“放管服”改革過(guò)程中暢通政企溝通渠道的實(shí)證研究

廖福崇

“放管服”改革過(guò)程中暢通政企溝通渠道的實(shí)證研究

廖福崇

(復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海，200433)

暢通政企溝通渠道是“放管服”改革的重點(diǎn)，行政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移是其中的關(guān)鍵一環(huán)。基于行政負(fù)擔(dān)理論，構(gòu)建了“放管服”改革中行政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移的分析框架，并采用最大不可能的案例研究方法對(duì)C市“放管服”改革的進(jìn)程進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。研究發(fā)現(xiàn)：行政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移是“放管服”改革發(fā)揮作用的核心機(jī)制，是理解國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的核心變量。政府通過(guò)政務(wù)服務(wù)幫代辦、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”以及審批中心主題式窗口建設(shè)等方式，能有效地實(shí)現(xiàn)行政負(fù)擔(dān)的轉(zhuǎn)移和激發(fā)企業(yè)的活力。從對(duì)政策的啟示來(lái)看，“放管服”改革要有效轉(zhuǎn)移基于篩查機(jī)制的行政負(fù)擔(dān)，進(jìn)而優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境；要打好“政策組合拳”，多個(gè)面向持續(xù)發(fā)力，促進(jìn)行政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移。

“放管服”改革；營(yíng)商環(huán)境；行政負(fù)擔(dān)；轉(zhuǎn)移機(jī)制；案例過(guò)程追蹤

一、文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題提出

近年來(lái)，為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的諸多外部沖擊，我國(guó)政府開(kāi)始以釋放制度紅利來(lái)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，以達(dá)到推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。2020年10月29號(hào)，中共十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出，“加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，持續(xù)優(yōu)化市場(chǎng)化法治化國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境”。根據(jù)世界銀行發(fā)布的《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告2020》，我國(guó)的營(yíng)商環(huán)境在全球190個(gè)經(jīng)濟(jì)體中排名第31，相較于2019的第46名有了顯著的提升?？v觀近年國(guó)家為優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境所釋放的制度紅利，“放管服”改革對(duì)營(yíng)商環(huán)境全球排名的提升發(fā)揮了主要的作用?！胺殴芊备母锸呛?jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合以及優(yōu)化服務(wù)的簡(jiǎn)稱(chēng)，是我國(guó)從2013年開(kāi)始推行的全國(guó)性行政體制改革。具體而言，簡(jiǎn)政放權(quán)指的是減少行政審批事項(xiàng)，著力擴(kuò)大企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，減少對(duì)公司企業(yè)的行政束縛。放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)是指在行政服務(wù)的過(guò)程中盡可能精簡(jiǎn)手續(xù)和降低材料要求，減少企業(yè)的機(jī)會(huì)成本。

“放管服”改革是我國(guó)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的關(guān)鍵抓手和重要政策工具。關(guān)于“放管服”改革和營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的影響機(jī)制的研究，目前主要已從協(xié)作治理、政府效率和企業(yè)權(quán)利三個(gè)方面展開(kāi)。

第一，關(guān)于協(xié)作治理。由于營(yíng)商活動(dòng)環(huán)節(jié)眾多，涉及政府多個(gè)部門(mén)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境首先需要政府的各部門(mén)間協(xié)同與合作。從企業(yè)的營(yíng)運(yùn)周期來(lái)看，整個(gè)營(yíng)商過(guò)程包括開(kāi)辦企業(yè)、登記財(cái)政、獲得基礎(chǔ)設(shè)施支持、辦理納稅、生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、接受市場(chǎng)監(jiān)管以及合同執(zhí)行等環(huán)節(jié)。營(yíng)商過(guò)程中的每一個(gè)步驟，除了需要政府提供公共服務(wù)，還要接受其監(jiān)管。目前的研究認(rèn)為，政府的科層制組織形式在帶來(lái)效率的同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生弊端：高度科層化的組織架構(gòu)，在面對(duì)復(fù)雜治理任務(wù)時(shí)，往往會(huì)帶來(lái)“政出多門(mén)”的問(wèn)題[1-2]。就營(yíng)商活動(dòng)來(lái)說(shuō)，開(kāi)辦企業(yè)就會(huì)涉及多個(gè)政府部門(mén)：工商管理部門(mén)核發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，稅務(wù)部門(mén)管理納稅登記，國(guó)土資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)企業(yè)的資產(chǎn)登記管理，公安部門(mén)負(fù)責(zé)企業(yè)公章刻制與備案。如果企業(yè)營(yíng)商活動(dòng)所涉及的政府部門(mén)間不能進(jìn)行有效的協(xié)同與合作，僅按照串聯(lián)的方式辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，將會(huì)使企業(yè)開(kāi)辦產(chǎn)生大量的時(shí)間成本和精力成本。因此，在推進(jìn)“放管服”改革的進(jìn)程中，如果政府通過(guò)提供集成服務(wù)的方式設(shè)立行政審批中心，將不同的政府部門(mén)集中起來(lái)辦公，會(huì)增進(jìn)不同部門(mén)之間的協(xié)作，進(jìn)而有助于企業(yè)提高辦事效率，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的活力，提升其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

第二，關(guān)于政府服務(wù)效率。政務(wù)服務(wù)效率的高低對(duì)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)有十分顯著的影響。研究者認(rèn)為，高效率的政務(wù)服務(wù)能夠?yàn)槠髽I(yè)的發(fā)展升級(jí)提供助力[3-4]。在“放管服”改革的推進(jìn)過(guò)程中，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)和“最多跑一次”服務(wù)的推廣大幅提高了企業(yè)的辦事效率，對(duì)營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化產(chǎn)生了十分顯著的正向影響。

第三，關(guān)于企業(yè)權(quán)利?！胺殴芊备母锿ㄟ^(guò)大量取消行政審批事項(xiàng)，減少了對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的羈絆，使廣大企業(yè)在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中擁有更大的自主權(quán)。研究者認(rèn)為，在政府簡(jiǎn)政放權(quán)的過(guò)程中，“負(fù)面清單”制度是最主要的政策工具，是推進(jìn)“放管服”改革過(guò)程中最具有中國(guó)特色的創(chuàng)新[5-6]。政府通過(guò)設(shè)立企業(yè)經(jīng)營(yíng)的“負(fù)面清單”，一方面框定了公權(quán)力的邊界，另一方面極大地拓展了企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的范圍，實(shí)現(xiàn)了對(duì)企業(yè)的賦權(quán)[7-8]?！柏?fù)面清單”制度通過(guò)減少企業(yè)經(jīng)營(yíng)和進(jìn)入市場(chǎng) 的掣肘[9-10]，使企業(yè)可自由地開(kāi)展不在“負(fù)面 清單”中的事項(xiàng)和業(yè)務(wù)，以達(dá)到優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的目的。

總的來(lái)看，以上三個(gè)方面的研究對(duì)“放管服”改革機(jī)制的解釋具有較強(qiáng)的理論啟發(fā)性。不足的是，現(xiàn)有研究忽略了政企互動(dòng)的過(guò)程，尤其是政府和企業(yè)互動(dòng)過(guò)程中的行政負(fù)擔(dān)。行政負(fù)擔(dān)是“放管服”改革和營(yíng)商環(huán)境建設(shè)過(guò)程中不能忽視的影響因素。行政負(fù)擔(dān)既可以由企業(yè)承擔(dān)，也可以由政府承擔(dān)。但是不同的承擔(dān)主體對(duì)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)發(fā)揮的作用是不同的，由此也導(dǎo)致了行政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移的問(wèn)題。本文在上述研究的基礎(chǔ)上，嘗試構(gòu)建行政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移的分析框架，并以案例研究予以分析。

二、分析框架和研究假設(shè)

2020年5月11日，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)?！兑庖?jiàn)》明確指出“營(yíng)造支持非公有制經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的制度環(huán)境，建立規(guī)范化機(jī)制化的政企溝通渠道”。如何實(shí)現(xiàn)高效暢通的政企溝通和政企聯(lián)系？“放管服”改革提供了諸多可供選擇的政策工具，其中推進(jìn)行政負(fù)擔(dān)的轉(zhuǎn)移是一項(xiàng)關(guān)鍵的舉措。

行政負(fù)擔(dān)(administrative burden)主要由搜尋成本、執(zhí)行成本和心理成本構(gòu)成[11-12]。具體而言，搜尋成本(learning cost)是指企業(yè)為了獲取申辦事項(xiàng)的相關(guān)信息，花費(fèi)時(shí)間和精力去查找信息、閱讀材料，以便判斷是否符合申辦條件。執(zhí)行成本(compliance cost)是指企業(yè)為了完成政府要求的“規(guī)定動(dòng)作”，申辦者需要付出的成本，比如填寫(xiě)相關(guān)表格、到指定地點(diǎn)提交材料、接受詢(xún)問(wèn)等。心理成本(psychological cost)是指為了達(dá)到政府對(duì)于申辦事項(xiàng)的要求，需要讓渡和喪失一部分自主權(quán)和自由權(quán)。除了從“成本”角度定義外，行政負(fù)擔(dān)還可以從以下兩個(gè)角度來(lái)界定：

第一，主觀的感知角度。行政負(fù)擔(dān)指的是企業(yè)和公民在與政府互動(dòng)過(guò)程中產(chǎn)生的不愉快體驗(yàn)和經(jīng)歷，這種負(fù)擔(dān)的存在會(huì)顯著降低公民的幸福感和滿意度[13-14]。公民在與政府部門(mén)接觸過(guò)程中遭遇的推諉扯皮等官僚主義行為，也是一種行政負(fù)擔(dān)[15-16]。

第二，公共服務(wù)提供和獲取的角度。有研究認(rèn)為，行政負(fù)擔(dān)是政府提供公共服務(wù)的內(nèi)耗和公民獲取公共服務(wù)的花費(fèi)[17-18]。比如在獲取商事登記政務(wù)服務(wù)過(guò)程中，和大型企業(yè)相比，中小企業(yè)可能面臨更嚴(yán)重的行政負(fù)擔(dān)[19]。這些行政負(fù)擔(dān)會(huì)對(duì)中小企業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)較大的負(fù)面影響[20]。為了解決這一問(wèn)題，有研究指出通過(guò)應(yīng)用電子技術(shù)提供公共服務(wù)，能夠顯著地減少中小企業(yè)面臨的行政負(fù)擔(dān)[21-23]。需要指出的是，行政負(fù)擔(dān)也會(huì)產(chǎn)生正面效應(yīng)，在一定意義上能夠增加社會(huì)福利的總量[24-25]。行政負(fù)擔(dān)設(shè)定的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)生的鑒別機(jī)制，能夠排除不符合事項(xiàng)條件的申請(qǐng)者。

本文將行政負(fù)擔(dān)理論引入“放管服”改革與營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的治理場(chǎng)域，希冀增進(jìn)對(duì)這一議題的理解。綜合上述分析，本文基于行政負(fù)擔(dān)理論提出了我國(guó)“放管服”改革中行政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移的分析框架，如圖1所示。

圖1展示了行政負(fù)擔(dān)在企業(yè)和政府機(jī)構(gòu)之間轉(zhuǎn)移的過(guò)程，這一過(guò)程的核心驅(qū)動(dòng)力是“放管服”改革的一系列舉措。行政負(fù)擔(dān)客觀存在于政企互動(dòng)的過(guò)程中，其承擔(dān)主體主要有政府機(jī)構(gòu)和營(yíng)商企業(yè)。企業(yè)在與政府互動(dòng)的過(guò)程中，面臨著諸多行政程序和負(fù)擔(dān)，“放管服”改革推動(dòng)著這些負(fù)擔(dān)向政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移。

政府可以通過(guò)不同的政策工具，實(shí)現(xiàn)行政負(fù)擔(dān)向窗口前端轉(zhuǎn)移、同級(jí)部門(mén)轉(zhuǎn)移和后臺(tái)轉(zhuǎn)移。第一，通過(guò)幫代辦體系建設(shè)，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的服務(wù)代辦員，將行政負(fù)擔(dān)集中到窗口前端。第二，通過(guò)電子政務(wù)建設(shè)，推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，將行政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到審批后臺(tái)。第三，基于業(yè)務(wù)主題窗口建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“一窗受理、集成服務(wù)”，將行政負(fù)擔(dān)集中到業(yè)務(wù)受理部門(mén)，實(shí)現(xiàn)行政負(fù)擔(dān)的同級(jí)轉(zhuǎn)移。

由此我們提出如下研究假設(shè)：行政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移是“放管服”改革發(fā)揮作用的核心機(jī)制。根據(jù)這一核心理論假說(shuō)，提出三個(gè)推論，分別是：

推論1：政務(wù)服務(wù)的幫代辦體系促成行政負(fù)擔(dān)向窗口前端轉(zhuǎn)移，即行政負(fù)擔(dān)的“前轉(zhuǎn)”；

推論2：“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推動(dòng)行政負(fù)擔(dān)往審批后臺(tái)集中，即行政負(fù)擔(dān)的“后轉(zhuǎn)”；

推論3：主題式政務(wù)窗口建設(shè)，將行政負(fù)擔(dān)集中到特定部門(mén)，即行政負(fù)擔(dān)的“同轉(zhuǎn)”。

三、資料來(lái)源與研究方法

(一) 案例資料來(lái)源

2019年3月至2019年5月，筆者所在的研究團(tuán)隊(duì)對(duì)C市營(yíng)商環(huán)境實(shí)施第三方評(píng)估。本文所使用的案例材料具體包括以下幾種類(lèi)型：①政策文件。通過(guò)公開(kāi)的網(wǎng)絡(luò)檢索和政府部門(mén)提供，本文累計(jì)收集了27份政策文件，包括“放管服”改革方案、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化年分工方案以及其他議題的改革方案。②會(huì)議記錄。通過(guò)3次集中的調(diào)研對(duì)接，詳細(xì)了解“放管服”改革中各個(gè)部門(mén)的改革措施以及實(shí)際效果，調(diào)研了行政審批局、稅務(wù)局和質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局等主要部門(mén)。③企業(yè)座談會(huì)記錄。通過(guò)采用焦點(diǎn)小組的座談方式，了解企業(yè)在具體營(yíng)商過(guò)程中與政府部門(mén)互動(dòng)的情況，發(fā)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的“痛點(diǎn)”。參加座談會(huì)的企業(yè)共150家。④一對(duì)一訪談?dòng)涗?。行政審批局是?shí)施“放管服”改革的核心部門(mén)，為深入了解行政審批相關(guān)事項(xiàng)的改革情況，筆者對(duì)C市行政審批局局長(zhǎng)和科員進(jìn)行了一對(duì)一的深度訪談，形成訪談?dòng)涗?。⑤?shí)地走訪報(bào)告。調(diào)研團(tuán)隊(duì)實(shí)地走訪了街道一級(jí)的政務(wù)服務(wù)中心，實(shí)地考察了“放管服”改革在基層的執(zhí)行情況，形成了3.8萬(wàn)字的實(shí)地考察報(bào)告。

圖1 行政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移的理論框架

(二) 案例方法選擇

在案例研究當(dāng)中，主要有最大不可能、最大相似和最大差異三種不同的案例方法。最大不可能法(Least-likely Design)主要是面向單案例的過(guò)程追蹤，其核心優(yōu)勢(shì)在于對(duì)案例的演變過(guò)程進(jìn)行細(xì)致追蹤，有利于揭示政策過(guò)程和因果機(jī)制[26]。最大相似法(Most-similar Design)主要是基于多案例的比較分析，其優(yōu)勢(shì)在于發(fā)現(xiàn)因果機(jī)制，基于最大相似原則進(jìn)行案例選擇，能夠有效控制協(xié)變量的影響，進(jìn)而解釋關(guān)鍵因素對(duì)結(jié)果的作用機(jī)制。最大差異法(Most-different Design)的研究設(shè)計(jì)是基于多案例的比較分析，能夠發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵因素影響結(jié)果的機(jī)制與過(guò)程。上述三種案例研究設(shè)計(jì)在案例數(shù)量要求和分析方法選擇等方面存在較大差異，方法本身并不具優(yōu)劣之分[27-28]。選擇何種案例研究方法，需要基于不同的研究對(duì)象和問(wèn)題特征，做出針對(duì)性的決策。

基于C市“放管服”改革的特性，本文選擇最大不可能的案例研究方法。C市在初始稟賦較差情況下，通過(guò)“放管服”改革有效優(yōu)化了營(yíng)商環(huán)境，符合最大不可能案例方法的理論預(yù)期，詳情參見(jiàn)圖2。

第一，從初始要素稟賦來(lái)看，C市無(wú)任何優(yōu)勢(shì)，處于理論上最不利的境地。C市位于中部?jī)?nèi)陸地區(qū)，遠(yuǎn)離大都市和城市群、遠(yuǎn)離沿海港口城市、無(wú)特殊自然資源和產(chǎn)業(yè)。改革開(kāi)放前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是以農(nóng)業(yè)種植和生豬養(yǎng)殖為主，所以又叫“糧豬縣”，工商業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。在改革開(kāi)放后也未獲得相關(guān)政策支持，并沒(méi)有任何先發(fā) 優(yōu)勢(shì)。

第二，C市在營(yíng)商環(huán)境建設(shè)方面取得了明顯的成效，主要體現(xiàn)在營(yíng)商環(huán)境評(píng)估結(jié)果和新增企業(yè)數(shù)目?jī)蓚€(gè)方面。根據(jù)C市政府網(wǎng)站介紹，在國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)2019年對(duì)全國(guó)的營(yíng)商環(huán)境評(píng)估當(dāng)中，C市名列全國(guó)第12位，領(lǐng)跑中西部地區(qū)。另外，根據(jù)C市的市場(chǎng)監(jiān)督管理局提供的企業(yè)登記數(shù)據(jù)，在C市范圍內(nèi)一共有26 362家企業(yè)法人在冊(cè)，其中最多的街道有6 690家企業(yè)。在2018年1月1日至2018年12月31日期間，C市登記注冊(cè)的新增個(gè)體戶(hù)一共有76 003家。

圖2 案例方法選擇示意圖

四、案例分析

通過(guò)對(duì)C市“放管服”改革過(guò)程的追蹤發(fā)現(xiàn)，C市營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的關(guān)鍵在于促進(jìn)行政負(fù)擔(dān)由企業(yè)向政府部門(mén)轉(zhuǎn)移。

(一) 幫代辦體系與行政負(fù)擔(dān)的“前轉(zhuǎn)”

在2018年1月至2018年6月期間，C市的三級(jí)幫代辦體系逐漸形成。政府通過(guò)建設(shè)政務(wù)服務(wù)幫代辦體系，減少了市場(chǎng)主體的行政負(fù)擔(dān)，提升了企業(yè)的獲得感和滿意度，有效優(yōu)化了營(yíng)商環(huán)境。

在實(shí)際操作過(guò)程中，C市政府通過(guò)勞務(wù)派遣的方式，雇用了大量工作人員專(zhuān)門(mén)從事政務(wù)代辦服務(wù)。在C市的行政審批中心，設(shè)置有專(zhuān)職工作人員值守的“幫代辦”服務(wù)臺(tái)，免費(fèi)向需要辦事的企業(yè)提供咨詢(xún)；免費(fèi)提供辦理各種事務(wù)所需的空白表格；免費(fèi)打印各種審批材料。通過(guò)政務(wù)中心的幫代辦服務(wù)窗口，市場(chǎng)主體可以獲得信息咨詢(xún)、表格填寫(xiě)、材料提交、證件送達(dá)等不同類(lèi)型的服務(wù)。政務(wù)服務(wù)“幫代辦”體系將行政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到了政府政務(wù)中心的窗口一線，進(jìn)而有效減輕了辦事企業(yè)面臨的負(fù)擔(dān)。

在政策文件中，《C市政務(wù)服務(wù)三級(jí)幫代辦體系建設(shè)方案》（C市政辦函〔2018〕72號(hào)）對(duì)政府的“幫代辦”服務(wù)范圍、服務(wù)方式和服務(wù)內(nèi)容等做出了詳細(xì)的規(guī)定。比如幫辦事項(xiàng)主要包括信息咨詢(xún)、材料準(zhǔn)備和協(xié)助辦理等；代辦事項(xiàng)主要是指企業(yè)經(jīng)營(yíng)開(kāi)辦、投資項(xiàng)目審批、工程報(bào)建申請(qǐng)等。

行政負(fù)擔(dān)的“前轉(zhuǎn)”，帶來(lái)的直接后果就是政府政務(wù)中心用工的短缺。目前在C市政務(wù)大廳一線窗口服務(wù)的工作人員中，有一半屬于勞務(wù)派遣用工。由于勞務(wù)派遣的招工要求不高，所以被招聘人員的業(yè)務(wù)能力有限，只能處理一些形式上的疑問(wèn)，涉及相對(duì)復(fù)雜的問(wèn)題，他們就不能獨(dú)自解決。這也是目前“幫代辦”體系建設(shè)中的痛點(diǎn)和難點(diǎn)。

基于幫代辦服務(wù)體系，原本由市場(chǎng)主體和公民承擔(dān)的行政負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)移給了政府政務(wù)中心一線窗口的工作人員。

本文的推論1政務(wù)服務(wù)幫代辦體系促成行政負(fù)擔(dān)向窗口前端轉(zhuǎn)移，得到驗(yàn)證。

(二)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”與行政負(fù)擔(dān)的 “后轉(zhuǎn)”

從2018年6月至2019年6月期間，C市在全市范圍內(nèi)完成了網(wǎng)上政務(wù)平臺(tái)建設(shè)，電子政務(wù)能力達(dá)到了較高的水平。具體而言，所有的事項(xiàng)辦理指南全部實(shí)現(xiàn)了線上發(fā)布，政務(wù)服務(wù)網(wǎng)也設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的事項(xiàng)咨詢(xún)區(qū)。與此同時(shí)，營(yíng)商企業(yè)也可通過(guò)公共電話、郵件和手機(jī)軟件等方式進(jìn)行咨詢(xún)，后臺(tái)有專(zhuān)門(mén)的工作人員負(fù)責(zé)答復(fù)。截至2019年6月份，C市統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)已全面上線 運(yùn)行，基本消除了審批服務(wù)事項(xiàng)“體外循環(huán)”的現(xiàn)象，這其中最為典型的就是“2430工程” 建設(shè)。

“2430工程”建設(shè)主要是在開(kāi)辦企業(yè)和登記財(cái)產(chǎn)等方面進(jìn)行的系列變革，包括“開(kāi)辦企業(yè)2個(gè)工作日之內(nèi)完成，登記財(cái)產(chǎn)4個(gè)工作日之內(nèi)完成，社會(huì)投資建設(shè)工業(yè)項(xiàng)目施工許可30個(gè)工作日之內(nèi)完成”。根據(jù)世界銀行《Doing Business 2020》的數(shù)據(jù)顯示，營(yíng)商環(huán)境指數(shù)排名世界第一的新西蘭，開(kāi)辦企業(yè)需要0.5個(gè)工作日，登記財(cái)產(chǎn)需要2個(gè)工作日，辦理施工許可需要15個(gè)工作日。就我國(guó)的平均營(yíng)商服務(wù)水平而言，開(kāi)辦企業(yè)需要1.5個(gè)工作日，登記財(cái)產(chǎn)需要3個(gè)工作日，辦理施工許可需要25個(gè)工作日。由對(duì)比可知，實(shí)現(xiàn)2個(gè)工作日開(kāi)辦企業(yè)、4個(gè)工作日完成財(cái)產(chǎn)登記和30個(gè)工作日辦結(jié)施工許可，對(duì)C市政府來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)具有挑戰(zhàn)性的工程。通過(guò)積極引入互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，C市通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的平臺(tái)建設(shè)實(shí)現(xiàn)了“2430工程”，這就將營(yíng)商企業(yè)面臨的行政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到了網(wǎng)絡(luò)后臺(tái)，極大地推動(dòng)了該市營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化。

“2430工程”通過(guò)網(wǎng)上比對(duì)、聯(lián)合圖審、并聯(lián)審批等手段，將核查的工作集中到審批后臺(tái)，以期最大限度地壓縮市場(chǎng)主體的等待時(shí)間?！禖市推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“2430工程”改革實(shí)施方案》（C市政辦函〔2019〕92號(hào)）是推進(jìn)“2430工程”的綱領(lǐng)性文件，在企業(yè)注冊(cè)、財(cái)產(chǎn)登記和辦理施工許可等三個(gè)方面做出了詳細(xì)的規(guī)定。在企業(yè)登記方面，明確規(guī)定實(shí)施一窗受理，由稅務(wù)局牽頭，推動(dòng)稅務(wù)登記系統(tǒng)、企業(yè)核名系統(tǒng)和公章刻制系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。在財(cái)產(chǎn)登記方面，推進(jìn)內(nèi)部信息共享，登記程序從串聯(lián)改為并聯(lián)，實(shí)現(xiàn)“外網(wǎng)申請(qǐng)、內(nèi)網(wǎng)審核”辦理模式的改變。在辦理施工許可方面，設(shè)置專(zhuān)門(mén)的網(wǎng)上申辦窗口，營(yíng)商企業(yè)無(wú)需到現(xiàn)場(chǎng)即可申辦施工許可證，這在程序上實(shí)現(xiàn)了施工許可申請(qǐng)的并聯(lián)辦理。

總結(jié)來(lái)看，C市通過(guò)具體實(shí)施“2430工程”，深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，極大了降低了營(yíng)商企業(yè)在企業(yè)注冊(cè)、財(cái)產(chǎn)登記和辦理施工許可方面的行政負(fù)擔(dān)。這些改革措施使行政負(fù)擔(dān)向?qū)徟笈_(tái)匯聚，表現(xiàn)為行政負(fù)擔(dān)的“后轉(zhuǎn)”。本文的推論2“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推動(dòng)行政負(fù)擔(dān)往審批后臺(tái)匯聚，得到驗(yàn)證。

(三) 主題式窗口與行政負(fù)擔(dān)的“同轉(zhuǎn)”

業(yè)務(wù)分散和多頭管理容易增加營(yíng)商企業(yè)的行政負(fù)擔(dān)。主題式窗口建設(shè)通過(guò)將行政負(fù)擔(dān)集中到某一個(gè)特定的牽頭部門(mén)，有效減少了市場(chǎng)監(jiān)管和監(jiān)督檢查對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的影響。具體而言，2019年1月，C市以“一窗受理，集成服務(wù)”的主題式窗口建設(shè)為突破口，推動(dòng)了行政負(fù)擔(dān)的“同轉(zhuǎn)”。主題式窗口建設(shè)，實(shí)際上起到了倒逼C市政府的相關(guān)職能部門(mén)進(jìn)行業(yè)務(wù)整合的作用。

通過(guò)對(duì)比C市改革前后的情況，可以發(fā)現(xiàn)主題式窗口建設(shè)成效顯著。在改革之前，政府的業(yè)務(wù)部門(mén)均開(kāi)設(shè)了相關(guān)的辦事窗口，申辦者需要在政務(wù)大廳的不同窗口之間輾轉(zhuǎn)，對(duì)于個(gè)別尚未進(jìn)駐政務(wù)大廳的業(yè)務(wù)部門(mén)，申辦者則需要到其他地方辦理相關(guān)業(yè)務(wù)。

根據(jù)C市經(jīng)濟(jì)和信息化局提供的數(shù)據(jù)，改革后市政務(wù)大廳共入駐30個(gè)政務(wù)部門(mén)，可辦理849項(xiàng)公共服務(wù)事項(xiàng)，占總服務(wù)事項(xiàng)的80%，占1 018項(xiàng)“最多跑一次”事項(xiàng)的83%。在主題式窗口改革的設(shè)立方面，也充分考慮到不同事項(xiàng)的復(fù)雜程度。《C市“一窗受理、集成服務(wù)”改革方案》（C市政務(wù)辦〔2019〕3號(hào)）明確規(guī)定，主題式窗口分別有工程建設(shè)主題窗口、不動(dòng)產(chǎn)登記主題窗口、市場(chǎng)準(zhǔn)入主題窗口以及稅務(wù)服務(wù)主題窗口等。承擔(dān)窗口事務(wù)責(zé)任的部門(mén)主要有質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、國(guó)土局、稅務(wù)局、規(guī)劃建設(shè)局等。通過(guò)明確牽頭部門(mén)和規(guī)定辦理事項(xiàng)，這項(xiàng)改革有效降低了申辦者的行政負(fù)擔(dān)。

概而言之，主題式服務(wù)窗口的設(shè)立是將行政負(fù)擔(dān)集中到特定的政府部門(mén)，實(shí)現(xiàn)了行政負(fù)擔(dān)的水平轉(zhuǎn)移。這驗(yàn)證了本文的推論3：政府部門(mén)職能整合將行政負(fù)擔(dān)集中到特定部門(mén)，實(shí)現(xiàn)行政負(fù)擔(dān)的“同級(jí)轉(zhuǎn)移”。

(四) 行政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移的三個(gè)階段

依據(jù)改革力度和改革的時(shí)間順序兩個(gè)要素，可以把C市的“放管服”改革劃分三個(gè)階段：全面對(duì)標(biāo)階段、全面提升階段和制度化階段。在不同的改革階段，行政負(fù)擔(dān)的轉(zhuǎn)移方式和驅(qū)動(dòng)力量呈現(xiàn)出一定的差異，具體參見(jiàn)圖3。

圖3 C市“放管服”改革與營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的時(shí)間表與路線圖

第一，全面對(duì)標(biāo)階段。C市通過(guò)學(xué)習(xí)浙江省“最多跑一次”的經(jīng)驗(yàn)，建立了符合本地情況的政務(wù)幫代辦體系。政府的幫代辦體系在短時(shí)間能夠發(fā)揮明顯的作用，但是從長(zhǎng)期來(lái)看，企業(yè)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的需求更加迫切。借助2019年國(guó)務(wù)院推動(dòng)建設(shè)的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃，C市通過(guò)政府采購(gòu)，迅速打造本地的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，有效實(shí)現(xiàn)了行政負(fù)擔(dān)向?qū)徟笈_(tái)的轉(zhuǎn)移。

第二，全面提升階段。由于C市的電子政務(wù)建設(shè)已見(jiàn)成效，部門(mén)整合和業(yè)務(wù)調(diào)整的迫切性也逐漸凸顯。政府的各項(xiàng)審批服務(wù)如果沒(méi)有深度融合，就難以實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”，會(huì)造成個(gè)別審批服務(wù)事項(xiàng)“體外循環(huán)”的現(xiàn)象。因此，C市開(kāi)始進(jìn)行大規(guī)模地機(jī)構(gòu)合并與業(yè)務(wù)重組，將相關(guān)的行政審批事項(xiàng)向個(gè)別業(yè)務(wù)部門(mén)(質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、稅務(wù)局和財(cái)政局)集中。在此過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)了行政負(fù)擔(dān)在水平方向的同級(jí)轉(zhuǎn)移。

第三，制度化階段。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，在客觀上要求政府的行政審批程序日益規(guī)范化和制度化，以便優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。在該階段，政府持續(xù)推進(jìn)行政負(fù)擔(dān)向窗口前端、審批后臺(tái)和職能部門(mén)集中，切實(shí)有效地減少申辦企業(yè)面臨的程序羈絆。但是，如何實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管和企業(yè)賦權(quán)的平衡，以充分激發(fā)企業(yè)創(chuàng)業(yè)興業(yè)的活力，仍是制度化階段需要重點(diǎn)考慮和解決的問(wèn)題。

總結(jié)來(lái)看，C市“放管服”改革有效推進(jìn)了行政負(fù)擔(dān)由企業(yè)向政府部門(mén)轉(zhuǎn)移，具體包括前轉(zhuǎn)、后轉(zhuǎn)和同轉(zhuǎn)三種不同的形式。至此，本文提出的理論假設(shè)—行政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移是“放管服”改革發(fā)揮作用的核心機(jī)制得到了驗(yàn)證。

五、結(jié)論與啟示

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要求加快構(gòu)建現(xiàn)代化的政府職責(zé)體系。在這個(gè)過(guò)程中，厘清政府的權(quán)力邊界，暢通政企溝通渠道，是“放管服”改革需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。通過(guò)“放管服”改革減輕企業(yè)面臨的行政負(fù)擔(dān)，加快建設(shè)制度化的政企溝通渠道，是進(jìn)一步構(gòu)建和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重點(diǎn)。

C市作為一個(gè)在地理區(qū)位和資源稟賦不具有優(yōu)勢(shì)的中部縣級(jí)市，其通過(guò)“放管服”改革成功推進(jìn)本地營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的做法，值得我國(guó)中西部地區(qū)縣市借鑒參考。其主要啟示體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，“放管服”改革要減少企業(yè)的制度性交易成本，有效轉(zhuǎn)移基于篩查機(jī)制的行政負(fù)擔(dān)，進(jìn)而優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。第二，“放管服”改革需要政府打好“政策組合拳”，多個(gè)面向持續(xù)發(fā)力促進(jìn)行政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移。一方面，要提高服務(wù)窗口工作人員的業(yè)務(wù)能力，鼓勵(lì)政府一線工作人員切實(shí)幫助企業(yè)排憂解難。另一方面，審批后臺(tái)要加強(qiáng)系統(tǒng)融合，業(yè)務(wù)部門(mén)實(shí)行聯(lián)合審批、并聯(lián)審批，真正減少企業(yè)“多頭跑”的概率，有效削減其行政負(fù)擔(dān)。第三，要做好行政負(fù)擔(dān)承接部門(mén)的保障和激勵(lì)工作。大量的行政負(fù)擔(dān)由企業(yè)轉(zhuǎn)移到政府部門(mén)，作為承接方的政府業(yè)務(wù)部門(mén)面臨著諸多壓力和挑戰(zhàn)，如何做好業(yè)務(wù)部門(mén)的保障和激勵(lì)工作是一個(gè)需要認(rèn)真研究的課題。

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An empirical study on smoothening government-enterprise interaction channel in China’s administrative reform

LIAO Fuchong

(School of International Relations and Public Affairs, Fudan University, Shanghai,200433,China)

Smootheninggovernment-enterprise interaction channel is the focus of administrative reform, and the shift of administrative burden is the key step. Based on administrative burden theory, this paper develops an administrative burden shift analytic framework, and by collecting the least likely case study method, undertakes a field study on administrative reform in county C. The research finds that the administrative burden shift from the enterprise to the state is the key mechanism of the business environment promotion, and is also the key variable of understanding governance capability of our country. The government, through the service helping system, e-government platform and the one-stop service center, can effectively realize the shift of administrative burden and stimulate the vitality of the enterprise. As for policy inspirations, future administrative reform should effectively shift the administrative burden based on screening mechanism so as to optimize business environment, and should take advantage of policy combinations, sustain development from many facets, and promote the shift of administrative shift.

administrative reform; business environment; administrative burden; the shift mechanism; case process tracking

2020?05?22；

2021?01?04

復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院“卓越博士生”培育計(jì)劃(SXH3056051/010/001)

廖福崇，江西贛州人，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生，主要研究方向：“放管服”改革、公共政策分析，聯(lián)系郵箱：fcliao18@fudan.edu.cn

10.11817/j.issn. 1672-3104. 2021.02.017

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[編輯: 游玉佩]