新規(guī)下，航空服務(wù)面臨哪些挑戰(zhàn)
——《公共航空運(yùn)輸旅客服務(wù)管理規(guī)定》政策解讀

文/ 房范

日前，《公共航空運(yùn)輸旅客服務(wù)管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）正式出臺(tái)，并將于2021年9月1日起正式實(shí)施。

此前的《中國民用航空旅客、行李國內(nèi)運(yùn)輸規(guī)則》和《中國民用航空旅客、行李國際運(yùn)輸規(guī)則》，與目前的社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)狀況、旅客需求均產(chǎn)生極大差異，確實(shí)需要新的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)來滿足市場需求。

新形勢下民航客運(yùn)需要新規(guī)范

近年來，民航運(yùn)輸?shù)玫娇焖侔l(fā)展，民航已成為社會(huì)大眾出行的主要方式之一。國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有力地推動(dòng)民航的發(fā)展，尤其互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的浪潮把民航推向高質(zhì)量發(fā)展的快速通道。人民群眾對民航服務(wù)種類、服務(wù)范圍、服務(wù)能力和服務(wù)水平的要求也越來越高。交通運(yùn)輸部高度重視客運(yùn)服務(wù)監(jiān)督管理工作，著力強(qiáng)化服務(wù)規(guī)范意識(shí)和服務(wù)質(zhì)量管理能力，創(chuàng)新服務(wù)手段和服務(wù)技能。

為進(jìn)一步規(guī)范國內(nèi)國際旅客、行李運(yùn)輸秩序，有必要在總結(jié)近年來旅客運(yùn)輸服務(wù)和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對原民航總局發(fā)布的《中國民用航空旅客、行李國內(nèi)運(yùn)輸規(guī)則》和《中國民用航空旅客、行李國際運(yùn)輸規(guī)則》整合修訂為《規(guī)定》，將規(guī)范的重點(diǎn)聚焦在提升民航服務(wù)質(zhì)量、保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益上，從管理的角度，對民航旅客運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量作出規(guī)范，增強(qiáng)人民群眾對民航服務(wù)的滿意度和獲得感。

新規(guī)定對保護(hù)旅客權(quán)益的新要求

《規(guī)定》明確了對提供公共航空運(yùn)輸旅客服務(wù)的相關(guān)市場主體的總體要求。一是明確了承運(yùn)人的義務(wù)。包括制定、公布、修改、備案運(yùn)輸總條件的具體要求，以及對其航空銷售代理人、地面服務(wù)代理人的督促和備案責(zé)任。二是規(guī)定了航空銷售網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)經(jīng)營者對其平臺(tái)內(nèi)航空銷售代理人的核驗(yàn)義務(wù)與督促責(zé)任，以及處理旅客與平臺(tái)內(nèi)航空銷售代理人的投訴糾紛義務(wù)。三是規(guī)定了機(jī)場管理機(jī)構(gòu)對地面服務(wù)代理人和航站樓商戶的管理要求和督促責(zé)任。四是規(guī)定了航空信息企業(yè)對其相關(guān)信息系統(tǒng)功能的完善責(zé)任。

在聚焦客票銷售、客票變更和退票等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益。一是規(guī)定了承運(yùn)人及其航空銷售代理人訂票時(shí)的主要服務(wù)信息告知、運(yùn)輸總條件告知、出票后的信息告知等要求，更好保護(hù)旅客的知情權(quán)。二是針對客票變更和退票環(huán)節(jié)旅客投訴反映較多的問題，明確了各情形下的變更和退票原則性要求，并明確了退款期限，進(jìn)一步提升旅客的出行體驗(yàn)。

廣州民航職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授綦琦認(rèn)為，民航業(yè)相關(guān)行業(yè)監(jiān)管采取業(yè)務(wù)時(shí)效監(jiān)管或者辦結(jié)日期督查等方式，將極大提升行業(yè)監(jiān)管效率并以此促進(jìn)我國民航服務(wù)質(zhì)量整體提升。當(dāng)然，這從業(yè)務(wù)流程、相關(guān)制度、響應(yīng)能力等方面給航空公司提出了更高要求。

《規(guī)定》還將優(yōu)化旅客的乘機(jī)和行李運(yùn)輸環(huán)節(jié)體驗(yàn)，保障旅客高效出行、便捷出行、安全出行。一是明確了機(jī)場管理機(jī)構(gòu)在服務(wù)保障設(shè)施設(shè)備、標(biāo)識(shí)指引等方面的責(zé)任和義務(wù)，為旅客乘機(jī)提供最大便利。二是明確了承運(yùn)人及其地面服務(wù)代理人、機(jī)場管理機(jī)構(gòu)對旅客乘機(jī)信息的告知義務(wù)，方便旅客按時(shí)乘機(jī)。三是要求承運(yùn)人和機(jī)場管理機(jī)構(gòu)針對旅客突發(fā)疾病等情形制定應(yīng)急處置預(yù)案，保護(hù)旅客生命健康。四是規(guī)定了相關(guān)各方對旅客行李的監(jiān)控及保護(hù)責(zé)任，以及承運(yùn)人對旅客行李的運(yùn)送要求和行李延誤、丟失、損壞時(shí)的處理要求，提高行李運(yùn)輸質(zhì)量，保護(hù)旅客財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

民航局運(yùn)輸司司長于彪表示，為了充分發(fā)揮企業(yè)自主性和釋放市場活力，本次修訂對以往企業(yè)服務(wù)規(guī)定過細(xì)、管得過死的條款進(jìn)行了較大幅度的刪減和調(diào)整。《規(guī)定》刪除了關(guān)于行李尺寸、重量、免費(fèi)行李額、逾重行李費(fèi)等“一刀切”的規(guī)定。

另外，《規(guī)定》對暢通旅客維權(quán)渠道，加強(qiáng)對旅客投訴處理的閉環(huán)管理，切實(shí)維護(hù)旅客合法權(quán)益作出了新要求。一是強(qiáng)化相關(guān)市場主體的投訴處理能力要求，規(guī)范投訴處理流程和時(shí)限，健全投訴反饋機(jī)制，提高旅客投訴處理的效率和質(zhì)量。二是明確民航局消費(fèi)者事務(wù)中心受民航局委托統(tǒng)一受理旅客向民航行政機(jī)關(guān)的投訴，要求其暢通投訴渠道，提高服務(wù)效能。

在3月15日舉行的民航局新聞發(fā)布會(huì)上，民航局介紹了近日頒布的《公共航空運(yùn)輸旅客服務(wù)管理規(guī)定》。《規(guī)定》的出臺(tái)是基于怎樣的背景，將對各市場主體及旅客產(chǎn)生哪些切身的影響？針對這些問題，于彪代表民航局運(yùn)輸司進(jìn)行了解讀。

此次新版《規(guī)定》的出臺(tái)是基于怎樣的背景？

于彪：《中國民用航空旅客、行李國內(nèi)運(yùn)輸規(guī)則》和《中國民用航空旅客、行李國際運(yùn)輸規(guī)則》是規(guī)范承運(yùn)人旅客運(yùn)輸行為、保護(hù)旅客合法權(quán)益的重要依據(jù)。兩部規(guī)章分別制定于1996年和1997年，自實(shí)施以來對維護(hù)航空運(yùn)輸市場秩序，促進(jìn)民航業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

隨著民航運(yùn)輸業(yè)的快速發(fā)展，民航已成為社會(huì)大眾出行的主要交通方式之一，旅客對民航服務(wù)種類、服務(wù)范圍、服務(wù)水平的要求越來越高。同時(shí)，民航國際化進(jìn)程加快，新的業(yè)務(wù)形式和運(yùn)營模式的推廣應(yīng)用，使得我國航空客運(yùn)市場發(fā)生了重大變化。為順應(yīng)新時(shí)代、規(guī)范新現(xiàn)象、解決新問題，在總結(jié)近年來旅客運(yùn)輸服務(wù)和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，出臺(tái)《公共航空運(yùn)輸旅客服務(wù)管理規(guī)定》，以進(jìn)一步規(guī)范國內(nèi)、國際旅客運(yùn)輸秩序，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，滿足新形勢下的監(jiān)督管理需求。

20多年間，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展突飛猛進(jìn)，民航客運(yùn)市場也產(chǎn)生了巨大變化。那么此次《規(guī)定》中有哪些主要的變化？

于彪：時(shí)代在變化和發(fā)展，我國航空客運(yùn)市場也隨之發(fā)生了重大變化，規(guī)章理應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，適應(yīng)民航運(yùn)輸新發(fā)展。

從適用主體來說，原有規(guī)章中的適用主體僅包括國內(nèi)承運(yùn)人、銷售代理人和地面服務(wù)代理人。本次修訂擴(kuò)大了適用范圍，增加了機(jī)場管理機(jī)構(gòu)、航空銷售網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)經(jīng)營者、航空信息企業(yè)等與旅客服務(wù)有關(guān)的市場主體，并明確了其義務(wù)和責(zé)任。此外，《規(guī)定》還將外國航空承運(yùn)人、港澳臺(tái)地區(qū)航空承運(yùn)人在我國境內(nèi)的經(jīng)營行為也納入規(guī)制范疇，填補(bǔ)了立法上的空白。

從業(yè)務(wù)要求來說，原有規(guī)章對國內(nèi)、國際運(yùn)輸規(guī)則分別規(guī)定、分開管理的模式，已不能滿足民航國際化發(fā)展新形勢下的管理需求。本次修訂突出了民航國際化發(fā)展戰(zhàn)略，首次對國內(nèi)、國際航空運(yùn)輸旅客服務(wù)規(guī)則進(jìn)行了統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)了國內(nèi)、國際運(yùn)輸旅客服務(wù)管理模式的一體化。在保護(hù)旅客合法權(quán)益方面，《規(guī)定》對國內(nèi)承運(yùn)人、外國承運(yùn)人、港澳臺(tái)地區(qū)承運(yùn)人一視同仁，既沒有非國民待遇，也沒有超國民待遇。

從規(guī)范重點(diǎn)來說，原有規(guī)章制定于民航發(fā)展初級(jí)階段，以較大篇幅對定座、購票、票價(jià)和乘機(jī)等環(huán)節(jié)進(jìn)行了詳盡規(guī)定。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)已經(jīng)不再是運(yùn)輸流程，而是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。本次修訂聚焦旅客權(quán)益保護(hù)，對客票銷售、退改、行李運(yùn)輸?shù)纫子诋a(chǎn)生糾紛的關(guān)鍵環(huán)節(jié)提出了明確要求，對網(wǎng)絡(luò)銷售客票、電子登機(jī)憑證、聯(lián)程航班、超售等民航新業(yè)務(wù)形式進(jìn)行了規(guī)范，更好地保護(hù)旅客的知情權(quán)、選擇權(quán)和索賠權(quán)。

民航票務(wù)服務(wù)是旅客關(guān)注的焦點(diǎn)之一。《規(guī)定》中有哪些具體的規(guī)定來提升旅客滿意度？

于彪：客票銷售環(huán)節(jié)是旅客體驗(yàn)民航服務(wù)的第一接觸點(diǎn)。《規(guī)定》著力于規(guī)范客票銷售行為，優(yōu)化旅客購票環(huán)境，重點(diǎn)對承運(yùn)人客票銷售環(huán)節(jié)的告知義務(wù)進(jìn)行了明確，充分保護(hù)旅客知情權(quán)。特別是針對網(wǎng)絡(luò)購票環(huán)境，《規(guī)定》要求承運(yùn)人及其航空銷售代理人要在旅客購票時(shí)，明確告知航班信息、運(yùn)輸總條件、客票使用條件、餐食情況、行李運(yùn)輸規(guī)定等主要服務(wù)信息；出票后還要將客票有效期、出行提示信息等重要信息告知旅客。

針對機(jī)票退改簽的痛點(diǎn)問題，為避免承運(yùn)人濫用強(qiáng)勢地位，保護(hù)旅客合法權(quán)益，《規(guī)定》按照旅客“自愿”和“非自愿”兩種情況，分別對不同情形下的客票變更與退票工作提出了原則性要求。明確旅客非自愿退票和因承運(yùn)人原因?qū)е侣每头亲栽缸兏推钡模坏檬杖⊥似辟M(fèi)和變更費(fèi)。同時(shí)，針對民航退款速度慢的突出問題，增加了關(guān)于退款時(shí)限的規(guī)定，要求承運(yùn)人及其航空銷售代理人在收到旅客有效退款申請之日起7個(gè)工作日內(nèi)辦理完成退款手續(xù)。需要指出的是，《規(guī)定》的條款是必須達(dá)到的最低要求，我們鼓勵(lì)承運(yùn)人和航空銷售代理人為旅客提供更好的服務(wù)。

在旅客乘機(jī)環(huán)節(jié)方面，《規(guī)定》有哪些提升旅客出行體驗(yàn)的相關(guān)舉措？

于彪：近年來，旅客因各種原因誤機(jī)、錯(cuò)乘、漏乘等情況時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致旅客乘機(jī)體驗(yàn)不佳。《規(guī)定》在旅客乘機(jī)這一重要環(huán)節(jié)，要求機(jī)場管理機(jī)構(gòu)要在旅客乘機(jī)流程關(guān)鍵區(qū)域設(shè)置清晰準(zhǔn)確的標(biāo)志標(biāo)識(shí)指引，為旅客乘機(jī)提供最大便利；要求承運(yùn)人、地面服務(wù)代理人、機(jī)場管理機(jī)構(gòu)在登機(jī)口、登機(jī)時(shí)間等旅客乘機(jī)信息發(fā)生變更后及時(shí)告知旅客，方便旅客按時(shí)乘機(jī)；要求承運(yùn)人和機(jī)場管理機(jī)構(gòu)制定針對旅客突發(fā)疾病、意外傷害等情形的應(yīng)急處置預(yù)案，最大程度保護(hù)旅客生命安全。

《規(guī)定》如何平衡政府與市場的關(guān)系？

于彪：十八大以來，黨中央、國務(wù)院號(hào)召各級(jí)政府加快職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場機(jī)制的決定性作用，“簡政放權(quán)、放管結(jié)合”已成為現(xiàn)代政府治理能力建設(shè)的核心內(nèi)容。本次修訂將以往對承運(yùn)人服務(wù)規(guī)定過細(xì)、管得過死的條款給予了較大幅度的刪減和調(diào)整，同時(shí)對涉及旅客權(quán)益保護(hù)的事項(xiàng)進(jìn)行了重點(diǎn)規(guī)范。

我們以行李運(yùn)輸為例。一方面，《規(guī)定》刪除了關(guān)于行李尺寸、重量、免費(fèi)行李額、逾重行李費(fèi)等統(tǒng)一規(guī)定，承運(yùn)人可根據(jù)企業(yè)經(jīng)營特點(diǎn)自行制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)并對外公布，以充分釋放市場活力，發(fā)揮承運(yùn)人的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。另一方面，《規(guī)定》進(jìn)一步強(qiáng)化了行李運(yùn)輸管理制度，要求承運(yùn)人、地面服務(wù)代理人、機(jī)場管理機(jī)構(gòu)建立托運(yùn)行李監(jiān)控制度，防止發(fā)生行李運(yùn)輸問題，并重點(diǎn)對行李延誤、丟失、損壞等情形下的處置要求進(jìn)行了明確，以充分保護(hù)旅客財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

《規(guī)定》中新增“航班超售”一章。那么如何具體規(guī)范超售處置工作，保護(hù)旅客合法權(quán)益？

于彪：超售是國際民航界的通行做法，既可滿足更多旅客的出行需要，也可避免座位虛耗。但目前，很多承運(yùn)人在超售后的處置不夠規(guī)范，旅客爭議較大。為解決服務(wù)痛點(diǎn)問題，《規(guī)定》新增“航班超售”一章，在借鑒歐美先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對超售時(shí)的信息告知、征集自愿者程序、優(yōu)先登機(jī)規(guī)則、被拒絕登機(jī)旅客賠償?shù)冗M(jìn)行了明確規(guī)定。特別是強(qiáng)調(diào)承運(yùn)人或者其地面服務(wù)代理人應(yīng)當(dāng)在經(jīng)征集自愿者程序未能尋找到足夠的自愿者后，方可根據(jù)優(yōu)先登機(jī)規(guī)則確定被拒絕登機(jī)的旅客，以最大程度減少旅客被拒絕登機(jī)。同時(shí)，《規(guī)定》還對旅客被拒絕登機(jī)后的證明出具、客票退改服務(wù)、賠償?shù)群罄m(xù)處置工作提出了具體要求。

2019年3月，民航正式開通12326服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督電話?！兑?guī)定》中還有哪些暢通旅客維權(quán)渠道的措施？

于彪：投訴是旅客最重要的救濟(jì)渠道?！兑?guī)定》進(jìn)一步強(qiáng)化了市場主體的投訴處理能力要求，規(guī)范了投訴處理流程，進(jìn)一步健全了投訴反饋機(jī)制。此前，外國承運(yùn)人和港澳臺(tái)地區(qū)承運(yùn)人的投訴處理時(shí)限為20個(gè)工作日，遠(yuǎn)高于國內(nèi)承運(yùn)人。本次修訂明確所有被投訴企業(yè)的投訴處理時(shí)限均為10個(gè)工作日，確保對國內(nèi)外運(yùn)行主體的管理一視同仁。

此外，《規(guī)定》統(tǒng)一了民航行政機(jī)關(guān)受理投訴的渠道，并對民航服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督電話、民航服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督平臺(tái)、民航投訴信息整合等方面提出了明確要求，從而實(shí)現(xiàn)旅客投訴的閉環(huán)管理。