中美博弈背景下東南亞南海聲索國的戰(zhàn)略選擇初論

駱永昆

摘要：近年來，美國不斷加大對東南亞滲透力度，欲拉攏東南亞南海聲索國與中國對抗。東南亞一些國家雖有意與美國合作制衡中國，但在中美博弈日益加劇背景下，相關(guān)國家態(tài)度謹(jǐn)慎，堅持不在中美之間“選邊站”。東南亞國家未積極迎合美國，相關(guān)國家領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)揮了主要作用。未來，維持“大國平衡”仍是東南亞國家在南海問題上的主要戰(zhàn)略選項。當(dāng)前，中國與東南亞各國正致力于攜手打造更高水平的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，構(gòu)建更為緊密的命運共同體，但受南海爭端的困擾，少數(shù)南海聲索國目前不會徹底放棄“拉美制華”戰(zhàn)略。東南亞、中國和美國三方的復(fù)雜博弈關(guān)系將決定本地區(qū)的國際政治秩序和南海爭端的前景。

關(guān)鍵詞：中美博弈;東南亞;南海爭端;戰(zhàn)略選擇

[中圖分類號] D833? ? ? ? ? ? [文獻標(biāo)識碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號] 1003-2479（2021）04-040-10

The Strategy Option for the South China Sea Claimants in Southeast Asia Under the

Background of the Sino-US Game

LUO Yongkun

Abstract： In recent years， the United States has been enhancing its relations with Southeast Asian nations， trying to persuade the South China Sea claimants to fight against China. Although some ASEAN countries intend to side with the U.S.， they are cautious and insist on the policy of "taking no sides" in the context of the increasingly intensifying game between China and the U.S.. The attitude to forge friendly relations with China by the leaders of the relevant Southeast Asian countries is the major reason for their cautious policy to the US. In the future， maintaining the power balance is still the main strategic option for Southeast Asian countries on the South China Sea issue. China and Southeast Asian countries are committed to working together to build a higher-level strategic partnership and a closer community with a shared future. However， due to the South China Sea dispute， the South China Sea claimants will not give up the policy of "siding with the U.S. to confront China". Once the pro-U.S. and anti-China leaders come to power in Southeast Asia， relevant countries may fall in favor of the U.S. on the South China Sea issue. The complex game among Southeast Asia， China and the U.S. will determine the regional political order and the future of the South China Sea dispute.

Key Words： Game between China and the U.S.; Southeast Asia; South China Sea; Strategy Option

南海問題是中國與東南亞國家關(guān)系中的一個敏感問題，也是當(dāng)前中美博弈中的一個重要問題。從特朗普執(zhí)政到拜登執(zhí)政時期，美國不斷加大對南海問題的介入力度，挑撥東南亞國家在南海上“聯(lián)美對華”。東南亞南海聲索國① 在南海問題上也傾向于拉攏美國制衡中國。在中美博弈日益加劇、美國積極拉攏東南亞國家的背景下，東南亞南海聲索國在南海問題上是否會倒向美國、是否會與美國合作共同制衡中國成為各方關(guān)注的焦點。

一、美國積極拉攏東南亞

美國一向重視東南亞國家。奧巴馬執(zhí)政時期，美國提出“重返”亞太戰(zhàn)略，將東南亞作為美國亞太外交的重要一環(huán)。然而，特朗普上臺后，美國開始重視“印太”合作，對東南亞的關(guān)注程度有所下降。拜登擔(dān)任總統(tǒng)后，美國重新審視東南亞，將東南亞作為其“印太”戰(zhàn)略的重要組成部分，積極拉攏東南亞國家尤其是南海聲索國。

（一）持續(xù)加大對南海問題的介入力度，欲拉攏南海聲索國“聯(lián)美抗華”

一是高舉所謂國際法“大旗”，不斷加大在南海的 “航行自由行動”力度， 并與盟國和伙伴國舉行聯(lián)合演習(xí)， 向中國施壓。2016年以來， 美國在中國南海島礁附近海域?qū)嵤┑乃^“航行自由行動”及軍事演習(xí)的頻次顯著增加。僅2020年上半年，美國軍機在南海的活動就多達2000余次，美國還罕見地將雙航母開進南海。2021年上半年，美國海洋監(jiān)視船又密集地在中國西沙群島和中沙群島附近海域進行海上偵察。據(jù)“南海戰(zhàn)略態(tài)勢感知計劃”統(tǒng)計，2021年上半年181天中的161天，美國至少在南海部署了一艘海洋監(jiān)視船，出動率達89%，幾乎沒有空窗期。在輪換模式上，美國艦船采用“先來后走”的方式實現(xiàn)無縫銜接，每艘海洋監(jiān)視船在南海的海上作業(yè)時間少則十余天，多則三四十天①。另外，美國與其盟國和伙伴國不斷在南海舉行軍事演習(xí)、炫耀武力。比如，2020年10月，美國海軍的“麥凱恩”號驅(qū)逐艦和日本海上自衛(wèi)隊的“霧雨”號驅(qū)逐艦、澳大利亞海軍的“阿倫塔”號護衛(wèi)艦在南海舉行聯(lián)合軍事演習(xí)。此次演習(xí)旨在提高盟國的集體能力，維護所謂的“海上安全”，應(yīng)對地區(qū)突發(fā)事件。與此同時，法國海軍也在南海附近與美日兩國舉行聯(lián)合演習(xí)。英國和德國海軍也插手南海事務(wù)。

二是美國在南海問題上公開“選邊站”。2020年7月13日，美國國務(wù)卿蓬佩奧發(fā)表所謂的“南海聲明”，宣布中國對南海大多數(shù)海域的離岸資源權(quán)利主張“完全不合法”，拒絕接受中國對越南近海萬安灘周邊海域的權(quán)利主張，表示美國將采取堅定行動反抗“中國對東南亞國家的欺凌”。8月，蓬佩奧又與新加坡、馬來西亞、印度尼西亞、文萊、越南、菲律賓等國外交部部長通電話，呼吁東南亞國家抵制“中國在南海的非法主張”，要求東南亞國家根據(jù)國際法維護海洋權(quán)益。蓬佩奧還曾稱東盟處于美國“印太”戰(zhàn)略及盟友伙伴的中心位置，美國愿意加強與東盟國家合作。2021年7月， 美國新任國務(wù)卿布林肯與其前任如出一轍，在所謂的“南海仲裁案5周年”之際發(fā)表講話， 要求中國暫停在南海的“挑釁行為”，并稱菲律賓的艦船若在爭議水域遭受攻擊將適用《美菲共同防御條約》②。在美國—東盟外交部部長特別會議上，布林肯更是露骨地表示，面對中國在南海的“霸凌”行為，美國支持東盟③。2021年8月，美國國防部部長奧斯汀訪問東南亞、國務(wù)卿布林肯與東盟國家連續(xù)5天舉行視頻會議，探討與東南亞國家深化全方位關(guān)系。在南海問題上，奧斯汀和布林肯均表態(tài)“選邊東南亞”。美國不僅與菲律賓恢復(fù)了《訪問部隊協(xié)定》、深化安全合作，還公開聲稱要捍衛(wèi)所謂的“南海航行自由”，表示美國對有關(guān)國家“恐嚇和欺負其他國家合法獲取其海洋資源”的行為感到擔(dān)憂。

三是直接干涉中國與東南亞國家之間的爭端。在南海問題上，美國直接介入和干涉中國與東南亞相關(guān)國家爭端的案例并不少見，其中，最為典型的就是2013年美國等西方國家支持菲律賓對中國單方面提起所謂的“南海仲裁”。中美博弈加劇后，美國進一步加大對南海問題的直接干涉力度。比如，2020年4月，美國軍方及多家西方媒體炒作中國“海洋地質(zhì)8號”科考船在南海的正常作業(yè)，污蔑中國“侵犯”越南和馬來西亞的專屬經(jīng)濟區(qū)，并與馬來西亞國家石油公司雇傭的石油鉆井船“西卡佩拉”號進行所謂的“對峙”。隨后，美國海軍派遣兩艘軍艦前往事發(fā)地，與一艘澳大利亞軍艦會合，公開支持馬來西亞與中國“對抗”。此后，在2021年3月的中國與菲律賓“牛軛礁事件”上，美國明確表態(tài)反對中國。美國兩家科技公司為菲律賓提供衛(wèi)星遙感監(jiān)測服務(wù)，第一時間發(fā)聲支持菲律賓的主張。同時，美國總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理沙利文、國務(wù)卿布林肯和國防部部長奧斯汀分別與菲律賓同級別高級官員舉行3次“線上”對話，重申1951年《美菲共同防御條約》適用于南海，并表示若菲律賓武裝部隊在南海被攻擊，美國將履行保衛(wèi)菲律賓的義務(wù)①。

（二）推動“印太”戰(zhàn)略，拉攏東南亞南海聲索國“入伙”

特朗普上臺后，美國將中國作為主要戰(zhàn)略對手，并拋出“印太”戰(zhàn)略，對中國進行戰(zhàn)略圍堵。

一是拉攏馬來西亞和印度尼西亞等國。2017年，美國出臺“印太”戰(zhàn)略。美國在《“印太”戰(zhàn)略報告》中多次使用“領(lǐng)導(dǎo)者”“關(guān)鍵”“重要”等詞形容馬來西亞在地區(qū)安全事務(wù)和“印太”戰(zhàn)略中的作用，強調(diào)馬來西亞在打擊極端勢力和維護海上安全方面尤為重要。2017年4月，美國副總統(tǒng)彭斯訪問印度尼西亞，表示希望與印度尼西亞建立“雙贏關(guān)系”。印度尼西亞總統(tǒng)佐科稱，印度尼西亞與美國將“增強戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，專注合作和投資”，并討論“基于雙贏原則的雙邊貿(mào)易和投資管理”。2018年1月，美國國防部部長馬蒂斯訪問印度尼西亞，表示美國希望印度尼西亞在南海及太平洋安全上扮演“關(guān)鍵支點”角色，并將加大對印度尼西亞的拉攏力度。2021年6月，美國副國務(wù)卿溫迪·謝爾曼訪問印度尼西亞，稱贊印度尼西亞是“東盟的領(lǐng)導(dǎo)者”，也是“‘印太地區(qū)基于規(guī)則的秩序的錨定者”，表示“印度尼西亞和美國在自由開放的‘印太地區(qū)有共同愿景，包括承諾航行、飛越和其他合法利用該海域的自由”。2021年8月，在COVID-19疫情持續(xù)擴散背景下，美國與印度尼西亞在“線上”舉行戰(zhàn)略對話，美國國務(wù)卿布林肯稱贊印度尼西亞是“美國的強大民主伙伴”。

二是積極推動“美日印澳四邊對話”（QUAD），并將越南拉入四邊對話機制，打造所謂的“反華陣營”。2018年和2020年，美國先后派出“卡爾·文森號”航母和“西奧多·羅斯福號”航母訪問越南。這是自越南戰(zhàn)爭結(jié)束以來，美國航母兩次訪問越南，意在提升美越軍事合作水平，與越南打造更緊密的伙伴關(guān)系。2020年3月，美國副國務(wù)卿斯蒂芬·比根發(fā)起四邊對話視頻會議，邀請越南、韓國和新西蘭等國討論合作應(yīng)對COVID-19疫情，越南成為“美日印澳四邊對話”機制擴容的拉攏對象。2020年10月，美國國務(wù)卿蓬佩奧訪問越南，與越南政府總理阮春福、副總理兼外交部部長范平明和公安部部長蘇林舉行會談。蓬佩奧稱，美國尊重越南人民和主權(quán)，期待繼續(xù)一道努力增強雙邊關(guān)系，促進東南亞、亞洲和“印太”地區(qū)的安全、和平與繁榮。同時，美國還將越南作為推進湄公河—美國伙伴關(guān)系的重要支點。2021年9月，美國又派出副總統(tǒng)哈里斯訪問越南，大力提升美越關(guān)系。

此外，美國還重申重視東盟，表態(tài)要加強與東盟合作，將東盟納入“印太”合作框架。2021年7月，美國國務(wù)卿布林肯在東盟—美國外交部部長特別會議期間重申維護東盟的地區(qū)中心地位，強調(diào)東盟在“印太”架構(gòu)中發(fā)揮的重要作用，表示將繼續(xù)推動美國與東盟之間以“人權(quán)和基本自由”、經(jīng)濟繁榮和人文交流為基礎(chǔ)的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。布林肯強調(diào)，美國致力于與東盟和國際伙伴一道抗擊COVID-19疫情、應(yīng)對氣候危機，繼續(xù)支持在湄公河—美國框架下建立一個“自由開放的湄公河地區(qū)伙伴關(guān)系”。

三是推動“印太”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作。早在2017 年美國總統(tǒng)特朗普訪問日本期間，美國就與日本簽署了《為“印太”提供高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資諒解備忘錄》，希望通過加強與盟友合作來推動“印太”地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并借此加強與東盟國家的合作。2018 年，美國國會通過《更好利用投資引導(dǎo)開發(fā)法案》，成立美國國際發(fā)展金融公司，將中低收入國家及向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的國家作為投資對象。同時，美國與日本和澳大利亞一道推動“藍點網(wǎng)絡(luò)計劃”，倡導(dǎo)透明、可持續(xù)發(fā)展和市場導(dǎo)向，主張利用私人資本加強對新興市場基礎(chǔ)設(shè)施的投資，將東南亞作為重要的目標(biāo)市場，與中國提出的“一帶一路”倡議展開競爭。2018年 7 月，美日澳3國宣布建立“印太”基礎(chǔ)設(shè)施投資伙伴關(guān)系，并簽署落實3國基礎(chǔ)設(shè)施投資伙伴關(guān)系合作備忘錄，確保共同動員和支持私營部門在“印太”地區(qū)建設(shè)重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，加強數(shù)字互聯(lián)互通和能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前，美日澳3國正協(xié)商擬定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“印太”乃至全球行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并將其作為今后對基礎(chǔ)設(shè)施項目進行評估和認(rèn)證的依據(jù)。此外，美國還與東盟建立了美國—東盟智慧城市新伙伴關(guān)系和美國—新加坡亞洲基礎(chǔ)設(shè)施項目等合作框架。

（三）在疫苗問題上，美國承諾給予東南亞國家更多的疫苗援助

2021年6月，美國總統(tǒng)拜登公布首批2500萬劑COVID-19疫苗全球分配計劃，稱在6月底前向全世界分享8000萬劑疫苗。其中，6000萬劑提供給COVID-19疫苗實施計劃（COVAX）共享聯(lián)盟;2000萬劑直接提供給包括東南亞國家在內(nèi)的特定合作伙伴。2021年7月，面對越南迅速增加的COVID-19確診病例，美國向越南提供200萬劑莫德納疫苗，并表示美國將持續(xù)對東南亞國家開展疫苗援助。在援助越南之前，美國已分別向馬來西亞和印度尼西亞提供了100萬劑和400萬劑疫苗。2021年8月，美國國務(wù)卿布林肯與印度尼西亞外交部部長會晤時聲稱，美國已向印度尼西亞捐贈了800萬劑COVID-19疫苗，并在呼吸機和COVID-19療法方面展開合作。此后，美國又宣布了第二波疫苗分配計劃，其中的75%即4100萬劑疫苗將通過疫苗實施計劃平臺分發(fā)，拉丁美洲和加勒比海地區(qū)將獲得1400萬劑，南亞和東南亞地區(qū)將獲得1600萬劑，非洲地區(qū)將獲得1000萬劑。截至2021年8月，美國向東盟成員國無條件提供了超過2300萬劑疫苗及1.58億美元的疫情緊急援助。

二、東南亞國家的矛盾心態(tài)及應(yīng)對策略

面對美國的拉攏，東南亞國家并未“一邊倒”向美國。相反， 這些國家的心態(tài)較為矛盾。一方面，東南亞國家擔(dān)心深化與美國合作會打破地區(qū)戰(zhàn)略平衡、 沖擊東盟中心地位， 使自己最終淪為大國博弈的犧牲品，因此， 堅定地實施“不選邊站” 戰(zhàn)略， 與美國拉開一定距離， 并深化與中國的全方位合作， 維持“大國平衡”; 另一方面， 上述國家也期待與美國加強合作尤其是海上安全合作，以便在南海問題上對中國施壓，維護和擴大自身在南海的所謂 “主權(quán)和海洋權(quán)益”。 此外， 東盟國家還積極擴大與區(qū)域外大國的合作， 構(gòu)建更大的“朋友圈”。

（一）東南亞國家普遍表態(tài)謹(jǐn)慎，堅持“不選邊站”立場

與2009年新加坡內(nèi)閣資政李光耀高調(diào)呼吁美國繼續(xù)參與亞洲事務(wù)、制衡中國及2013年菲律賓依靠美國單方面提起“南海仲裁案”不同，當(dāng)前，東南亞南海聲索國對待美國的拉攏格外謹(jǐn)慎。這些國家對美國拉攏東南亞對抗中國的意圖心知肚明，不約而同地表態(tài)不在中美之間“選邊站”。例如，越南政府副總理兼外交部部長范平明表示，美國挑唆越南和菲律賓與中國對抗，目的是將越菲兩國打造成為遏制中國的工具，一旦越菲兩國與中國交戰(zhàn)，美國不會予以實質(zhì)性幫助①。越南國防部副部長阮志詠則稱，越南的外交及國防政策始終以國家利益為最終目的，越南不會“選邊站”。2019年，越南國防白皮書更是將“軍事上不結(jié)盟”作為“三不原則”之一。菲律賓總統(tǒng)杜特爾特強調(diào)，菲律賓沒必要在大國地緣競爭中“選邊站”，愿與中國一道通過雙邊協(xié)商維持南海和平穩(wěn)定，敦促大國不要為謀求主導(dǎo)地位損害小國利益。文萊也在《2021國防白皮書》中將南海爭端作為本國面臨的主要戰(zhàn)略威脅之一，委婉地表達不愿在中美之間“選邊站”的立場，稱大國博弈將加劇南海緊張局勢，戰(zhàn)略誤判可能導(dǎo)致沖突風(fēng)險上升②。印度尼西亞外交部部長蕾特諾稱，大國不要讓其他國家卷入其競爭中;該國外交部副部長馬亨特拉直截了當(dāng)?shù)乇硎?，印度尼西亞不會“選邊站”③。馬來西亞不僅強調(diào)不在中美之間“選邊站”，其外交部部長希沙慕丁在與中國國務(wù)委員兼外交部部長王毅會晤時，親切地稱呼王毅為“大哥”以顯示中馬兩國的友好伙伴關(guān)系，有意與美國拉開距離。

（二）東南亞國家期待與美國加強合作

隨著中國綜合國力持續(xù)增強和國際影響力不斷擴大，一些東南亞南海聲索國對此產(chǎn)生擔(dān)憂心理，為此，東南亞國家依然與美國保持互動與合作，將美國視為重要的戰(zhàn)略和安全合作伙伴。2021年7月，印度尼西亞外交部部長蕾特諾在其社交平臺上明確表示，美國與東南亞保持積極接觸至關(guān)重要，因為美國與東南亞國家的友好關(guān)系不僅對東盟有利，也令美國受益④。以菲律賓與美國合作為例，一方面，菲律賓總統(tǒng)杜特爾特宣布暫停與美國的《訪問部隊協(xié)議》、 擱置南海爭端， 推動與中國的全方位合作;另一方面，菲律賓與美國的軍事合作從未間斷。例如，2021年4月，菲美舉行第36次“肩并肩”聯(lián)合軍事演習(xí)。受COVID-19疫情影響，此次軍事演習(xí)僅有1700人參加，除了一些實彈演習(xí)，所有地面演習(xí)均被取消，部分科目以沙盤推演和模擬的“桌面演練”形式進行。演習(xí)雖然低調(diào)舉行，但在演習(xí)舉行之前，菲律賓卻高調(diào)表態(tài)。4月8日，菲律賓國防部發(fā)言人安多隆在一份聲明中稱，隨著南海局勢不斷發(fā)展，菲律賓將在應(yīng)對局勢問題上對所有選項都持開放態(tài)度，包括利用與其他國家比如美國的伙伴關(guān)系⑤。菲律賓國防部部長洛倫扎納稱，美菲聯(lián)合軍事演習(xí)將展示兩軍之間的合作，凸顯美菲聯(lián)盟關(guān)系依然存在且良好，有助于提高美菲兩軍聯(lián)合作戰(zhàn)能力以應(yīng)對日益緊張的地區(qū)局勢。2021年8月，在美國國防部部長奧斯汀訪問菲律賓之際，美菲宣布恢復(fù)《訪問部隊協(xié)定》，為雙方深化安全合作掃清障礙。

在經(jīng)濟問題上，美國一直是東南亞國家重要的經(jīng)濟伙伴，并且美國是多數(shù)東南亞國家貿(mào)易順差的主要來源，這是東南亞國家格外看重美國的一個重要原因。印度尼西亞外交部副部長馬亨德拉指出，印度尼西亞歡迎美國對“印太”地區(qū)的承諾和積極作用，希望兩國能在戰(zhàn)略伙伴關(guān)系框架下加強務(wù)實合作，增加貿(mào)易與投資。據(jù)美國貿(mào)易代表處（USTR）的數(shù)據(jù)， 2019年，美國除了對文萊出現(xiàn)貿(mào)易順差，與其他東南亞南海聲索國均為貿(mào)易逆差。比如，2019年，美國與印度尼西亞貿(mào)易額為279億美元，其中，印度尼西亞對美國貿(mào)易順差為124億美元①;與馬來西亞貿(mào)易額為538億美元，馬來西亞順差為274億美元②;與越南貿(mào)易額為775億美元，越南順差為558億美元③;與菲律賓貿(mào)易額為306億美元，菲律賓順差為64億美元④。2020年，雖然受到COVID-19疫情的沖擊，美國與相關(guān)國家的貿(mào)易仍然保持上述趨勢。比如，2020年，印度尼西亞對美國貿(mào)易順差為100億美元⑤;菲律賓對美國貿(mào)易順差為26億美元⑥;馬來西亞對美國貿(mào)易順差為95億美元⑦。2020年，越南、印度尼西亞和菲律賓對中國的貿(mào)易逆差分別為353.4億美元、36.7億美元和225.3億美元;僅有馬來西亞對中國貿(mào)易順差為183億美元⑧。此外，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，東南亞南海聲索國均看重美國資金。比如，菲律賓提出的“大建特建”計劃預(yù)計需要8.9萬億比索（約合1800億美元），亟需大國資金支持。再如，2017年，越南宣布至2020年基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要4800億美元，大國資金投入成為越南的重要期待。

在COVID-19疫苗問題上，一些已購買或接收中國疫苗的國家也在大力采購美歐等國疫苗，希望擴大疫苗來源，不愿意在疫苗問題上過度依賴中國⑨。一些國家的民眾更愿意接種西方國家疫苗⑩。以菲律賓為例，菲律賓政府預(yù)訂的COVID-19疫苗以輝瑞疫苗為主，為4000萬劑;科興疫苗僅為2600萬劑，其中有1000萬劑還在談判中。

（三）繼續(xù)深化與中國的合作

盡管有美國的拉攏和干擾，近年來，東南亞國家與中國的交往與合作有增無減。僅以雙方“線下”互動為例，2020年以來，中共中央外事工作委員會辦公室主任楊潔篪、國務(wù)委員兼外交部部長王毅、國務(wù)委員兼國防部部長魏鳳和、國務(wù)委員兼公安部部長趙克志等高級官員相繼訪問東南亞各國;東南亞十國外交部部長來華出席紀(jì)念中國—東盟建立對話關(guān)系30周年外交部部長特別會議;柬埔寨首相洪森、越南政府副總理兼外交部部長范平明、馬來西亞外交部部長希沙慕丁、新加坡外交部部長維文、印度尼西亞外交部部長蕾特諾、菲律賓外交部部長洛欽和印度尼西亞對華合作牽頭人盧胡特等高級官員訪問中國。中國與東盟同意密切合作，推動中國—東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系邁向新高度。在較為敏感的海上合作方面，中國與東南亞國家關(guān)系也不斷取得突破。比如，2019年9月，馬來西亞與中國建立海上問題磋商機制;2020年10月，中馬探討由兩國外交部部長牽頭成立中馬合作高級別委員會，深化各領(lǐng)域合作。2020年1月，菲律賓與中國舉行海警海上合作聯(lián)合委員會第3次會議; 10月，菲律賓解除在南海海域的石油勘探禁令，中菲兩國海上共同開發(fā)邁出新步伐;2021年5月，中菲兩國又舉行南海問題雙邊磋商機制第6次會議。2021年4月，越南海警與中國海警在北部灣分界線附近海域舉行海上聯(lián)合巡邏，這是《中國海警法》頒布實施后雙方首次舉行海上聯(lián)合巡邏，也是2006年以來中越兩國在北部灣海域開展的第21次聯(lián)合巡邏。2021年5月，印度尼西亞海軍與中國海軍舉行海上聯(lián)合演練，兩國簽署建立高級別對話合作機制及加強海上合作諒解備忘錄，雙方同意將兩國合作從政治、經(jīng)濟和人文“三駕馬車”齊頭并進升級為政治、經(jīng)濟、人文和海上合作“四輪驅(qū)動”，為兩國合作注入新動力。2021年6月，中國與東盟發(fā)表《紀(jì)念中國—東盟建立對話關(guān)系30周年特別外長會共同主席聲明》，重申加強和促進海上安全，維護南海航行和飛越自由，保持自我克制，根據(jù)包括1982年《聯(lián)合國海洋法公約》在內(nèi)的公認(rèn)國際法原則和平解決爭端。

（四）加強與中美以外的區(qū)域外大國合作以保持“大國平衡”

日本、澳大利亞和印度等國一直是東南亞國家的重要合作伙伴。在中美博弈背景下，東南亞國家注重深化與上述國家關(guān)系，不斷擴大“朋友圈”。例如，2020年9月，印度與東盟達成未來5年行動計劃，提出未來雙方將加強經(jīng)貿(mào)與海洋安全合作，共同打擊恐怖主義，并深化在國際論壇領(lǐng)域的合作。2021年11月，東盟與澳大利亞舉行第2屆東盟—澳大利亞領(lǐng)導(dǎo)人會議。澳大利亞總理莫里森強調(diào)重視東盟的中心作用并按照《東盟“印太”展望》的觀點發(fā)展與東盟關(guān)系。澳大利亞為東盟應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件和新發(fā)疾病中心建設(shè)提供2100萬澳元的援助資金，并提供7000萬澳元用于提升東盟各國在海上合作、互聯(lián)互通和經(jīng)濟合作等優(yōu)先領(lǐng)域中的韌性水平。2021年5月，東盟與日本探討深化能源合作。日本將主導(dǎo)制定東南亞實現(xiàn)溫室氣體“凈零排放”的日程表，計劃投資1萬億日元幫助東盟引進可再生能源和強化節(jié)能。與此同時，東盟還將接納脫離歐盟后的英國作為對話伙伴國。2021年8月，第54屆東盟外交部部長會議同意東盟與英國建立對話伙伴關(guān)系，因此，英國成為東盟的第11個對話伙伴，也是除了歐盟唯一的歐洲伙伴。目前，英國是東盟的第12大貿(mào)易伙伴和第6大外國直接投資來源地。

三、東南亞謹(jǐn)慎對待美國的原因

在中美博弈背景下，東南亞南海聲索國在謹(jǐn)慎面對美國拉攏的同時又低調(diào)地與其保持合作，同時深化與中國的全方位關(guān)系，是有多方面原因的：

第一，東南亞國家認(rèn)為美國“不靠譜”，對美國的東南亞政策心懷不滿。特朗普執(zhí)政時期，美國在亞太地區(qū)的外交重點是東北亞，對東南亞國家的關(guān)注度不高。美國不僅退出東南亞國家頗為看好的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP），還對印度尼西亞發(fā)起貿(mào)易調(diào)查、將越南列為貨幣操縱國等。特朗普連續(xù)3年缺席美國—東盟峰會，連續(xù)4年缺席東亞峰會，令東盟國家不滿。尤其是在2019年11月舉行的東亞系列峰會上，美國僅派出商務(wù)部部長羅斯和總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理奧布萊恩出席，東盟國家深感被輕視。作為回應(yīng)，有7個東盟國家僅派出外交部部長參會。如今，拜登雖然執(zhí)政美國，但特朗普“美國優(yōu)先”政策的余波仍未消散，尤其是在抗疫和疫苗合作問題上，美國明顯行動遲緩，令東南亞國家大為不滿。在緬甸問題上，自2021年2月軍政府接管政權(quán)后，美國宣布對包括緬甸政府高級官員在內(nèi)的22人實施制裁，并限制向緬甸4家公司進行貿(mào)易輸出，粗暴干涉緬甸內(nèi)政，令東南亞國家不敢茍同。另一方面，拜登雖然派出政府高級官員頻繁訪問東南亞，但東盟國家深感美國著力將東南亞打造為遏制中國的前沿陣地，或是在“印太”地區(qū)構(gòu)建所謂的“反華陣營”，因此望而卻步。東盟反對美國在東南亞地區(qū)建立排除中國的任何戰(zhàn)略或倡議①。此外，東南亞南海聲索國與美國存在一些根深蒂固的矛盾。比如，越南仍擔(dān)心美國的“顏色革命”攻勢，印度尼西亞、馬來西亞和文萊等伊斯蘭國家在諸多問題上與美國分歧較大。以巴勒斯坦與以色列問題為例，印度尼西亞和馬來西亞等國堅定支持巴勒斯坦，美國則力挺以色列。

第二，東南亞國家擔(dān)心加強與美國合作將使中國—東盟關(guān)系尤其是經(jīng)濟利益受損。近年來，中國與東盟國家經(jīng)濟關(guān)系日益緊密，雙方之間的經(jīng)濟利益相互交融。2020年，中國與東盟貿(mào)易額達6846億美元，雙方互為最大貿(mào)易伙伴。同期，中國對東盟全行業(yè)直接投資額為143.6億美元，同比增長52.1%，新加坡、印度尼西亞和越南為前3大投資目的國;中國企業(yè)在東盟新簽工程承包合同額為611億美元，完成營業(yè)額340億美元，印度尼西亞、泰國和菲律賓為中國在東盟前3大工程承包市場②。與此同時，“一帶一路”倡議下項目如印度尼西亞雅加達—萬隆高鐵及馬來西亞東海岸鐵路、馬來西亞南部鐵路等建設(shè)均有序展開。雖說密切的經(jīng)濟合作并不確保雙方?jīng)]有沖突，最典型的例子是中美關(guān)系，但對東南亞國家而言，其與中國之間的貿(mào)易、投資和旅游合作及與中國合作共同推動實施《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP），對其自身經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。尤其是在當(dāng)前COVID-19疫情全球蔓延、美國對東南亞政策相對滯后的背景下，中國與東南亞國家的經(jīng)濟合作具有戰(zhàn)略性意義，這是東南亞國家難以忽視的。此外，中國已向東盟十國提供了1.9億多劑COVID-19疫苗等大批抗疫物資，雙方啟動中國—東盟公共衛(wèi)生合作倡議，不斷完善“中國—東盟疫苗之友”平臺，促進疫苗政策溝通和信息分享，這些實實在在的利益是東南亞國家所亟需的。

第三，東南亞國家擔(dān)心美國“對抗中國”打破“大國平衡”，中美沖突危及南海和平穩(wěn)定。雖然在南海問題上，東南亞國家傾向所謂的“拉美制華”，但從地區(qū)層面看，東南亞國家并不希望美國全面壓制中國， 在東亞地區(qū) “一家獨大”。換言之， 讓中美兩國在本地區(qū)維持基本的戰(zhàn)略平衡是東南亞國家的根本目標(biāo)。從這個意義上講，東南亞國家并不希望美國壓倒中國， 相反， 中美兩個大國保持適度的相互牽制對東南亞國家最為有利。一旦中美兩國在亞太地區(qū)發(fā)生激烈沖突，不僅地區(qū)戰(zhàn)略平衡被打破，東南亞國家的安全和經(jīng)濟社會發(fā)展也將受到波及。正如印度尼西亞國防部部長普拉博沃所言， “不要讓南海成為戰(zhàn)場”，一旦發(fā)生戰(zhàn)爭，“本地區(qū)就會像中東一樣”， 印度尼西亞主張維護和平③。越南國家主席阮春福也表示，越南將警惕和堅決抵制任何破壞越中關(guān)系的圖謀，永遠不會跟著其他國家反對中國。越中要更加緊密地團結(jié)起來，共同推進社會主義事業(yè)的興旺發(fā)展④。不僅是越南和印度尼西亞，東盟整體對此問題也有明確共識。2020年8月，東盟外交部部長共同發(fā)表《維持東南亞和平穩(wěn)定重要性的聲明》，強調(diào)東盟國家注意到當(dāng)前地區(qū)和全球地緣政治變局引發(fā)了不確定性，這將對地區(qū)造成危害;沒有和平穩(wěn)定，持續(xù)的進步和繁榮不可能實現(xiàn)。為此，東盟重申維持東南亞作為一個和平、安全、中立和穩(wěn)定的區(qū)域，以《聯(lián)合國海洋法公約》為依據(jù)，加強以和平為導(dǎo)向的價值觀;呼吁所有國家保持克制，避免局勢復(fù)雜升級影響和平穩(wěn)定，依據(jù)國際法和平解決爭端;加強東盟中心地位，踐行《東盟“印太”展望》的原則和政策，與區(qū)域外伙伴國進行建設(shè)性接觸。

第四，東南亞國家擔(dān)心美國的“印太”戰(zhàn)略沖擊東盟中心地位。冷戰(zhàn)結(jié)束后，東南亞地區(qū)逐漸形成了以東盟為中心、周邊大國積極參與的地區(qū)合作機制，“東盟+3”成為東亞合作的主渠道。然而，隨著美國提出所謂的“印太”戰(zhàn)略，以東盟為中心的地區(qū)合作機制受到?jīng)_擊。雖然美國口口聲聲說尊重和支持東盟的地區(qū)中心地位，但其積極推動以“美日印澳四邊對話”機制為核心的“印太”合作顯然是把東盟推向地區(qū)合作的邊緣，東盟對此深感壓力。為了應(yīng)對美國“印太”戰(zhàn)略的沖擊，2019年6月，東盟峰會通過《東盟“印太”展望》，明確將東盟的中心地位作為推動“印太”地區(qū)合作的根本原則，強調(diào)東盟主導(dǎo)的東亞峰會等機制是開展“印太”合作的平臺，要通過加強各領(lǐng)域合作，賦予東盟主導(dǎo)的地區(qū)機制新的動力，以促進地區(qū)和平、穩(wěn)定與繁榮。東盟期待與中國、美國、日本等大國加強合作，推動基礎(chǔ)設(shè)施、海洋、聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》目標(biāo)及經(jīng)濟等四大領(lǐng)域合作。此后，東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人多次反復(fù)強調(diào)大國在地區(qū)合作中要以《東盟“印太”展望》為原則，維護東盟中心地位。

第五，多數(shù)東南亞國家領(lǐng)導(dǎo)人奉行對中國友好的態(tài)度。國家領(lǐng)導(dǎo)人對東南亞國家的南海政策影響甚大，最典型例子是菲律賓。在阿基諾三世執(zhí)政時期，菲律賓“一邊倒”向美國，不但對中國提起所謂的“南海仲裁”，而且與中國關(guān)系全面倒退。杜特爾特執(zhí)政后，中菲關(guān)系全面改善，盡管當(dāng)前菲律賓國內(nèi)“親美”“反華”勢力依然有一定的影響，但杜特爾特仍能推行友好的對中國政策。中菲兩國不僅在南海問題上加強了協(xié)調(diào)，而且在“一帶一路”合作上也達成合作協(xié)議。馬來西亞和印度尼西亞也是如此。2018年大選后， 馬來西亞政壇格局發(fā)生巨大變化，但新上任的總理馬哈蒂爾堅持對中國友好政策，雙方在南海問題上保持了既有的默契。2020年，新上任的馬來西亞總理穆希丁同樣對中國保持了積極態(tài)度，中馬兩國在南海問題上依舊保持合作態(tài)勢。2018年至今，馬來西亞雖然更換了兩屆政府，但其南海政策保持穩(wěn)定。未來，馬來西亞政局可能持續(xù)波動，但只要執(zhí)政的國家領(lǐng)導(dǎo)人保持積極的對中國態(tài)度，其南海政策就可能維持穩(wěn)定。在印度尼西亞，雖然內(nèi)閣、國會及中下層民眾中有一部分持“反華”態(tài)度者，但總統(tǒng)佐科及其對中國決策核心團隊對中國態(tài)度較為積極，因此，自2014年佐科執(zhí)政以來，中?。幔﹥蓢谀虾栴}上也基本維持了穩(wěn)定向好的關(guān)系。

另一方面也要看到，東南亞南海聲索國愿意與美國保持合作也有其深層動因：

一是歷史和民族主義因素。例如，在南海聲索國中，越南和印度尼西亞國內(nèi)的民族主義情緒對兩國的南海戰(zhàn)略影響很大，只不過有的時候兩國國內(nèi)在南海問題上的“反華”立場被對中國友好又較為強勢的國家領(lǐng)導(dǎo)人稀釋了。

二是政治斗爭的影響。近年來，東南亞國家的內(nèi)部政治斗爭對相關(guān)國家與中國關(guān)系的影響日益凸顯。比如，在印度尼西亞、馬來西亞和越南，“中國議題”已經(jīng)成為各政黨和各利益集團博弈和炒作的話題之一。在印度尼西亞，“納土納問題”是反對派向政府施壓的重要抓手，總統(tǒng)佐科雖對中國態(tài)度友好，但也不敢輕易在“納土納問題”上松口，還親自在納土納海域的軍艦上舉行內(nèi)閣會議以宣示主權(quán)。在馬來西亞，一旦出現(xiàn)中國船只進入馬來西亞專屬經(jīng)濟區(qū)的報道，反對派一定會在國會質(zhì)詢政府，要求總理和相關(guān)部門負責(zé)人給出解釋。越南政府內(nèi)部有時也存在對中國和對美國立場不盡相同的矛盾。展望2022年，隨著大選臨近，菲律賓的杜特爾特派系與反杜特爾特派系斗爭將進一步加劇，南海問題又將成為各方博弈焦點，中菲關(guān)系或面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。“中國議題”或“南海議題”之所以成為東南亞國家政治斗爭關(guān)注的焦點，其中一個重要原因是一些東南亞國家受到美國的影響，對中國政治互信不足。正如中國學(xué)者吳小安和西方學(xué)者博爾特所指出的，東南亞人更習(xí)慣于區(qū)域內(nèi)“全方位包圍”和“國際等級制度”的成功框架;東盟寧可忍受甚至刻意接納美國在“第一梯隊”的主導(dǎo)強制力和威逼力，也不樂意接受與美國相類似的中國這個主導(dǎo)力量①。

四、初步結(jié)論

從以上分析可以看出，中美博弈加劇給南海和平穩(wěn)定局勢帶來了深遠而復(fù)雜的影響。從東南亞國家方面看，要維持“大國平衡”、避免淪為大國博弈的犧牲品，保持南海和平穩(wěn)定、促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、維護東盟團結(jié)和地區(qū)中心地位是其客觀利益需求。從這個意義上說，東南亞國家不會輕易倒向美國，堅持“不選邊站”是相關(guān)國家主要的戰(zhàn)略選擇。

但是在南海問題上，中國與東南亞南海爭端國對如何看待南海斷續(xù)線及國際法有較深分歧，加之一些國家對中國政治互信不足且國內(nèi)“親美”“反華”勢力強大，因此，“拉美制華”仍然是少數(shù)國家在南海問題上的長期對中國戰(zhàn)略選項。東南亞南海聲索國的內(nèi)政變化尤其是內(nèi)部權(quán)力斗爭和國家領(lǐng)導(dǎo)人的更迭是決定相關(guān)國家南海戰(zhàn)略的主要因素。不過，由于每個國家的利益和處境不同，東南亞南海聲索國集體倒向美國的可能性較小。

從中國與東南亞關(guān)系看，冷戰(zhàn)結(jié)束后，中國與東南亞國家經(jīng)濟聯(lián)系日益緊密，雙方共同管控南海危機的能力持續(xù)增強。雙方簽署了《南海各方行為宣言》（DOC），并正在推動“南海行為準(zhǔn)則”（COC）的磋商。當(dāng)前，中國與東南亞各國正致力于攜手打造更高水平的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，構(gòu)建更為緊密的命運共同體，中國與相關(guān)國家在南海問題上的雙邊合作務(wù)實有效，政治互信水平得到一定程度的提升。更為重要的是，中國與東盟國家在南海問題上存在基本共識，即著力維護南海和平穩(wěn)定，將南海打造為和平、合作和友誼之海。從這個意義上講，東南亞國家在南海問題上大力支持美國的可能性不大。

從地區(qū)國際關(guān)系看，中美關(guān)系在很大程度上主導(dǎo)了當(dāng)前的南海局勢，中美博弈加劇尤其是美國加大對南海的介入力度和干涉使南海問題日益復(fù)雜化。對中國和東盟國家而言，雙方在加強協(xié)調(diào)合作、維護南海和平穩(wěn)定的同時，要著力防范美國的干擾，避免使南海問題演變成地區(qū)地緣政治陷阱。未來，東南亞國家、中國和美國三方的復(fù)雜博弈關(guān)系將決定新的地區(qū)秩序和南海爭端的前景。

（責(zé)任編輯：馬金案）