)劃指標(biāo)選取方面，應(yīng)深刻理解“陸海統(tǒng)籌”與“多規(guī)合一”的基本原則[35]。如在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，關(guān)鍵影響因子應(yīng)是人類用海與空間資源供給之間的矛盾，而建設(shè)用地與用海之間是否需要匹配與關(guān)聯(lián)，港口空間與城市空間擴(kuò)張范圍如何界定仍缺乏相關(guān)研究。在評價(jià)方法選取方面，海洋空間規(guī)劃涉及項(xiàng)目較多，海洋生物資源確定、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值與 “三區(qū)三線”劃定相互融合[36-37]。在綜合集成過程中，應(yīng)考慮因子或指標(biāo)間相互作用關(guān)系進(jìn)行評價(jià)。在沿海平原地區(qū)，地形平緩為沿海工業(yè)區(qū)提供空間的同時(shí)缺乏深水岸線，制約了沿岸港口的布局；礁石岸線水深條件較好，適宜港口布局的同時(shí)又受到岸線管制需要。因子間的相互制約關(guān)系需要通過科學(xué)的研究方法加以體現(xiàn)。

最后，信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用已經(jīng)為海洋空間規(guī)劃帶來了更多的機(jī)遇。3S技術(shù)已經(jīng)較為成熟，隨著我國海洋系列衛(wèi)星的成功組網(wǎng)，未來可滿足對于海洋環(huán)境、水溫、污染物及水下地形等數(shù)據(jù)的需求，海洋環(huán)境預(yù)警能力將有較大提升。同時(shí)，機(jī)器學(xué)習(xí)，大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)為海洋空間動(dòng)態(tài)模擬提供了可能，有助于分析更為復(fù)雜的人海關(guān)系模型，為海洋空間精細(xì)化治理提供決策支持[38-39]。

4 結(jié) 語

海洋空間規(guī)劃面臨問題的響應(yīng)主要表現(xiàn)在面對內(nèi)外環(huán)境變化時(shí)，人類開發(fā)活動(dòng)調(diào)整以及空間規(guī)劃響應(yīng)。在全球化過程中，人地關(guān)系突破了地域空間限制，人海關(guān)系逐步受到重視。從生產(chǎn)、消費(fèi)到市場，海洋將商品和服務(wù)通過運(yùn)輸與其他市場相聯(lián)系。資源環(huán)境的地方性在決定海洋空間開發(fā)利用類型的同時(shí)，也受到外界環(huán)境因素影響。生產(chǎn)要素的流動(dòng)為空間演變帶來驅(qū)動(dòng)力，但海洋空間規(guī)劃必須適應(yīng)環(huán)境外部性。

隨著海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的推進(jìn)，海洋空間規(guī)劃問題也已經(jīng)跨越傳統(tǒng)的行政邊界。在地方尺度，隨著各區(qū)域環(huán)境保護(hù)意識不斷提高，海洋生態(tài)安全、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展正逐步演化為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力的重要評價(jià)指標(biāo)。在我國現(xiàn)有空間規(guī)劃體系下，海洋環(huán)境問題的流動(dòng)性加劇沿海城市間、省份間的發(fā)展矛盾。在同一區(qū)域內(nèi)不同利益相關(guān)者的關(guān)注點(diǎn)也不同，加劇“公地悲劇”的困境。海洋空間規(guī)劃的已有研究在理論層面已經(jīng)形成一定的研究框架和理論體系，并在實(shí)踐層面針對不同地域展開了豐富的研究，為我國海洋空間規(guī)劃研究提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)[40]。但在理論方面，已有研究多從生態(tài)系統(tǒng)管理等方面對海洋空間規(guī)劃進(jìn)行探討，尚未從海洋空間規(guī)劃或海洋空間的本體角度對其進(jìn)行分析。在實(shí)踐層面，已有研究多關(guān)注某一區(qū)域或某一空間的空間規(guī)劃內(nèi)容，或?qū)ζ浞闲赃M(jìn)行評價(jià)，缺乏針對多尺度、多類型的動(dòng)態(tài)評價(jià)，對海洋空間規(guī)劃中的流動(dòng)要素認(rèn)識不足。相關(guān)研究多局限于海洋空間內(nèi)部，未能將海洋空間置于整體的人海關(guān)系地域系統(tǒng)下，關(guān)于海洋空間規(guī)劃亟須在跨空間、跨學(xué)科的研究范式在方法論層面進(jìn)行創(chuàng)新[41]。

未來應(yīng)在增強(qiáng)海洋空間規(guī)劃實(shí)用性與規(guī)范性的同時(shí)，不斷加強(qiáng)海洋“三區(qū)三線”劃定、關(guān)鍵要素指標(biāo)分解、空間管制與監(jiān)測、功能模擬與預(yù)警等方面的研究。從理論角度入手，剖析人海關(guān)系的同時(shí)彌補(bǔ)海洋空間規(guī)劃的缺陷，增強(qiáng)面對外部環(huán)境變化的適應(yīng)能力，及時(shí)調(diào)整空間功能布局[42]。此外，生產(chǎn)要素差異、生產(chǎn)能力差異使得不同海洋利益相關(guān)者的參與能力受到影響。更大層面，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也導(dǎo)致其在海洋空間規(guī)劃中的話語權(quán)大小。加強(qiáng)區(qū)域溝通與合作，健全海洋空間治理體系，分析不同層面參與者對于海洋空間規(guī)劃的認(rèn)知程度，探究海洋空間規(guī)劃與利益相關(guān)者的認(rèn)同構(gòu)建過程，或許有助于走出海洋空間規(guī)劃的困境。