“南北區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵在長江一線”

姚成二

?【編者按】

一石激起千層浪。

自2020年上半年南京趕超天津，歷史性進(jìn)入全國城市經(jīng)濟(jì)TOP10方陣以來，前十名中僅剩北京一座城市，有關(guān)“北方失守”等區(qū)域話題，一時霸占網(wǎng)絡(luò)頭條。

這一現(xiàn)象背后的實(shí)質(zhì)是我國經(jīng)濟(jì)社會空間形態(tài)發(fā)生了明顯變化，揭示了當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)。這也成為“十四五”乃至未來更長一段時間需要解決的重要課題。

黨的十九屆五中全會審議通過的“十四五規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議”中明確提出，要優(yōu)化國土空間布局，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化，為未來區(qū)域發(fā)展指明了方向。

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會空間是一種怎樣的形態(tài)？南北區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的著力點(diǎn)在哪里？本刊記者專訪了中國社會科學(xué)院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛。

城市大型化是有限度

而不是無限度

《決策》：《建議》中提出要優(yōu)化國土空間布局，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化，對此您有怎樣的看法？

倪鵬飛：國家經(jīng)濟(jì)社會空間形態(tài)是國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展在空間上的投影。在人口城市化率超過50%后，空間形態(tài)從以鄉(xiāng)村為主體轉(zhuǎn)向以城市為主體。

從空間視角看，十四五規(guī)劃及二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)，主要表現(xiàn)為持續(xù)城市化為主體的空間發(fā)展，而在上半程高速度城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)上，促進(jìn)下半程高質(zhì)量的新型城市化，應(yīng)該致力于天人合一、產(chǎn)城融合、人地匹配、職住平衡等，所有這些都涉及多個尺度的空間布局和區(qū)際關(guān)系。

優(yōu)化的空間布局、協(xié)調(diào)的區(qū)域關(guān)系是以新型城鎮(zhèn)化為重點(diǎn)的國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)容、支撐和保障。尤其在存在國土空間布局不合理、區(qū)域關(guān)系不協(xié)調(diào)和城市化仍然比較粗放的當(dāng)下，實(shí)行三個領(lǐng)域齊頭并進(jìn)，“堅(jiān)持實(shí)施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制，完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系”，對于確保十四五及二〇三五年的高質(zhì)量發(fā)展和基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)都十分關(guān)鍵。

《決策》：目前，我國城市發(fā)展道路和城市體系的現(xiàn)狀如何？

倪鵬飛：中國城市化率超過50%，表明已進(jìn)入大城市時代，但空間聚集始終都存在一個合理區(qū)間，不能過猶不及，在一定技術(shù)條件下，城市大型化是有限度而不是無限度。

事實(shí)上，政府在資源配置中作用比較大，雖然過去在戰(zhàn)略導(dǎo)向上是小城鎮(zhèn)，但是按行政級別分配資源，已經(jīng)與許多發(fā)展中國家一樣，超大特大城市出現(xiàn)“單中心”“攤大餅”的過度聚集現(xiàn)象，中西部省會城市“一城獨(dú)大”，產(chǎn)生“城市病”和地區(qū)過度分化。但可喜的是，按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也出現(xiàn)多尺度的擴(kuò)散趨勢，即由于過度聚集導(dǎo)致中心成本增加，資源要素就會由中心向外圍擴(kuò)散。目前主要表現(xiàn)為：城市向鄉(xiāng)村、東部向中部、一線向二線、發(fā)達(dá)中心城區(qū)向周邊擴(kuò)散。

如果政府意識到這一問題，率先實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的擴(kuò)散，不僅能夠解決“過度聚集”帶來的城市病等問題，而且還能夠?qū)崿F(xiàn)“先富帶后富”，讓更多的區(qū)域和城市邁上高收入門檻，從而促使全國共同實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)。

這幾年，我們通過對城市體系問題進(jìn)行深入研究，發(fā)現(xiàn)城市體系的內(nèi)在真面目：隨著技術(shù)進(jìn)步和城市化發(fā)展，大國城市體系可以演化成多層嵌套的城市體系，同時多形態(tài)的多中心規(guī)模位序向齊普夫法則（一個國家或地區(qū)中，城市規(guī)模與位序存在負(fù)相關(guān)。如一個地區(qū)第2、3、4大城市的人口數(shù)量，應(yīng)大致分別是第1大城市人口數(shù)量的1/2、1/3、1/4。）收斂。

這一最新研究發(fā)現(xiàn)可以為“東部等人口密集地區(qū)，要優(yōu)化城市群內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，合理控制大城市規(guī)模，不能盲目“攤大餅”;中西部有條件的省區(qū)，則要有意識地培育多個中心城市，避免一市獨(dú)大的弊端”，提供很好的參考基準(zhǔn)。

“南北分化”背后的實(shí)質(zhì)

《決策》：區(qū)域發(fā)展一個趨勢是北方放緩，南方較快，您如何看待這種現(xiàn)象？

倪鵬飛：隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)入新階段，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，從國家次區(qū)域角度看，正在形成由擴(kuò)散規(guī)律所支配的“東中一體”新格局，同時還出現(xiàn)了南北分化，并且南北分化不僅程度在加深，而且北方放緩范圍在擴(kuò)大。

即先是東北經(jīng)濟(jì)放緩，然后是華北，并且不斷向南推進(jìn)，直逼長江線即北緯31度線。從2018-2019年全國城市經(jīng)濟(jì)競爭力排名變化看，在北緯31度以北地區(qū)總體都在下降，而東北、華北地區(qū)下降的幅度還很大，南方的城市總體在上升，北方城市平均下降了6.2位，南方城市上升了6.6位。最新數(shù)據(jù)顯示，城市經(jīng)濟(jì)總量前十名只有北京，也就是說北方只有北京這個一枝獨(dú)秀的強(qiáng)大發(fā)動機(jī)了。

這種持續(xù)加深的南北分化和南升北降的趨勢，不是人們期待的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，而是不協(xié)調(diào)的表現(xiàn)。

《決策》：為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象？

倪鵬飛：南北分化，北方經(jīng)濟(jì)放緩，有多個原因。有的將北方氣候作為主要原因進(jìn)行解釋，這沒有說服力。簡單反例就是，歐盟目前恰恰是南方落后北方。我認(rèn)為主要由以下原因?qū)е拢?/p>

第一，在改革方面，南方改革比北方步伐更大。受商業(yè)文化和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)空間分布差異影響，南方比北方市場化更高，創(chuàng)業(yè)和營商的動力、條件和環(huán)境更優(yōu)，導(dǎo)致人口、要素向“高處走”，南方民營經(jīng)濟(jì)和市場活躍度都遠(yuǎn)好于北方。實(shí)際上，南北競爭是市場和行政組合層面上的博弈。

第二，在開放方面，南方成為中心，北方是邊緣。全球化使多國地區(qū)經(jīng)濟(jì)都產(chǎn)生分化，中國也在其中。改革開放前，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)內(nèi)循環(huán)下，東北是經(jīng)濟(jì)中心，處在完整產(chǎn)業(yè)體系的高端，南方尤其東南沿海幾乎沒有工業(yè)。

開放后，一方面，中國加入全球產(chǎn)業(yè)鏈和全球經(jīng)濟(jì)，南方尤其是東南沿海成為接受產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移主要地區(qū)，不僅是全球加工基地，而且成為內(nèi)外循環(huán)的樞紐，而北方除少數(shù)沿海城市外，沒有直接加入全球產(chǎn)業(yè)鏈，使得距離經(jīng)濟(jì)中心的位置越來越遠(yuǎn)。另一方面，東南沿海地區(qū)在外資帶動下，工業(yè)化高歌猛進(jìn)。北方地區(qū)在國內(nèi)外競爭下，原有的產(chǎn)業(yè)衰落，市場喪失，發(fā)展步履蹣跚。所能依靠主要是基于資源的高污染重化產(chǎn)業(yè)等，在綠色發(fā)展新階段，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型壓力巨大。

第三，在戰(zhàn)略方面，南北方走的是不同的發(fā)展道路。南方走的是外資帶動加上民營跟隨的工業(yè)化促進(jìn)城市化道路，具有可持續(xù)性。相反，北方在市場化下，工業(yè)化逐漸疲弱，為了促進(jìn)增長，實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施和土地城市化驅(qū)動增長戰(zhàn)略，以加杠桿和大量舉債方式，增加了財(cái)政支出。同時，由于發(fā)展的不是實(shí)體產(chǎn)業(yè)，沒有利潤和收入，這種高速增長不可持續(xù)，在控制金融風(fēng)險背景下，經(jīng)濟(jì)增速下降具有必然性。

總體上，南北分化背后的實(shí)質(zhì)是：有沒有切實(shí)走過市場經(jīng)濟(jì)支撐的工業(yè)化或者經(jīng)濟(jì)起飛之路。東南沿海已經(jīng)走過，中南和西南受東部沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移（東中一體）的影響，正在路上，但是北方地區(qū)沒有走上市場化背景下的工業(yè)化道路。而從空間的角度講，它也沒完成極化過程，更談不上擴(kuò)散。

高質(zhì)量發(fā)展的“長江防線”

《決策》：南北區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的著力點(diǎn)在哪里？

倪鵬飛：重塑和培育若干北方的增長極或者“發(fā)動機(jī)”，然后發(fā)揮它們的經(jīng)濟(jì)帶動功能。北方的發(fā)展可能需要在一些沒有做或者沒有做好的方面，重新再來。

首先，在產(chǎn)業(yè)上，補(bǔ)上工業(yè)化這一課，補(bǔ)上實(shí)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展巨大短板。其次，在空間上走先極化后擴(kuò)散之路。按照先極化后擴(kuò)散的發(fā)展規(guī)律，實(shí)施培育發(fā)動機(jī)或增長極的戰(zhàn)略。先將資源和要素集中在若干條件好的城市，重點(diǎn)培養(yǎng)幾個增長極，形成內(nèi)生動力，再向外擴(kuò)散帶動。再次，在增長極里加快市場化進(jìn)程和改善營商環(huán)境，發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，這也是可行的。因?yàn)檫@些中心城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)條件良好。最后，現(xiàn)有的已經(jīng)發(fā)展起來的增長極，在疏解核心區(qū)的非核心功能，即向外擴(kuò)散帶動周邊區(qū)域發(fā)展時，要遵循空間發(fā)展規(guī)律由近及遠(yuǎn)，先構(gòu)造都市圈、再打造城市群，再邁向區(qū)域一體化。切忌因?yàn)椴划?dāng)疏解，將發(fā)動機(jī)馬力減弱或者熄火了。

《決策》：當(dāng)前，應(yīng)該如何構(gòu)建并守住中國高質(zhì)量發(fā)展的“長江防線”？

倪鵬飛：構(gòu)建并守住中國高質(zhì)量發(fā)展的“長江防線”，即確保長江流域的高質(zhì)量發(fā)展與持久繁榮。長江流域經(jīng)濟(jì)總量和人口總量占到整個中國的 50% 左右，長江流域的事情搞好了，中國的事情也就基本搞好了。

南北區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵在長江一線，如果能夠保持長江經(jīng)濟(jì)帶的繁榮，就可以阻止南北分化的界限向南移動，并有條件將繁榮的版圖向北方淮河、黃河、海河等推進(jìn)。反之，將可能更快地向南推進(jìn)。

為此，首先要從制度和政策上保持好長三角城市群、長江中游城市群和成渝經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展良好勢頭。其次要促進(jìn)長三角高質(zhì)量一體化，在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)長江流域三大城市群及其腹地基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化貫通和制度一體化。再次要處理好環(huán)境與發(fā)展的對立統(tǒng)一關(guān)系，讓綠色成為增長的內(nèi)生動力和升級的杠桿動力。

《決策》：“東中一體”是一種怎樣的發(fā)展格局？是否可以有效應(yīng)對南北分化？

倪鵬飛 ：“東中一體”即東部向中部擴(kuò)散，符合空間發(fā)展先聚集后擴(kuò)散的規(guī)律，也是中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大機(jī)會。

促進(jìn)“東中一體”，可以使東部與中部相互分享外部性，中部和東部不僅空間范圍廣，而且人口和經(jīng)濟(jì)總量占全國的絕大部分。在促進(jìn)中部地區(qū)持續(xù)崛起和轉(zhuǎn)型同時，推動?xùn)|部進(jìn)一步增長和升級發(fā)展。

“東中一體”可以有效阻止南北分化。為此，必須加快促進(jìn)長三角“東中一體”前沿高質(zhì)量一體化。然后，建立“東中一體”共同市場。加快東中制度一體化和公共服務(wù)均等化，促進(jìn)商品市場、要素市場、產(chǎn)業(yè)體系的一體化、自由流動和相互分享。再構(gòu)建“東中一體”基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。繼續(xù)推進(jìn)八縱八橫高鐵網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，加快東西向的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，通過中部和東部中心城市網(wǎng)絡(luò)化的連接，把東中部中小城市納入到網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)上去，增強(qiáng)東中部聯(lián)系。

建立遵循齊普夫法則的

多中心城市群體系

《決策》：不僅是南北方的發(fā)展分化，不同區(qū)域內(nèi)部城市發(fā)展的馬太效應(yīng)也越來越明顯，您是怎樣看待的？

倪鵬飛：我認(rèn)為，“馬太效應(yīng)”不是城市發(fā)展的必然現(xiàn)象，是在一定的市場失靈情況下，加上一定的外力作用，才有可能發(fā)生。正常情況下，城市發(fā)展不會導(dǎo)致過度分化。因?yàn)榭臻g發(fā)展是聚集和擴(kuò)散兩個力量作用的結(jié)果。聚集到一定程度，必然要擴(kuò)散，這是空間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。

比如在一定區(qū)域內(nèi)，聚集有利于節(jié)約成本，有利于互相匹配學(xué)習(xí)和共享，就能達(dá)到“1+1>2”的效果。但是聚集過度就會導(dǎo)致成本上升，出現(xiàn)環(huán)境污染、交通擁擠等城市病的負(fù)外部性問題。

在這種情況下，市場主體就有意愿向外轉(zhuǎn)移。但如果出現(xiàn)市場或者政府失靈，就會導(dǎo)致過度分化，進(jìn)而產(chǎn)生馬太效應(yīng)。因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)人口向外轉(zhuǎn)移，首先需要政府向外先擴(kuò)散公共產(chǎn)品以支持。如果公共產(chǎn)品跟不上，甚至逆向調(diào)節(jié)的話，就有可能出現(xiàn)馬太效應(yīng)，甚至還有可能會導(dǎo)致雙輸。一方面中心城市、大城市周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)收縮、人口流失、出現(xiàn)貧困，另一方面中心城區(qū)城市病嚴(yán)重。

《決策》：那么，應(yīng)該如何破解？

倪鵬飛：破解過度分化導(dǎo)致的馬太效應(yīng)，關(guān)鍵要遵循空間發(fā)展規(guī)律，利用和平衡好聚集和擴(kuò)散兩種力量，重點(diǎn)是保護(hù)、引導(dǎo)和促進(jìn)好擴(kuò)散。

在城市化超過50%之后，城市和區(qū)域的人口產(chǎn)業(yè)及其要素，從單向聚集轉(zhuǎn)向雙向聚散，一方面在更大空間尺度和更高的要素產(chǎn)業(yè)上聚集，另一方面在更小的尺度和低端要素產(chǎn)業(yè)上同時出現(xiàn)分散。

現(xiàn)實(shí)中，我國在多個尺度上出現(xiàn)了聚集和擴(kuò)散雙向發(fā)展的可喜現(xiàn)象。因此，應(yīng)該在戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策層面促進(jìn)高端聚集的同時，重點(diǎn)保護(hù)和引導(dǎo)好擴(kuò)散。

系統(tǒng)的辦法就是規(guī)劃和建設(shè)：建立多層嵌套的城市體系，帶動新型城鎮(zhèn)化，支撐空間優(yōu)化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，破解馬太效應(yīng)難題。

即全國建立遵循齊普夫法則的多中心城市群體系，省域和城市群內(nèi)建立遵循齊普夫法則的多中心城市體系，大都市圈內(nèi)部建立遵循齊普夫法則的多中心城區(qū)體系。從而使得區(qū)域、城市群、都市圈、大中小城市和小城鎮(zhèn)在多層嵌套中協(xié)調(diào)發(fā)展。不僅可以避免過度分化的馬太效應(yīng)，而且各尺度、各形態(tài)的功能區(qū)，可以相互分向相互間的外部性紅利，實(shí)現(xiàn)多贏的發(fā)展。