西北貧困地區(qū)鄉(xiāng)村規(guī)劃面臨的問(wèn)題與策略研究＊

王 錦，孫幼政 ,惠 偉

（1.西安翻譯學(xué)院,陜西 西安 710054；2.自然資源部第一航測(cè)遙感院，陜西 西安 710054；3.西安勘察測(cè)繪院，陜西 西安 710054）

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大力實(shí)施，美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃的提出，鄉(xiāng)村地區(qū)得到了越來(lái)越多的社會(huì)關(guān)注和政策傾斜。各個(gè)省市均開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)，從這些試點(diǎn)村中也發(fā)現(xiàn)了在建設(shè)過(guò)程中所凸顯的問(wèn)題與矛盾。尤其是西北貧困地區(qū)，照搬其他地區(qū)的規(guī)劃方案，效果適得其反。相比于較發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，西北地區(qū)特殊的地形地貌、相對(duì)脆弱的自然環(huán)境以及滯后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使鄉(xiāng)村規(guī)劃更加復(fù)雜和困難。

美麗鄉(xiāng)村是國(guó)家建設(shè)重點(diǎn)。一號(hào)文件連續(xù)多次聚焦“三農(nóng)”，強(qiáng)調(diào)要大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游,開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng),鼓勵(lì)各地因地制宜探索各具特色的美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)模式[1]。由于西北貧困地區(qū)自然環(huán)境惡劣；資源缺乏，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱；教育、衛(wèi)生等社會(huì)服務(wù)水平低。西北地區(qū)必須因地制宜，探索適合西北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，吸引人才和年輕勞動(dòng)力建設(shè)鄉(xiāng)村，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展。本文以甘肅景泰縣為調(diào)研區(qū)域，根據(jù)目前西北貧困地區(qū)鄉(xiāng)村規(guī)劃面臨的典型問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”為目標(biāo)[2]，對(duì)西北貧困地區(qū)提出系統(tǒng)、科學(xué)且行之有效的鄉(xiāng)村規(guī)劃策略。

1 研究區(qū)概況

景泰縣位于甘肅省中北部，屬白銀市所轄?？偼恋孛娣e5527km2。東鄰白銀市靖遠(yuǎn)縣、平川區(qū)，西靠武威市古浪縣、天?？h、蘭州市永登縣，北與內(nèi)蒙古自治區(qū)和寧夏回族自治區(qū)接壤，南與白銀市白銀區(qū)及蘭州市皋蘭縣相連。景泰縣共轄8 鎮(zhèn)3 鄉(xiāng)，136個(gè)行政村，7 個(gè)社區(qū)居委會(huì)[3]。2017 年末全縣總?cè)丝?3.96 萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口16.31 萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?8.07%，非農(nóng)業(yè)人口7.65 萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?1.93%。景泰地形地貌復(fù)雜多樣,生態(tài)環(huán)境基本特征表現(xiàn)：干旱少雨,水資源匱乏；森林稀少,植被覆蓋率低；沙漠戈壁面積大；淺山丘陵區(qū)水土流失嚴(yán)重,平川區(qū)土地沙漠化、鹽潰化加劇。

2 鄉(xiāng)村規(guī)劃的主要問(wèn)題

2.1 鄉(xiāng)村規(guī)劃形成“千村一面”現(xiàn)象，缺失地域文化特色

在西北貧困地區(qū)的農(nóng)村，經(jīng)過(guò)第一輪鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治后，基本解決農(nóng)村給水、排水、垃圾處理等工程,改善村莊內(nèi)居住環(huán)境；加強(qiáng)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),適當(dāng)增加了休閑娛樂(lè)服務(wù)設(shè)施。改善了村莊在行政、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等方面的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè),對(duì)村莊道路進(jìn)行了修繕，增加了村莊綠化等。

我國(guó)農(nóng)村范圍大，各具特色，任何鄉(xiāng)村建設(shè)的成功案例都不能照搬到其他地區(qū)。應(yīng)該針對(duì)農(nóng)村自然環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)等特性進(jìn)行長(zhǎng)期的規(guī)劃[4]。隨著美麗鄉(xiāng)村步伐的不斷加快，鄉(xiāng)村規(guī)劃也出現(xiàn)了“生搬硬套”“千村一面”的現(xiàn)象，規(guī)劃缺乏對(duì)農(nóng)村深入的認(rèn)識(shí),破壞了村莊的傳統(tǒng)風(fēng)貌、地域文化和民族文化。在進(jìn)行村莊整治規(guī)劃中,對(duì)于景泰縣的旅游資源、自然和人文資源考慮不足,資源優(yōu)勢(shì)沒(méi)有得到完全發(fā)揮。

2.2 規(guī)劃中民眾訴求體現(xiàn)差，村民利益無(wú)保障

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》已經(jīng)把公眾參與列入到了規(guī)劃的法定過(guò)程。鄉(xiāng)村規(guī)劃直接觸及村民的利益，規(guī)劃中的公眾參與是協(xié)調(diào)利益的重要手段之一。對(duì)于現(xiàn)階段的鄉(xiāng)村規(guī)劃，很多規(guī)劃人員并沒(méi)有真正的農(nóng)村生活經(jīng)驗(yàn)，不能準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)村建設(shè)的核心問(wèn)題，對(duì)農(nóng)村復(fù)雜性的自組織行為以及土地制度的特殊性沒(méi)有充分考慮。使得鄉(xiāng)村規(guī)劃中出現(xiàn)脫離實(shí)際、缺乏地方特色、操作實(shí)施性差等問(wèn)題。規(guī)劃成果村民不認(rèn)可，最終導(dǎo)致規(guī)劃難以實(shí)施[5]。這一現(xiàn)象在西北貧困地區(qū)尤其明顯，鄉(xiāng)村規(guī)劃缺乏村民的有效參與，不能滿足村民的需求與愿望，這樣必然無(wú)法系統(tǒng)、科學(xué)地指導(dǎo)村莊的建設(shè)和發(fā)展。

2.3 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)模式不符合鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

近年來(lái)，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷變化,傳統(tǒng)村莊發(fā)展模式被打破，部分農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化調(diào)整,提高了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平。然而西北貧困地區(qū)的村莊,由于交通不便,青年外出打工,人口大量外流,老齡化、空心村問(wèn)題嚴(yán)重,使村莊發(fā)展陷入困境。而且部分村莊產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃,沒(méi)有全局觀念,沒(méi)有與區(qū)域和鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)結(jié)合,各村莊主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)趨同化,不能形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng),帶來(lái)村莊之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)[6]。只有調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加大農(nóng)業(yè)科技的投入,培育綠色環(huán)保、適合當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，才能提高農(nóng)民收入水平，用經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)整個(gè)鄉(xiāng)村的建設(shè)和發(fā)展。

3 西北貧困地區(qū)鄉(xiāng)村規(guī)劃策略

3.1 加強(qiáng)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展

黨的十九大報(bào)告中明確指出：“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！笔菍?shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求。鄉(xiāng)風(fēng)文明是鄉(xiāng)村振興的“靈魂”，是促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展最持久的力量[7]。加強(qiáng)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)：第一，要加強(qiáng)組織建設(shè)，提升黨員干部能力，定期對(duì)村干部成員進(jìn)行培訓(xùn)，到發(fā)展較好的鄉(xiāng)村交流、觀摩，學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。第二，弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，定期評(píng)選道德模范。第三，加強(qiáng)鄉(xiāng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施，提高農(nóng)村文化及科學(xué)技術(shù)建設(shè)。第四，加強(qiáng)人才建設(shè)，穩(wěn)定鄉(xiāng)村文化隊(duì)伍，讓更多優(yōu)秀人才愿意留在鄉(xiāng)村、扎根鄉(xiāng)村。第五，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對(duì)村民進(jìn)行專業(yè)技能培訓(xùn)，并提供文化娛樂(lè)、數(shù)字閱讀等線上服務(wù)。

3.2 充分發(fā)揮村民在鄉(xiāng)村建設(shè)的主體地位

《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)從村莊實(shí)際出發(fā)，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和村莊特色。鄉(xiāng)村規(guī)劃工作涉及農(nóng)村居民的切身利益，因此，在規(guī)劃過(guò)程中必須爭(zhēng)取到農(nóng)民的廣泛支持和參與，提高村民的決策參與積極性。增強(qiáng)村民參與村莊管理的意識(shí)[8]。實(shí)行村規(guī)民約，開展“大家提、大家議、大家定、大家守”的風(fēng)氣。選取符合現(xiàn)實(shí)的參與方法，例如：?jiǎn)柧碚{(diào)查、入戶訪談、村民代表大會(huì)座談、規(guī)劃公示意見反饋等。明確村民參與的范圍、方式、途徑和保障手段，真正實(shí)現(xiàn)村民參與的效力。在規(guī)劃引領(lǐng)的鄉(xiāng)村全面振興時(shí)期，西北地區(qū)鄉(xiāng)村規(guī)劃中須從多角度凸顯村民在鄉(xiāng)村的主體地位，真正將村民作為核心要素融入鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)中，以此推進(jìn)鄉(xiāng)村健康、有序地發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興。

3.3 培育鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

3.3.1 培育鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)

促進(jìn)鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展,是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、鞏固脫貧成果、促進(jìn)農(nóng)民增收致富的迫切需要。習(xí)近平總書記在考察海南?？谑行阌^(qū)石山鎮(zhèn)施茶村時(shí)強(qiáng)調(diào)：“鄉(xiāng)村振興要靠產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展要有特色，要走出一條人無(wú)我有、科學(xué)發(fā)展、符合自身實(shí)際的道路”[9]。對(duì)于西北貧困地區(qū)，并沒(méi)有很優(yōu)厚的天然資源，要如何培育鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)呢？結(jié)合對(duì)甘肅省景泰縣的調(diào)研，培育鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，要遵循以下幾點(diǎn)原則。首先，要以地方資源和獨(dú)特的歷史文化為基礎(chǔ)，有序開發(fā)優(yōu)勢(shì)特色資源。第二，培育鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，堅(jiān)持適度規(guī)模，不能盲目做大做強(qiáng)，才能保證效益。第三，聯(lián)合本地企業(yè)，加強(qiáng)村企合作、村村合合作。第四，整合資源，加速一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。第五，打造“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)村電子商務(wù)”模式，延伸消費(fèi)。第六，創(chuàng)新生態(tài)模式，打造良性的產(chǎn)業(yè)和環(huán)境生態(tài)鏈，形成可持續(xù)發(fā)展。最后，整個(gè)縣域或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)要兼顧全局，整體規(guī)劃，長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，拒絕產(chǎn)業(yè)孤島和惡性競(jìng)爭(zhēng)。

3.3.2 景泰縣鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)規(guī)劃

國(guó)家農(nóng)業(yè)部于2014 年2 月正式對(duì)外發(fā)布美麗鄉(xiāng)村建設(shè)十大模式，結(jié)合景泰縣的資源和文化特色，借鑒十大模式，本文提出“企業(yè)+村集體+農(nóng)民”的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)模式和 “休閑農(nóng)業(yè)+旅游+鄉(xiāng)村特色”的旅游發(fā)展模式，將有利鄉(xiāng)村發(fā)展的資源進(jìn)行整合，促進(jìn)西北地區(qū)農(nóng)村持久發(fā)展。

（1）“企業(yè)+村集體+農(nóng)民” 的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)模式：景泰縣農(nóng)民種植枸杞，向日葵等，但是缺乏理論知識(shí)和技術(shù)指導(dǎo)，沒(méi)有產(chǎn)銷一體化，引進(jìn)企業(yè)進(jìn)行專業(yè)的技術(shù)指導(dǎo)，村集體共同管理，形成種植、加工、銷售、宣傳一體化產(chǎn)業(yè)鏈，打造鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)品牌。

（2）“休閑農(nóng)業(yè)+旅游+鄉(xiāng)村特色”的旅游發(fā)展模式：景泰縣的氣候適合向日葵的種植，且景泰縣擁有國(guó)家4A 級(jí)旅游景區(qū)黃河石林國(guó)家地質(zhì)公園、壽鹿山國(guó)家森林公園和永泰龜城等旅游資源，政府指導(dǎo)規(guī)劃向日葵種植范圍，打造休閑農(nóng)業(yè)，將景泰縣的鄉(xiāng)村文化、古村落以及旅游資源整合，打造西北特色風(fēng)景線。

4 結(jié)束語(yǔ)

通過(guò)對(duì)甘肅省景泰縣鄉(xiāng)村規(guī)劃的思考，發(fā)現(xiàn)目前西北貧困地區(qū)鄉(xiāng)村規(guī)劃難以實(shí)施的問(wèn)題，提出加強(qiáng)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，發(fā)揮村民在鄉(xiāng)村建設(shè)的主體地位、培育鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)的對(duì)策，并針對(duì)景泰縣的農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)以及鄉(xiāng)村特色，提出兩大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)模式：“企業(yè)+村集體+農(nóng)民” 的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)模式和 “休閑農(nóng)業(yè)+旅游+鄉(xiāng)村特色”的旅游發(fā)展模式。為西北地區(qū)鄉(xiāng)村規(guī)劃提供新方向。