城市環(huán)境治理存在的困境及對(duì)策研究

（山東省德州學(xué)院法學(xué)院 山東 253023）

城市環(huán)境治理作為城市治理的重要組成部分，近些年關(guān)于城市環(huán)境治理的呼聲日益增長(zhǎng)。我國(guó)城市環(huán)境治理雖然取得顯著成效，但仍存在諸多困境。那么，面對(duì)新的挑戰(zhàn)，城市環(huán)境應(yīng)由誰(shuí)來(lái)治理？怎樣治理？成為我們思考的重要問(wèn)題。

1.城市環(huán)境治理的內(nèi)涵及意義

(1)城市環(huán)境治理的內(nèi)涵

在中國(guó)，20世紀(jì)七八十年代，城市治理運(yùn)動(dòng)興起，城市環(huán)境治理在所有城市治理內(nèi)容中占據(jù)首位。城市環(huán)境治理是相對(duì)于城市環(huán)境管理而言的，治理新概念的“新”主要體現(xiàn)在：治理主體是多元的，既包括公共部門(mén)，也包括私人部門(mén)及公眾；治理客體的范圍更廣，內(nèi)容更多；治理機(jī)制是自上而下和自下而上綜合管理；治理手段更加多樣；治理是以人的需求為出發(fā)點(diǎn)等。全球治理委員會(huì)認(rèn)為：“治理是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的綜合。它是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程?！?/p>

綜上可得，城市環(huán)境治理就是為落實(shí)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，提高城市競(jìng)爭(zhēng)力和市民幸福感，城市管理者和公眾共同參與治理，根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)及相關(guān)政策，運(yùn)用物質(zhì)支持和宣傳教育等手段，借用大數(shù)據(jù)等新興工具而進(jìn)行的區(qū)域治理、分類(lèi)治理、動(dòng)態(tài)治理、源頭治理的過(guò)程。

(2)城市環(huán)境治理的意義

在中國(guó)，城市環(huán)境治理始終貫穿于城市發(fā)展的全過(guò)程，是城市發(fā)展的重要“平衡器”。具體來(lái)說(shuō)，城市環(huán)境治理的意義可以概括為以下幾點(diǎn)：

①城市環(huán)境治理是實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、落實(shí)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措

環(huán)境和資源是影響可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要因素，城市環(huán)境治理作為生態(tài)文明建設(shè)重要的一部分，是落實(shí)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵。我國(guó)一直堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的治理理念，始終走在城市環(huán)境治理的路上，例如，黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入國(guó)家五位一體總體布局；十九大把“人與自然和諧共生”作為中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略；我國(guó)將采取有力的政策和措施將二氧化碳排放量在2030年前達(dá)到峰值。

②城市環(huán)境治理是提升形象、增強(qiáng)城市吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力的直接手段

城市環(huán)境反映了一個(gè)城市的社會(huì)文明程度，良好的城市環(huán)境代表著一張干凈、整潔、文明的“環(huán)境名片”。一方面，城市環(huán)境治理有助于提升城市形象，增強(qiáng)城市吸引力，進(jìn)而引進(jìn)更多人才。另一方面，城市環(huán)境治理也可通過(guò)開(kāi)發(fā)旅游資源等促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而增強(qiáng)城市競(jìng)爭(zhēng)力。最新發(fā)布的《中國(guó)城市人才吸引力排名2020》數(shù)據(jù)顯示：排名前十的城市依次是上海、深圳、北京、廣州、杭州、南京、成都、濟(jì)南、蘇州、天津。這表明，城市競(jìng)爭(zhēng)力是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境治理等多方面因素相互作用的結(jié)果。

③城市環(huán)境治理是改善民生、提高市民幸福感和認(rèn)同感的基本途徑

有效的城市環(huán)境治理可以提高市民的參與感和認(rèn)同感，使市民遵守規(guī)則，有效推動(dòng)自愿性行動(dòng)來(lái)保護(hù)環(huán)境，形成一種良好的社會(huì)氛圍。例如，被譽(yù)為“花園城市”的新加坡綠化面積達(dá)到50%，促使公眾養(yǎng)成了種花種草的習(xí)慣，這不僅美化了城市，而且提高了市民的生活質(zhì)量；我國(guó)生態(tài)環(huán)境部印發(fā)通知，針對(duì)醫(yī)療污水和城鎮(zhèn)污水的排放問(wèn)題，加強(qiáng)監(jiān)管，做好應(yīng)急處理和殺菌消毒等工作，防止病毒以污水?dāng)U散方式傳播，具有預(yù)防性和前瞻性的政策抑制了病毒的傳播，提高了市民對(duì)城市和國(guó)家的認(rèn)同感。

2.我國(guó)城市環(huán)境治理存在的困境

(1)公民參與程度不高

公民是城市主體和重要組成部分，公民的參與程度直接關(guān)系到城市環(huán)境治理的最終效果。而在現(xiàn)實(shí)中，一方面，公民的責(zé)任意識(shí)和監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)。公民往往把自己置于被管理者的角色，認(rèn)為城市環(huán)境治理只是政府的責(zé)任，自身定位不準(zhǔn)確，很少積極參與治理活動(dòng)；另一方面，公民參與治理的能力有限。城市環(huán)境治理往往需要專(zhuān)業(yè)人才具備扎實(shí)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，較好的分析和解決問(wèn)題能力等，門(mén)檻比較高。因此，公民即便有參與治理的意識(shí)，但基于學(xué)識(shí)有限等因素提前放棄了。

(2)城市垃圾產(chǎn)生量不斷上漲

城市垃圾是多項(xiàng)城市環(huán)境問(wèn)題的重要根源，例如大氣污染，水污染等污染問(wèn)題。但城市垃圾是人們?nèi)粘Ｉ畹漠a(chǎn)物，只能盡力減少，不可能徹底消滅。靈動(dòng)核心生活垃圾處理分析數(shù)據(jù)顯示：自2010年，我國(guó)城市生活垃圾清運(yùn)量不斷上漲，2019年在全國(guó)337個(gè)一至五線城市中，生活垃圾產(chǎn)生量約3.43億噸，預(yù)計(jì)2020年中國(guó)城市垃圾產(chǎn)生量將達(dá)到3.6億噸。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，我國(guó)城市垃圾產(chǎn)生量將會(huì)繼續(xù)上漲。人社部2020年發(fā)布的10個(gè)新增職業(yè)中包括“互聯(lián)網(wǎng)營(yíng)銷(xiāo)師”職業(yè)下的“直播銷(xiāo)售員”，直播銷(xiāo)售員以及“雙11”購(gòu)物節(jié)等的出現(xiàn)，大大提高消費(fèi)者的消費(fèi)意愿，造成城市垃圾日益增多。

3.提高城市環(huán)境治理水平的對(duì)策建議

(1)實(shí)施多方治理策略，劃分主體權(quán)限，促進(jìn)治理主體多元化

城市環(huán)境問(wèn)題具有復(fù)雜性和綜合性等特點(diǎn)，因此，需要?jiǎng)澐种黧w權(quán)限，防止懶散拖沓等現(xiàn)象出現(xiàn)。首先，政府處于治理的主導(dǎo)地位，要加強(qiáng)體制建設(shè)，不斷提高治理水平。對(duì)企業(yè)等非政府組織放松管制的同時(shí)也要建立健全監(jiān)督體制；明確政府各個(gè)部門(mén)的權(quán)責(zé)范圍，建立溝通機(jī)制，落實(shí)責(zé)任清單制度。其次，市場(chǎng)是環(huán)境治理的主體，在治理過(guò)程中要有責(zé)任意識(shí)，充分發(fā)揮用著付費(fèi)、合同外包等市場(chǎng)化工具的重要作用。再次，第三部門(mén)是環(huán)境治理主體中不可或缺的一部分，能有效地彌補(bǔ)市場(chǎng)。例如，在環(huán)保領(lǐng)域，自然之友，北京地球村，綠色家園志愿者等組織正發(fā)揮越來(lái)越大的作用。最后，社區(qū)是市民的集合，是政府和市民的中介，要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，提高公民的幸福感和責(zé)任意識(shí)。

(2)創(chuàng)新治理理念，調(diào)動(dòng)公民積極性，實(shí)現(xiàn)治理手段多樣化

本文認(rèn)為，治理手段可以概括為物質(zhì)層面和精神層面。首先，在物質(zhì)方面，擴(kuò)大資金投入，設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。按照公共選擇理論，每個(gè)公民都是“經(jīng)濟(jì)人”，追求自身利益最大化，因此提高公民參與程度就要讓公民深刻意識(shí)到城市環(huán)境治理與自己的切身利益息息相關(guān)。例如，通過(guò)評(píng)選環(huán)保家庭，環(huán)保社區(qū)并予以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的方式以增強(qiáng)公民的參與程度；建立清潔工評(píng)職稱(chēng)的制度，將職稱(chēng)與工資福利等掛鉤，增強(qiáng)清潔工的責(zé)任意識(shí)和積極性。其次，在精神方面，加強(qiáng)宣傳教育，提高公民的治理意識(shí)和治理能力。例如，通過(guò)“明星效應(yīng)”，借助微博、公告等大眾傳媒宣傳城市啄木鳥(niǎo)的標(biāo)桿作用；將環(huán)境保護(hù)更大程度地納入教材，對(duì)相關(guān)積極分子進(jìn)行培訓(xùn)，提高公民的治理能力。

(3)堅(jiān)持戰(zhàn)略思維，遵循垃圾處理原則，推動(dòng)治理機(jī)制長(zhǎng)效化

城市垃圾治理機(jī)制要符合以下四個(gè)原則：第一，區(qū)域治理原則。即針對(duì)不同發(fā)展現(xiàn)狀的區(qū)域進(jìn)行分層治理。例如，實(shí)施中心城市計(jì)劃單列；第二，分類(lèi)治理原則。即全方位實(shí)施垃圾分類(lèi)政策；第三，動(dòng)態(tài)治理原則。即運(yùn)用大數(shù)據(jù)等實(shí)時(shí)監(jiān)控垃圾治理情況，做好風(fēng)險(xiǎn)防控，對(duì)臨時(shí)出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)分析并做出調(diào)整方案，真正實(shí)現(xiàn)“垃圾一網(wǎng)通”；第四，源頭治理原則。垃圾治理要有預(yù)防性和前瞻性，堅(jiān)持戰(zhàn)略思維，從源頭防控垃圾問(wèn)題。例如，學(xué)校應(yīng)該將無(wú)紙化政策切實(shí)落實(shí)到日常學(xué)習(xí)和辦公；社會(huì)應(yīng)該落實(shí)限塑令政策，從源頭防治“白色污染”問(wèn)題等。

4.結(jié)語(yǔ)

城市環(huán)境治理是一個(gè)以綜合性，復(fù)雜性，區(qū)域性，動(dòng)態(tài)性等為基本特征的過(guò)程，在實(shí)踐中已經(jīng)取得顯著成效，但時(shí)代是發(fā)展和進(jìn)步的，這表明城市環(huán)境治理將面臨更大的挑戰(zhàn)。因此，政府，市場(chǎng)，公眾等多元的治理主體要充分利用新時(shí)代新工具，用新的視角去看待城市環(huán)境問(wèn)題，用發(fā)展眼光和戰(zhàn)略思維去解決城市環(huán)境問(wèn)題，這對(duì)城市環(huán)境的改善具有重要意義。