無人駕駛汽車道路測試的行政許可研究

賈碩

（青海民族大學法學院，青海 西寧 810007）

0 引言

本文從無人駕駛汽車術語分析入手，分析我國道路測試行政許可相關法律規(guī)范，認為當前我國應當增強國家層面對無人駕駛汽車道路測試的政策指引，明確許可主體職責劃分，進一步規(guī)范監(jiān)管職責和測試主體的法律責任。

1 道路測試的行政許可是無人駕駛汽車法律規(guī)制的重要方面

無人駕駛汽車是指在沒有人工操縱和干預下，依靠傳感器、定位系統(tǒng)等人工智能技術實現(xiàn)車輛自主行駛的機動車輛。它是近年來汽車領域興起的重要革命，將會徹底改變未來人們的出行方式。為此，美國、德國、日本等國家，包括我國，都有企業(yè)投入大量資金研究無人駕駛技術[1]。在無人駕駛的等級發(fā)展層面，根據(jù)美國汽車工程師協(xié)會對無人駕駛汽車等級的劃分標準，只有L5，即完全自動可滿足在任何狀態(tài)下完全由自動駕駛系統(tǒng)對車輛操控，無需駕駛人參與，才是無人駕駛汽車最高形態(tài)。在技術發(fā)展階段，目前處于無人駕駛汽車技術發(fā)展的關鍵階段——測試階段。無人駕駛汽車道路測試行政許可是由無人駕駛汽車企業(yè)主的申請，經(jīng)相關部門依法審查通過頒發(fā)臨時無人駕駛車牌的方式，依據(jù)相關法律授予或者不授予無人駕駛汽車臨時車牌的行政行為。

無人駕駛進入商業(yè)化運作后，會對法律制度和體系帶來一系列沖突和挑戰(zhàn)，而其中無人駕駛汽車道路測試方面是最為激烈的。至于無人駕駛汽車造成的刑事犯罪問題、民事侵權問題、保險賠償?shù)戎匾獑栴}是無人駕駛技術成熟后面臨的法律問題，還需要充分考慮及多方平衡。目前我國針對無人駕駛道路測試的立法僅僅有交通部的規(guī)章以及一些地級市制定的規(guī)范性文件，相關法律法規(guī)還不夠健全；而且無人駕駛技術的法律制定“牽一發(fā)而動全身”可能會造成多部法律之間沖突的問題。另一方面，地方制定的規(guī)范性文件效力低，對于一些重要內(nèi)容不能進行有效規(guī)范。為此，通過比較分析域外無人駕駛道路測試行政許可相關的法律制度，并且立足我國道路測試行政許可實際情況，為我國的道路測試立法提供可行性建議，充分發(fā)揮法律對無人駕駛技術和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引領和助推作用。

2 我國道路測試行政許可制度評析

2.1 無人駕駛汽車道路測試的法律屬性

目前，對于機動車登記的具體行政行為屬性，學者還比較有爭議。有的學者認為，機動車登記，是行政確認行為，是物權證明。本文認為，機動車登記是行政許可行為，因為機動車所有者為了能夠在道路上行駛，必須向公安交通管理部門提出申請，符合條件的，準予或者不準予核發(fā)駕駛證的行為。而行政確認是一種要式的行政行為，當事人本來就擁有某種事實，只是需要行政機關對此種狀態(tài)進行法律的認定。而行政許可是一種過程性處理，主要是根據(jù)當事人的申請，行政機關準予或不準予行政相對人從事某種行為的權利。所以，依據(jù)當事人的申請，公安交通部門核發(fā)臨時無人駕駛號牌的行為是行政許可。

2.2 道路測試許可實施程序

（1）申請條件。根據(jù)《道路交通安全法》及相關條例、部門規(guī)章，我們認為道路測試許可的申請條件由兩部分組成：一是出具道路測試通知書的條件。申請道路測試通知書需要具備測試主體、測試車輛、測試駕駛人三個要素；二是頒發(fā)臨時行駛車號所具備的條件：a、納機動車交通事故責任強制保險；b、滿足《機動車運行安全技術條件》（GB7258）。關于機動車安全標準，地方和國家標準存在相互沖突的地方；另外，《道路測試管理規(guī)范》僅僅規(guī)定在封閉道路測試所具備的條件，而面對開放的公共道路甚至在高速公路上沒有細致的規(guī)定。

（2）申請程序。根據(jù)《道路測試管理規(guī)范》的相關規(guī)定，無人駕駛汽車的測試主體只要具備上述的條件，就可以依據(jù)該規(guī)范提出申請。但是規(guī)范中的道路測試許可申請的范圍比較模糊，不夠具體明確。在一些地方規(guī)范性文件中，北京的范圍是比較完整的。測試主體申請要經(jīng)歷申請材料初審、第三方機構現(xiàn)場審查、現(xiàn)場演示、專家組論證評估、聯(lián)合工作小組出具審查意見（即道路測試通知書）以及申請臨時行駛車號牌等程序。

（3）道路測試許可規(guī)定與現(xiàn)行法律法規(guī)的沖突。目前我國的公路法及相關條例都規(guī)定，機動車不得在高速公路上進行道路測試。而《道路測試管理規(guī)范》并未將高速公路排除在外，《道路測試管理規(guī)范》效力層級較低，遵從上位法優(yōu)于下位法原則，在現(xiàn)行法律體系中，無人駕駛汽車在高速公路進行道路測試是違法行為[2]。但是，高速公路是道路測試的重要內(nèi)容，能夠極大地豐富無人駕駛適用的范圍。另一方面，城市公共道路的路況是復雜多變，要需要很強的算法支持，而高速公路不會有行人闖紅燈的行為、不走斑馬線的行為等。高速公路可以很好來測試無人駕駛汽車在高速度的運轉(zhuǎn)下，是否還能發(fā)出正確指令。因此道路測試范圍必須要包括高速公路。

3 域外無人駕駛汽車道路測試管理制度及借鑒

3.1 域外道路測試管理制度

美國聯(lián)邦為了給無人駕駛技術發(fā)展提供制度支撐，從2013年到2019年，陸續(xù)頒布了多部相關法律法規(guī)及指導性文件主要有：《關于自動駕駛汽車法規(guī)的意見》的指導性文件、《自動駕駛法案》。以上發(fā)布的針對無人駕駛相關政策，幾乎每年都有更新，體現(xiàn)出來聯(lián)邦政府對無人駕駛領域的重視[3]。目前，加州有三種道路測試行政許可：駕駛人測試、遠程測試、商業(yè)部署測試。我國僅僅有駕駛人測試行政許可，并且美國已經(jīng)進入商業(yè)投入準備階段。

2014年法國向全球汽車生產(chǎn)企業(yè)開放道路測試申請；英國2015年發(fā)布《無人駕駛汽車發(fā)展路徑：測試實踐準則》，2017年德國對《德國交通法案》進行修訂，頒布了本國第一部無人駕駛汽車法案明確了道路測試的合法性，日本2016年發(fā)布《自動駕駛汽車道路測試指南》等文件，日本和美國都是三種道路測試行政許可，為道路測試提供更多的可選性。

3.2 通過域外道路測試制度反思我國

第一，由于無人駕駛技術更新?lián)Q代比較快，每一年都在推陳出新，相關部門加快制度更新的頻率，并且立足我國的發(fā)展現(xiàn)狀為道路測試提供制度保障。第二，增加行政許可種類。我國僅有駕駛人道路測試行政許可，而美國、日本等國家除了我國的一種，還有兩種道路測試行政許可分別是：遠程測試行政許可、商業(yè)部署測試行政許可。第三，設置安全標準及一般豁免。美國的《自動駕駛法案》已經(jīng)明確了無人駕駛的安全標準的15項指標，無人駕駛技術作為新興技術領域，政府要在制度提供一定的豁免，來刺激行業(yè)的快速發(fā)展。

4 我國無人駕駛汽車道路測試規(guī)范的完善建議

4.1 解決與現(xiàn)行法律法規(guī)的沖突

現(xiàn)行的《道路測試規(guī)范》與《道路交通安全法》《公路法》存在法規(guī)沖突，如《道路交通安全法》規(guī)定不能在高速公路上進行機動車道路測試，而該規(guī)范規(guī)定可以。目前現(xiàn)在有效的規(guī)范性法律文件效力等級較低，都是在規(guī)章以下的[4]。不能很好解決無人駕駛的法律法規(guī)的根本性沖突問題。還有針對無人駕駛汽車造成的交通肇事責任承擔問題，如何繳納“交強險“問題等。隨著道路測試需求量的不斷增加，亟需相關法律依據(jù)和政策支持。由全國人民代表大會常務委員會授權國務院，針對道路測試制定具體的法律法規(guī)及規(guī)范性文件；并且授權2年時間來調(diào)整相關法律法規(guī)及規(guī)范性文件；對一些無法滿足機動車安全標準的車企，可以進行一般豁免，激發(fā)市場活力。

4.2 明確道路測試許可主體職責劃分

由于牽涉的部門比較多，可以成立聯(lián)合工作小組。小組成員有：工業(yè)和信息化主管部門、公安機關交通管理部門、交通運輸主管部門、聯(lián)合工作小組，每個部門主體不同，分工不同。工業(yè)和信息化部門作為主要的小組成員負責召開協(xié)調(diào)會議、制定一般豁免、選擇有資質(zhì)的第三方機構、定期召開專家組評審會議等。公安交通部門負責審核駕駛人資格、受理當事人臨時車牌申請、處理交通事故、撤銷或收回相關道路測試行政許可等。交通運輸部門負責道路測試理論支持，提供數(shù)據(jù)分析和可行性報告。

4.3 建立完善的監(jiān)管制度

為了防止權力的濫用，本來由公安機關交通管理部門做出撤銷道路測試通知書的決定，交由聯(lián)合工作小組作出決定，并且書面記載決定的日期及工作人員的簽字，具體的撤銷工作還是公安部門負責。同時，也要對撤銷的情形進行法定的規(guī)范，做到有法可依，權由法定?？梢詤⒄铡缎姓S可法》把撤銷分為應當撤銷、可以撤銷、不予撤銷三種。其次可以參考《行政許可法》相關規(guī)定，行政機關準許或不準許的，應該出具行政機關的印章和注明日期的書面憑證。對于相關記錄，負責機關要及時公開且社會公眾可以隨時進行查閱，保障公民的知情權及更好地監(jiān)督權力的運行[5]。

5 結語

雖然我國無人駕駛起步較晚，但并不影響我們“建設交通強國”的決心。科技競爭的保障條件是法律體系和制度的支持，我國也迫切需要加快無人駕駛領域的立法，尤其是目前技術發(fā)展關鍵階段的道路測試立法，以充分發(fā)揮立法對無人駕駛技術和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引領和助推作用。