古浪縣生態(tài)護林員項目實施經(jīng)驗與管理模式探索

閆海旺，周學海，張寶學

（古浪縣林業(yè)技術服務中心，甘肅 古浪 733100）

1 概述

2015 年11 月27 日，習近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議上提出“五個一批”扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，明確了“生態(tài)補償脫貧一批”的工作思路，并指出，“可以讓有勞動能力的貧困人口就地轉成護林員等生態(tài)保護人員，從生態(tài)補償和生態(tài)保護工程資金中拿出一點，作為他們保護生態(tài)的勞動報酬”。在政策的指引下，古浪縣搶抓政策機遇，全面摸清資源底數(shù)，積極對接爭取項目，從2016 年開始實施建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員（以下簡稱“生態(tài)護林員”）項目，至目前累計聘用生態(tài)護林員4886 人，投入資金3908.8 萬元，對縣域內(nèi)森林、草原、沙化地資源的管護實現(xiàn)了全覆蓋，取得了較好的社會、經(jīng)濟效益，助推了脫貧攻堅步伐，補齊了資源管護短板，積累了豐富的管理經(jīng)驗。為下一步鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打下了堅實的基礎，實現(xiàn)了脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

2 古浪縣生態(tài)護林員實施情況

2.1 項目實施概況

建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員項目，是精準實施“五個一批”脫貧攻堅項目之一，按照中共中央、國務院作出《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中“結合建立國家公園體制，創(chuàng)新生態(tài)資金使用方式，利用生態(tài)補償和生態(tài)保護工程資金使當?shù)赜袆趧幽芰Φ牟糠重毨丝谵D為護林員等生態(tài)保護人員”的總要求和堅持精準落地、精準到戶、統(tǒng)籌兼顧、突出重點、自愿公開、統(tǒng)一管理的原則，古浪縣嚴格按照“公告、申報、審核、公示、聘用、培訓及上崗”的選聘程序順利完成2016-2020 年生態(tài)護林員項目的實施，并依據(jù)縣域資源分布情況和管護難度，將管護區(qū)域細化為南部山區(qū)，中部綠洲區(qū)和南部沙區(qū)，因害設防、因害設崗、因害劃分管護區(qū)域，合理劃分管護面積，使管護工作人崗相適。并嚴格按照省上管理細則，依據(jù)縣情研究制定了縣級考核管理辦法，規(guī)范了管理程序，明確了各級職責，激發(fā)了護林員工作熱情。通過生態(tài)護林員項目的實施不但使縣域內(nèi)森林草原資源管護實現(xiàn)了全覆蓋，而且全面提高了當?shù)厝罕姁哿肿o林、保護生態(tài)的意識，增加了就業(yè)機會，也使部分林區(qū)貧困人口實現(xiàn)了穩(wěn)定脫貧，加快了建檔立卡貧困戶的脫貧步伐。

2.2 主要經(jīng)驗與做法

2.2.1 落實相關政策，制定管理辦法

項目的精準實施離不開對政策的全面把握，生態(tài)護林員項目精準實施，首先要解決如何管理，評價等問題。所以必須建立行之有效并且符合地方實際的管理機制。古浪縣林草局牽頭會同扶貧、財政部門研究了生態(tài)護林員相關政策，分析了全縣貧困人口分布和森林、草原、濕地、沙化地的分布狀況以及各項扶貧政策落實情況，依據(jù)縣情共同討論制定縣級實施方案及考核管理辦法，從實施主體、部門職責、選聘條件、選聘程序、日常管理、勞務報酬發(fā)放、檔案管理等方面做了細致的安排，保證了各項措施切實可行，落到實處，減少了管理的隨意性，使生態(tài)護林員項目實施更高效、規(guī)范。

2.2.2 建立培訓制度，提升隊伍素質

由于一些生態(tài)護林員是年齡結構偏大不能外出務工和留守婦女，所以護林員業(yè)務素質普遍較低，而護林員能力素質的高低，決定著林草政策宣傳效果和資源管護效率，是項目實施成效的重要評價指標，而系統(tǒng)全面和扎實的培訓，才是解決問題的關鍵。林草局抽調(diào)業(yè)務骨干，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同開展了以林業(yè)相關法律、法規(guī)、方針、政策、護林員崗位職責、基本工作技能、安全防護、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)森林資源分布情況及重點管護區(qū)域重點的業(yè)務培訓和重點地段森林草原火災隱患排查、易燃可燃物清理、基本造林技術和苗木撫育為主的實地技術實踐。不但全面提高了生態(tài)護林員對政策的理解能力和林草相關法律掌握及使用水平，也極大的提高了生態(tài)護林員應對突發(fā)森林草原火災的能力，并使護林員具備了基礎的林業(yè)技能，補齊了林業(yè)技術力量薄弱的短板。

2.2.3 實施退出機制，管理精準高效

生態(tài)護林員項目是國家利用中央財政資金購買勞務的有償服務，護林員只有按照職責，付出勞動才能得到相應的報酬，所以護林員必須遵守職責，具備護林身體條件，在自己的管護區(qū)域認真履職。林草局實行了嚴格的抽查制度，林業(yè)站每月抽查30%的生態(tài)護林員，每“季度”全覆蓋一次，確保生態(tài)護林員在崗履職，建立了高效的生態(tài)護林員動態(tài)管理機制，對提出辭職、考核不合格、長期遠離管護區(qū)居住、護林期間有違法行為、不按協(xié)議履行職責的護林員，按管護情況給予相應的管護報酬后及時解除了勞動關系，對空缺崗位在解聘后10 個工作日內(nèi)按程序完成重新選聘，確保了生態(tài)護林員隊伍管理精準高效。

2.2.4 落實獎懲制度，激發(fā)工作熱情

護林員的管護區(qū)域及面積根據(jù)交通條件和難易程度區(qū)別劃分，工作量具有一定的差別，在具體工作中，一些護林員能積極完成交辦的各項工作，但一些護林員責任意識不強，不按時出勤，不按時參加考核培訓，如果不實施一定比例的獎懲，將對優(yōu)秀護林員的積極性造成很大的打擊。所以縣林草、扶貧、財政部門制定了績效獎勵機制，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、林業(yè)站及村委會組成的考核小組，對護林員的管護成效進行量化考核，依據(jù)年終考核結果發(fā)放績效報酬，對年終考核優(yōu)秀的護林員進行獎勵，對年終考核不合格的護林員，扣除一定比例的績效報酬，并且下年度不予續(xù)聘，防止了護林員項目變成“大鍋飯”和“普惠措施”，獎懲效果非常明顯，極大地激發(fā)了護林員的工作熱情和責任意識。

2.2.5 建立分級檔案，完善項目運行

檔案資料可以完整的反映項目實施計劃、選聘程序、資金使用、取得的成效等重要內(nèi)容，為項目的驗收提供直接參考，是項目規(guī)范實施的重要部分。所以護林員項目檔案實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)、林業(yè)站、林草局分別建立檔案的“三級分層”管理制度，涵蓋了文件檔案、選聘檔案、動態(tài)管理檔案、考核培訓檔案、勞務報酬檔案，確保每個管理層都有精準的檔案資料，每個環(huán)節(jié)都有完整、翔實的印證資料，實現(xiàn)項目精準化管理。

2.3 生態(tài)護林員項目實施取得的成效

2.3.1 提高了資源管護效率

為了使資源管護落到實處，將管護區(qū)域細化為山區(qū)和川區(qū)兩部分，依據(jù)管護重點統(tǒng)籌安排，管護區(qū)域首先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)依據(jù)各自實際，按照人均不低于500 畝的管護目標劃定，再由林業(yè)站通過實地核實確定，根據(jù)實際管護情況看，生態(tài)護林員的管護區(qū)域已實現(xiàn)了縣域內(nèi)森林、草原、沙化地資源全覆蓋，保證將每一片該管護的區(qū)域都落到實處。

2.3.2 加快了脫貧攻堅步伐

截至2020 年，全縣共投入3908.8 萬元（其中2016 年475.2 萬 元，2017 年715.2 萬 元，2018 年715.2 萬元；2019 年952 萬元,2020 年1051.2 萬元），累計受益人口達2546 人，人均增收1.5 萬元，扶貧效果非常明顯，有些護林員已連續(xù)3 年續(xù)聘為生態(tài)護林員，這些護林員僅通過護林員勞務報酬收入就實現(xiàn)了穩(wěn)定脫貧。

2.3.3 培養(yǎng)了基層護林隊伍

由于生態(tài)護林員都是當?shù)厝罕?，所以生態(tài)護林員對當?shù)氐牧智?、交通狀況、居民分布非常熟悉，這使得生態(tài)護林員與專業(yè)護林隊伍相比具有較高的機動靈活性，特別是對一般的森林草原火警和毀林事件具有較好的控制能力，通過生態(tài)護林員的參與不但大大提高了森林資源管護效率、降低了森林草原火災的撲救成本，而且可以為護林工作鍛煉一支知政策、懂技術的基層護林隊伍，筑牢了護林工作的群眾基礎。

3 展望

建檔立卡貧困人口生態(tài)護林員項目是貫徹落實中央打贏脫貧攻堅戰(zhàn)中生態(tài)扶貧的具體措施，項目的實施不但使林區(qū)貧困人口在家門口通過森林草原資源管護實現(xiàn)了脫貧，而且使全縣森林草原資源管護實現(xiàn)了全覆蓋，資源管護效率有了較大提高，補齊了森林草原資源管護中存在的短板，為全縣森林草原資管護積累了豐富的管理經(jīng)驗，產(chǎn)生了積極的社會和生態(tài)效益，加快了精準脫貧步伐。從目前項目實施的情況看，生態(tài)護林員項目的實施已基本實現(xiàn)了脫貧攻堅與生態(tài)文明建設的深度融合，產(chǎn)生了巨大的社會效應，打下了堅實的群眾基礎，凝聚了社會力量。但由于項目實施還存在政策把握偏差的問題，導致一些地方對生態(tài)護林員項目實施的深度掌握不夠，認為生態(tài)護林員項目就是為了扶貧，沒有從戰(zhàn)略高度認識到生態(tài)護林員在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重要意義，所以將目標定位在了生態(tài)扶貧資金的扶貧效應，對護林員素質和有效管理上重視不夠，導致現(xiàn)有生態(tài)護林員素質普遍不高，甚至一些生態(tài)護林員目前都不知道自己的職責，連最基本的林業(yè)法律都沒有聽過，最基本的林木撫育技術都不會。而管理是最大的短板，由于本次生態(tài)護林員項目實施規(guī)模較大，存在管理人員力量不足，沒有真正把“精兵強將”和愿意干事的人選出來，隊伍總體的事業(yè)心和責任性不夠強，一定程度上增加了管理難度，特別是越到基層管理難度越大，監(jiān)管漏洞越大。有些考核培訓程序幾乎流于形式，有些地方甚至存在“兵不知將，將不知兵”的尷尬境遇。所以要鞏固和發(fā)展好這些基礎就需要提出有效的管理措施，護林員素質的提高將是繞不過的一道關口，也必將是下一步重點解決的問題。

生態(tài)扶貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接是一項具有重要戰(zhàn)略意義任務，生態(tài)護林員隊伍將是下一步鄉(xiāng)村振興中的一支重要力量，必將在鄉(xiāng)村生態(tài)建設的高質量發(fā)展中展現(xiàn)活力和巨大社會管理潛力，生態(tài)護林員在鄉(xiāng)村振興工作中也是一個服務的角色，提高服務水平才能實現(xiàn)精準的服務銜接，而生態(tài)護林員素質的偏低則是生態(tài)護林員融入鄉(xiāng)村振興和管理的最大短板。生態(tài)護林員是目前實施的范圍最廣，規(guī)模最大的森林草原資源管護隊伍，管理主要以村、鎮(zhèn)為主體，管理體制還在不斷完善中，探索出生態(tài)資源保護與鄉(xiāng)村振興的互促機制必將通過有效的管理機制來實現(xiàn)。