警察證過期情形下的執(zhí)法有效性問題
——以44份裁判文書為分析樣本的探討

郭麗萍

(廣西警察學(xué)院，廣西 南寧 530023)

2020年7月河南鹿邑警方對一起賭博案件作出的行政處罰進入公眾視野，并迅速引發(fā)廣泛熱議。(1)該案中派出所民警在一棋牌室內(nèi)查獲4名打麻將人員，收繳賭資共6385元，鹿邑縣公安局針對這一賭博案件作出行政拘留10日、并處罰款1000元的行政處罰決定；當(dāng)事人趙強不服，向法院起訴鹿邑縣公安局。這起治安案件的案情并不復(fù)雜，處罰金額也不高，但是這個案件卻先后經(jīng)歷了四次審理，一審、二審、重審一審、重審二審。除二審法院裁定發(fā)回重審?fù)?，鹿邑縣公安局的行政處罰決定被先后三次認定為程序違法。這個案件中輿論關(guān)注的焦點在于，法院基于制作筆錄的辦案人員的警察證過期，認為辦案人員不具有人民警察身份，認定在沒有執(zhí)法主體資格詢問原告的筆錄無效，最終判定鹿邑縣公安局的行政處罰行為程序違法，并撤銷了該行政處罰決定。雖然這起案件的審理已經(jīng)塵埃落定，但是社會對于警察證有效期的一些討論仍然連綿不斷。有觀點認為，這起“民告官”案件的幾次審理說明普通公民的維權(quán)意識逐漸增強，將倒逼執(zhí)法者嚴格按照程序辦事，而法院對于警察證有效期的強調(diào)更是在用個案判決推動行政執(zhí)法的規(guī)范化建設(shè)[1]。然而，也有觀點認為，“警察證過期≠無權(quán)執(zhí)法”，因為警察的執(zhí)法權(quán)是法律授予的，證件過期并不構(gòu)成警察執(zhí)法資格的喪失，基層民警更不能以警察證過期為由拒絕執(zhí)法或不作為[2]。本文將以深入解讀這一熱點案件為契機，全面梳理司法實踐中涉及警察證過期的行政案件的判決，以及現(xiàn)行有效的警察證相關(guān)的法律規(guī)定，以期能通過橫向比較分析厘清警察證在警察的身份表明制度中的定位，為回應(yīng)這些關(guān)于警察證過期的相關(guān)爭議提供一種新的參考。

一、司法實踐中警察證過期引發(fā)的合法性爭議

為了更客觀全面地了解司法實踐中警察證過期對行政行為合法性的影響，筆者在中國裁判文書網(wǎng)上以“行政案件”“警察證”“過期”為關(guān)鍵詞進行檢索。對檢索到的44篇文書進行研讀和初步梳理發(fā)現(xiàn)，(2)從檢索到的裁判文書中可以看到，人民警察的“警察證”多次被錯誤表述為“警官證”，而警官證是武警的現(xiàn)役警官身份的證明，可見甚至法官對于民警所使用的警察證的獨特屬性都還不甚了解，以下援引的案例中的相關(guān)表述已經(jīng)統(tǒng)一修改。檢索到的相關(guān)裁判文書中高頻引用的法條是《中華人民共和國人民警察法》第23條之規(guī)定：“人民警察必須按照規(guī)定著裝，佩戴人民警察標(biāo)志或者持有人民警察證件”，以及《公安機關(guān)人民警察證使用管理規(guī)定》第4條之規(guī)定：“人民警察證是公安機關(guān)人民警察身份和依法執(zhí)行職務(wù)的憑證和標(biāo)志。”這兩個原本看似并不矛盾的規(guī)定，在司法實踐中卻成為了公安機關(guān)和當(dāng)事人在訴稱和辯稱中針鋒相對說理的法律依據(jù)。以公安機關(guān)為代表的一方，主張警察法所規(guī)定的“著裝”和“持有人民警察證件”兩種方式皆可表明身份；而以行政相對人為代表的一方，則主張警察證是公安機關(guān)民警執(zhí)法的“憑證和標(biāo)志”。法院在案件的審理過程中對于這一法律規(guī)范的爭議，結(jié)合案件事實和審理查明給出了不同的解決方案。

在警察證引發(fā)的行政爭議中，原告往往將在執(zhí)法過程中出示警察證或執(zhí)法證視為規(guī)定動作，而民警身著制服和佩戴警察標(biāo)志這一常見的表明身份的手段則在執(zhí)法實踐中飽受質(zhì)疑，在行政訴訟爭議中屢見不鮮(見表1)。然而，總體而言，從相關(guān)案例的判決來看，法院對于警察證過期持相對寬容的態(tài)度，對于執(zhí)法人員未出示警察證以及警察證過期引發(fā)的爭議，大多數(shù)判決中法院并沒有因為警察證過期的原因而認定涉案行政行為違法，法院因警察證過期而直接認定行政行為程序違法的判決只是個案。以下結(jié)合相關(guān)判決作進一步的解讀。

表1 行政訴訟中警察證相關(guān)的部分案例

(一)執(zhí)法人員未出示警察證引發(fā)的爭議

1.執(zhí)法人員未主動出示證件

在表1案例1中，原告訴稱，被告交警五大隊民警在未出示警察證和執(zhí)法證的情況下攔截檢查車輛并采取拖車的行政強制措施行為存在明顯不當(dāng)，而且扣押前未清點車上財物。被告辯稱，被告民警是接指揮中心指派按照法定程序檢查機動車，原告拒絕出示相關(guān)證件，民警出具了強制措施憑證后扣留了車輛。根據(jù)庭審查明事實，法院認為，對于原告所稱被告民警執(zhí)法時未出示警察證和執(zhí)法證、未清點車上財物的行為，由于被告民警執(zhí)法時著有警服并佩戴人民警察標(biāo)志，并不違反法律的規(guī)定。(3)該案由于原告不服提起上訴，二審法院中也認為被上訴人行為并無不當(dāng)，維持了原判。詳見河南省鄭州市中級人民法院行政判決書(2017)豫01行終212號。與此類似，表1案例2中原告認為平谷公安分局所采取強制傳喚措施違法，因為原告事發(fā)時處于醉酒狀態(tài)，被告應(yīng)當(dāng)適用治安管理處罰法第15條的規(guī)定，采取保護性措施約束至酒醒，對原告不得使用手銬；而且被告現(xiàn)場未出示證件，僅口頭告知其去派出所，未出示強制傳喚審批表。法院認為，被告民警出警時著制式警服，并告知了原告民警身份及出警事由，民警在事發(fā)24小時內(nèi)向所屬公安機關(guān)負責(zé)人報告并補辦審批手續(xù)的行為并不違法。

2.當(dāng)事人要求出示證件而執(zhí)法人員未出示

如表1案例3原告訴稱，被告在適用簡易程序作出了處罰款100元、記3分的行政處罰的整個執(zhí)法過程中未出示證件表明身份；根據(jù)有關(guān)規(guī)定，執(zhí)法人員應(yīng)主動出示證件，而該案中執(zhí)法民警未出示警察證，違反了相關(guān)法律規(guī)定。對此，法院認為，被告民警執(zhí)法時身著警服、胸前佩戴了警徽等標(biāo)志，雖然沒有出示執(zhí)法證件，但口頭告知了原告其警察身份，在原告要求其出示證件時未出示證件，屬于執(zhí)法不規(guī)范所造成的程序瑕疵，但并不影響該行政處罰的正當(dāng)性，也未對原告的權(quán)利產(chǎn)生實質(zhì)損害。原告提起上訴，而二審法院再次認定被上訴人所提供的執(zhí)法人員的警察證可以證明其具有執(zhí)法資格，該民警執(zhí)法時未出示警察證的行為屬執(zhí)法瑕疵，不構(gòu)成程序違法。(4)詳見河南省鄭州市中級人民法院行政判決書(2019)豫01行終502號。

(二)執(zhí)法人員的警察證過期引發(fā)爭議

警察證通常初次申領(lǐng)后有五年的有效期，但是如果民警工作調(diào)動、職位調(diào)整、警銜晉升、警號變更的，都應(yīng)由省級公安機關(guān)予以明確后更換新證；換證的期限由各地公安機關(guān)制定的實施細則進行規(guī)定，各地的期限從一個月到半年不等。如浙江省警察證的申辦由所在市公安局的政工部門于每季度第二個月的最后一周向省公安廳集中上報，省公安廳政治部匯總各市上報信息后30個工作日內(nèi)給予核發(fā)。然而，在實際操作中，在基層甚至存在已入警三年的民警沒有辦理警察證的情形。警察證的辦理與換發(fā)新證周期過長給處于執(zhí)法一線的民警帶來不少尷尬，不少行政相對人就此質(zhì)疑民警執(zhí)法行為的合法性和正當(dāng)性。具體案例，大體可以分為三種情形：

1．在警察證過期的情況下按規(guī)定著裝可表明警察身份

表1案例4，原告不服原審判決提起上訴，認為被上訴人作出的行政處罰決定有多處違反法定程序。其中涉及警察證的爭議焦點為，上訴人認為辦案人員的人民警察證有效期到2017年10月10日已經(jīng)屆滿，辦理本案期間不具有執(zhí)法資格。但被上訴人在原審中提出了正在換證的辯解理由，并解釋警察證只是身份的證明，不是警察辦案資質(zhì)的證明，雖然警察證過期，但其執(zhí)法行為并不違法。一審法院認定，該辦案人員的人民警察身份真實有效，警察證過期辦案并不違法，這一點在二審中也得到了進一步確認。

再比如表1案例5中，原告訴稱，被告交警當(dāng)場對原告作出90號處罰決定未載明記3分處罰的依據(jù)，且被告作出處罰時存在未出示執(zhí)法證，有協(xié)警超越職權(quán)執(zhí)法等違反法定程序的行為。被告則向本院提交了兩名辦案交警的警察證復(fù)印件作為證據(jù)，經(jīng)庭審質(zhì)證，原告提出了異議，認為其中一名交警在作出處罰決定時，其警察證已過有效期，不具有執(zhí)法資格。對此，法院認為執(zhí)法記錄儀的視頻資料顯示民警在作出處罰決定時身著警服，胸前佩戴警察證，已足以表明被告的警察執(zhí)法身份，認定被告的執(zhí)法行為程序合法，并無不當(dāng)。

2.程序瑕疵不影響當(dāng)事人實體權(quán)利

如表1案例6中，原告訴稱，其報警要求被告依法履行職責(zé)，保護其人身自由，但被告未履行法定職責(zé)，導(dǎo)致原告的人身自由和身體健康受到侵害，請求法院判令被告行政不作為行為違法并依法履行職責(zé)；被告辯稱，對于原告的報警，被告每次均迅速出警，現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)系債務(wù)問題引發(fā)的糾紛，被告五次將雙方帶到被告接處警中心協(xié)調(diào)處理。對于被告提供作為證據(jù)的辦案人員警察證過期，被告辯稱警察證系全省統(tǒng)一辦理尚未下發(fā)，法院對這一證據(jù)的真實性依法予以認定，并認為被告及時履行了法定義務(wù)，辦案民警警察證過期屬于程序上的瑕疵，“對原告的實體權(quán)利沒有實質(zhì)性的影響”，據(jù)此駁回原告訴求。原告不服提起上訴，(5)詳見江蘇省蘇州市中級人民法院行政判決書(2015)蘇中行終字第00054號。認為法院偏袒公安機關(guān)，辦案民警的警察證過期屬于主體違法，行政行為欠缺合法要件，而且被上訴人未提供警察證延期手續(xù)正在辦理的證據(jù)。二審法院認為，被上訴人在一審提交的材料對警察證正在辦理更換已作了合理釋明，不宜僅以此認定出警民警執(zhí)法主體違法，一審判決并無不當(dāng)。

3.解釋說明警察證過期的原因和執(zhí)法人員身份

(1)提供公安機關(guān)開具的書面說明

表1案例7中，原告未攜帶駕駛證駕駛兩輪摩托車，因涉嫌酒后駕駛機動車被執(zhí)勤交警查獲，并處罰款1050元、暫扣機動車駕駛證6個月的處罰。一審法院認為，被告所作出的處罰違反了《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》中關(guān)于“一人有兩種以上違法行為，分別裁決，合并執(zhí)行”的規(guī)定；鑒于罰款總額1050元并不高，基本是兩種違法行為對應(yīng)的法定處罰幅度下限之和，法院依法確認被訴行政行為違法，并沒有撤銷這一行政處罰。上訴人不服一審判決，訴稱被上訴人辦案執(zhí)法人員所持人民警察證已經(jīng)過期，故而不具有執(zhí)法主體資格，不符合法律規(guī)定。被上訴人當(dāng)庭答辯稱，該辦案民警系溫縣公安局交警大隊正式民警，其警察證過期是由于公安部辦證系統(tǒng)升級，以及辦證過程中的差錯等原因造成，并出具了溫縣公安局政治處開具的證明。這一證據(jù)的效力，在二審中也得到了認可。二審法院認為，該民警的執(zhí)法權(quán)不因換證而受到影響，并且執(zhí)法視頻顯示該民警在執(zhí)勤過程中身著警服、佩戴警銜、警號并已經(jīng)明確向上訴人表明了自己的警察身份，故而上訴人認為該民警因警察證過期而不具備執(zhí)法資格的理由不成立。

(2)公安機關(guān)在庭審質(zhì)證中解釋說明

表1案例8中原告訴稱，被告在整個執(zhí)法過程中既未出示證件、表明身份，也未告知原告有陳述、申辯的權(quán)利，屬于執(zhí)法程序違法。被告則向法院提交了執(zhí)法現(xiàn)場視頻證明執(zhí)勤民警實施簡易程序處罰過程、執(zhí)勤民警的人民警察證復(fù)印件證明其執(zhí)法身份。原告對警察證的合法性和關(guān)聯(lián)性有異議，因為該證件在執(zhí)法當(dāng)天已過期，故該民警不具備執(zhí)法資格，其所作出的行政行為無效。被告對此作了解釋說明：當(dāng)時執(zhí)勤民警的證件正在換發(fā)過程中。雖然該案中法院認為被告對該證據(jù)作出了合理的解釋說明，但是該案最后因被告作出行政處罰證據(jù)不充分，而且處罰決定前未告知原告依法享有的陳述、申辯等重要的程序性權(quán)利，故被法院認定為違反法定程序。

(3)在審理過程中提交執(zhí)法人員新?lián)Q發(fā)的警察證

相比較而言，如果在案件審理過程中公安機關(guān)能及時向法院提交涉案民警新?lián)Q發(fā)的警察證，能較為有效地破解警察證過期帶來的執(zhí)法和合法性問題。如表1案例9，原告因酒后走錯小區(qū)，保安禁止其進入，雙方發(fā)生沖突和互毆，公安機關(guān)經(jīng)詢問查證，對雙方當(dāng)事人均進行了行政處罰，對原告拘留7日并處罰款500元。原告認為被告對其作出的行政處罰認定事實不清，損害了自身權(quán)益，當(dāng)時其頭部、臉部受傷急需住院治療，不宜立即被強制拘留；并且辦案民警警察證過期，主體不適格，且強制拘留程序違法。一審認為，被告對原告的行政處罰程序合法，對原告的主張不予采信。二審法院認為，被上訴人是否對上訴人傷情委托鑒定屬于依職權(quán)行使裁量權(quán)的范圍，上訴人上訴質(zhì)疑執(zhí)法人員警察證的效力，由于一審中已提交審驗換發(fā)的警察證，新證已涵蓋事發(fā)時的執(zhí)法期限，被上訴人執(zhí)法身份合法。二審法院認定上訴人的上訴理由不成立，維持原判。

二、公安機關(guān)行政執(zhí)法中應(yīng)出示警察證的法定情形

警察證過期引發(fā)的合法性爭議的解決需要有相關(guān)的法律依據(jù)作為支撐。在公安機關(guān)行政執(zhí)法的相關(guān)法律依據(jù)中，關(guān)于使用警察證表明身份制度的規(guī)定分布比較零散，具體如表2所示。

表2 警察證表明身份制度相關(guān)法律規(guī)定匯總表

關(guān)于警察證在警察表明身份中的作用，在《人民警察法》中明確提及“警察證”的只有一個相對寬泛的表述，即該法第23條：“人民警察必須按照規(guī)定著裝，佩帶人民警察標(biāo)志或者持有人民警察證件，保持警容嚴整，舉止端莊?！边@一規(guī)定表面上只是對民警規(guī)范執(zhí)法的工作紀(jì)律要求，實際上表明了立法者對于“佩戴人民警察標(biāo)志”與“持有人民警察證”之間的關(guān)系的一個定位，因為從文義解釋看，“或者”這一連接詞所承接的是一種并列關(guān)系，意味著二者選其一皆可。這一立場在2016年12月公安部公布的公開征求意見的《人民警察法修訂草案稿》中得到了進一步印證。在該草案第91條中進一步規(guī)定了警察執(zhí)法時可以通過“著制式警服”或者“出示工作證”兩種方式表明身份，如果民警未按規(guī)定表明身份的，當(dāng)事人有權(quán)拒絕配合執(zhí)法。雖然該草案至今尚未審議通過，但是仍然對于了解警察證的使用有一定的助益。與此同時，《公安機關(guān)人民警察證使用管理規(guī)定》第4條中還有一個概括性的規(guī)定進一步揭示了警察證的功能，即警察證是公安機關(guān)“人民警察身份”和“依法執(zhí)行職務(wù)”的憑證和標(biāo)志。(6)該條還強調(diào)民警在依法執(zhí)行職務(wù)時,除法律、法規(guī)另有規(guī)定外,應(yīng)當(dāng)隨身攜帶人民警察證并主動出示。

關(guān)于出示警察證表明身份的具體情形，在國家法律和公安部的規(guī)章中也能找到相關(guān)法律依據(jù)。根據(jù)人民警察法的規(guī)定,強調(diào)要使用“相應(yīng)證件”的有兩種情形：一是因履行職責(zé)的需要優(yōu)先乘坐公共交通工具或優(yōu)先通行的；二是為維護社會治安秩序，需要對有違法犯罪嫌疑的人當(dāng)場盤問或檢查的。在治安管理處罰法中關(guān)于警察需要出示工作證件的規(guī)定有四處，主要用于口頭傳喚、在公安機關(guān)以外的其他地點詢問被害人或證人、對有關(guān)場所、物品、人身進行檢查，以及當(dāng)場作出的治安處罰決定行動的四種情形。在2018年修訂的《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中，共有七處明確提及應(yīng)“出示人民警察證”，三處使用的是“表明執(zhí)法身份”的表述；從具體內(nèi)容看，除了上述《人民警察法》《治安管理處罰法》中提及的情形外，還進一步規(guī)定了幾種辦案民警必須出示警察證的情形：公安機關(guān)在實施行政強制措施調(diào)查取證、向有關(guān)單位調(diào)取證據(jù)、異地查封、扣押、凍結(jié)財物，以及異地執(zhí)行傳喚時向協(xié)作地公安機關(guān)出示警察證。

需要提及的是，2016年《人民警察法(修訂草案)》的征求意見稿中也增加了一些要求出示證件表明身份具體情形的規(guī)定。該草案第18條、第20條、第22條中有對于口頭傳喚、當(dāng)場盤問和檢查時要求出示證件的規(guī)定，尤其是在第22條第3款中關(guān)于在“其他緊急情形”進入公民住所實施檢查、搜查、救助時應(yīng)當(dāng)出示“工作證件”的規(guī)定，實際上構(gòu)成了出示警察證的兜底性條款。

綜上，上述這些涉及出示警察證表明身份的相關(guān)法條之間并沒有相互矛盾，更多是一種相互補充和相互印證的關(guān)系。從人民警察法的相關(guān)規(guī)定中可以推演出一個基本立場：出示警察證只是民警表明身份的一種重要手段，但不是唯一方式，警察的制服、警銜標(biāo)志等也能體現(xiàn)其執(zhí)法身份；而《治安管理處罰法》《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等法律法規(guī)對于民警需要出示警察證表明身份的一些特定場合做出了進一步的明確和細化。

三、關(guān)于司法實踐中認定警察證過期程序違法的解讀與反思

從上述梳理來看，法院在大多數(shù)場合對于警察證過期的問題的認定是基于案件事實的綜合考量。對于本文開篇提及的引發(fā)社會廣泛關(guān)注的趙強訴鹿邑縣公安局公安行政處罰案，執(zhí)法人員警察證過期，法院緣何一審二審都認定程序違法？

從該案裁判文書所公開的內(nèi)容看，一審法院判定被告的行為違反法定程序，撤銷處罰決定。該判決作出后，被告鹿邑縣公安局不服提起上訴，訴稱雖然辦案人員的警察證過期，但不影響其警察的身份，仍有法定職權(quán)，其與其他警察一起制作的筆錄應(yīng)當(dāng)作為有效證據(jù)采信。(7)詳見河南省鹿邑縣人民法院行政判決書(2020)豫1628行初7號。二審法院認為，依據(jù)有關(guān)規(guī)定認為“警察證具有身份證明和執(zhí)行公務(wù)的雙重屬性”，(8)詳見河南省周口市中級人民法院行政判決書(2020)豫16行終97號。該執(zhí)法人員的證件一旦超過了規(guī)定的有效期限，就自然失去了效力，而且涉案民警到目前為止也沒有辦理新的證件，其執(zhí)法資格存疑。二審法院維持原判，只是對撤銷被訴處罰決定的理由作出局部調(diào)整，(9)二審法院認為該案上訴人以扣押清單的形式扣押涉案物品，沒有以制作證據(jù)保全決定書的形式，屬于程序輕微違法的情形，不對被上訴人的實體權(quán)利和程序權(quán)利造成實質(zhì)影響，不應(yīng)作為撤銷該行政處罰的理由；而執(zhí)法人員在警察證過期的情況下進行詢問屬于明顯程序違法的情形，一審以此認定被訴處罰行為程序違法并判決予以撤銷并無不當(dāng)。 詳見河南省周口市中級人民法院行政判決書(2020)豫16行終97號。強調(diào)執(zhí)法人員在警察證過期的情況下進行詢問屬于明顯程序違法的情形，并以此為由撤銷該處罰決定。

毋庸置疑，要回答司法實踐中的這些合法性爭議，就有必要從理論層面厘清警察證的功能定位，警察證與執(zhí)法權(quán)之間的關(guān)系，警察證過期是否構(gòu)成程序違法，是否影響行政行為的合法性等基本問題。

(一)警察證的法律屬性：身份證明

從上述案例可以看出，社會民眾對于警察證最大誤解是將警察證的功能等同于行政執(zhí)法證。從20世紀(jì)90年代迄今，行政執(zhí)法證被廣泛用于行政執(zhí)法之中。(10)根據(jù)司法部的法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫的檢索數(shù)據(jù)顯示，按標(biāo)題檢索“執(zhí)法證”得出數(shù)據(jù)，國務(wù)院部門規(guī)章13部，地方政府規(guī)章57部。詳見：法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫[2020-12-16].http://search.chinalaw.gov.cn/search2.html.在一些案例中，原告就是依據(jù)這些規(guī)定認為，執(zhí)法人員不出示證件的，有權(quán)拒絕執(zhí)法。然而，警察證不等于行政執(zhí)法證。依據(jù)《公安部關(guān)于公安機關(guān)是否申領(lǐng)地方政府統(tǒng)一制發(fā)的<行政執(zhí)法證>問題的批復(fù)》(公復(fù)字〔1996〕12號)，公安機關(guān)不同于一般的行政執(zhí)法機關(guān)，不必申領(lǐng)地方政府制發(fā)的《行政執(zhí)法證》。對警察而言，警察證是“公安機關(guān)人民警察身份和依法執(zhí)行職務(wù)的憑證和標(biāo)志”。(11)參見《公安機關(guān)人民警察證使用管理規(guī)定》第6條的規(guī)定?；仡櫸覈熳C的發(fā)展進程，在新中國成立以來的相當(dāng)長一段時間，全國31個省級行政區(qū)分別自行制發(fā)適用于本地的警察證件，不同行政區(qū)警察證的式樣、防偽技術(shù)、管理方式等各不相同。自2007年起，全國公安在職在編民警才統(tǒng)一配發(fā)使用公安部監(jiān)制的人民警察證作為執(zhí)法憑證。作為國家公權(quán)力的象征, 警察證承載著的法定職責(zé)和義務(wù)，這不僅是人民警察正常履職的重要保障,也是警察執(zhí)法接受社會監(jiān)督的一個重要手段[3]。警察證具有一般行政執(zhí)法證所不具備的獨特屬性。

從外觀上看，警察證上的信息除了工作單位以外，還有諸多屬于民警個人的身份信息。一般的行政執(zhí)法證件通常只有照片、工作單位和姓名，有效期限這些簡單的基本信息。與此相對應(yīng)的，依據(jù)《公安機關(guān)人民警察證使用管理規(guī)定》，(12)公安部早在首次配發(fā)全國統(tǒng)一的警察證之前就出臺了《公安機關(guān)人民警察證使用管理規(guī)定》，該規(guī)定先后經(jīng)過兩次修訂，迄今仍然有效。全國統(tǒng)一使用的警察證刻有警徽圖案、“人民警察證”字樣黑色皮卡和印有持證人信息的內(nèi)卡兩部分組成，內(nèi)卡正反兩面除了印有一般個人信息如照片、姓名、性別、出生日期、血型外，還印有一些警察特有的身份信息，如警號、職務(wù)、警銜、警察證有效期限，所在公安機關(guān)名稱。(13)人民警察證內(nèi)卡還印有“CHINA POLICE”和“中華人民共和國公安部監(jiān)制”字樣。警察證在全國范圍內(nèi)的規(guī)范化管理不僅為人民群眾精準(zhǔn)識別民警的執(zhí)法身份提供便利，還為方便公安民警開展跨地區(qū)的警務(wù)活動。實際上，對于基層民警而言，警察證上標(biāo)注的血型，還是意外受傷送醫(yī)時急救用的重要信息，甚至警察證的照片可能會在因公殉職時被作為遺像[4]。

從功能上看，警察證與軍人證有相似之處，是民警享受特殊優(yōu)待的一種憑證。根據(jù)人民警察法第13條的規(guī)定,應(yīng)使用“相應(yīng)證件”的情形還包括因履行職責(zé)的需要優(yōu)先乘坐公共交通工具或優(yōu)先通行。同時，和平年代警察為保一方安寧作出了巨大貢獻，民警通過出示警察證表明身份可以享受一些優(yōu)待，比如2018年4月公安部宣傳局官方微信發(fā)布的人民警察證全國免費景區(qū)名單，再比如2019年7月25日呼和浩特日報向全國公安民警發(fā)出的來自草原的邀請，只要攜帶人民警察證前往即可免費參觀游覽，在日常生活中一些熱心商家以個人名義為警察提供優(yōu)待的事例比比皆是。

實際上，持有警察證的民警中有很多人并不直接參與行政執(zhí)法，如公安機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的工作人員，以及公安院校的老師等專業(yè)技術(shù)人員；通常新招錄的民警在新警培訓(xùn)合格后就會配備警察證，但只有被安排到基層執(zhí)法崗位的民警才真正從事執(zhí)法活動。而行政執(zhí)法證的發(fā)放范圍則更具有針對性，強調(diào)必須是“在法定職權(quán)范圍內(nèi)從事行政執(zhí)法活動的人員”。(14)這一表述出自《西藏自治區(qū)行政執(zhí)法人員資格認證和行政執(zhí)法證管理辦法》第4條的規(guī)定，其他省市的地方政府規(guī)章也有類似規(guī)定。

通過上述警察證與行政執(zhí)法證的比較可以看出，警察證與執(zhí)法權(quán)之間沒有必然的聯(lián)系，警察證的功能相對更為多元。依據(jù)有關(guān)規(guī)定，警察證有身份證明和執(zhí)法憑證的雙重屬性，但與此同時，警察證還承載了諸多民警的個人身份信息，是警察這一特定職業(yè)的標(biāo)識。警察證更多是一種身份證明，是對既定事實的一種確認，而不是作為一種執(zhí)法憑證的法定授權(quán)；公安民警在依法執(zhí)行公務(wù)時持有和出示警察證是為了表明執(zhí)法身份，但其不是依據(jù)警察證的有效期限來執(zhí)法。

(二)警察證過期情形下合法性爭議的定性：程序瑕疵

1.警察證與執(zhí)法權(quán)的關(guān)系

在司法實踐中,警察證過期的合法性爭議的焦點是持有過期警察證的執(zhí)法人員是否具有執(zhí)法權(quán)。警察證設(shè)有有效期限，實施動態(tài)管理，這一做法實際上是對2007年以前各地實施的警察證終身制的一個調(diào)整，其目的在于防止他人冒用警察證。警察證內(nèi)卡載明的信息一旦發(fā)生變動，需要及時換發(fā)新的證件，如警銜的晉升、職務(wù)的變動以及工作單位的調(diào)動等，換證更多是考慮到民警身份個人信息需要不斷更新，而不是執(zhí)法資格的重新授權(quán)。因為民警只有在離退休、調(diào)離、辭去公職時，警察證才需要上交；只有涉嫌違法違紀(jì)被立案調(diào)查、被停職或被禁閉等情形，警察證才會被暫時收回；也只有在這些情況下才涉及對警察執(zhí)法權(quán)的限制。警察的執(zhí)法權(quán)是由我國憲法和法律所賦予的，警察證過期并不意味著警察執(zhí)法權(quán)過期或執(zhí)法權(quán)應(yīng)受到限制，而只是需要對業(yè)已存在的警察身份信息作進一步更新。

2.警察證過期是否影響行政主體資格的喪失

依據(jù)人民警察法的有關(guān)規(guī)定，出示警察證是公安行政執(zhí)法過程中表明執(zhí)法身份的一個重要手段，這是否意味著出示警察證就是每次執(zhí)法的必經(jīng)程序？警察的執(zhí)法活動具有復(fù)雜性，警察肩負著治安行政執(zhí)法和刑事司法的雙重使命，這就要求民警在執(zhí)法過程中既要服務(wù)群眾，又要打擊犯罪。在現(xiàn)場處置中的盤查、檢查等這些行為有時是難以明確界分究竟是屬于治安管理行為，還是開展犯罪偵查的司法行為。我國警察在行政執(zhí)法過程中所發(fā)揮的實際功能，也遠遠超出了規(guī)范意義上的法定職能，其所承擔(dān)的社會壓力也是其他行政機關(guān)所無法比擬的，警察在非工作時間遇到職責(zé)范圍內(nèi)的緊急情況仍有義務(wù)履行職責(zé)。因此，雖然警察執(zhí)法出示警察證是執(zhí)法規(guī)范化的必然要求，但是民警執(zhí)法不規(guī)范并不意味著就此喪失執(zhí)法主體資格；對于不規(guī)范的執(zhí)法行為應(yīng)該受到的是公安機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督和審查，而不是因警察證過期就直接否定行政主體的執(zhí)法資格。

3.警察證過期是否影響當(dāng)事人的實體權(quán)利

在司法實踐中，法院對于行政行為的程序瑕疵與明顯程序違法的判定缺乏明確的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，有將二者混淆處理的流弊。在引發(fā)熱議的趙某訴鹿邑縣公安局行政處罰案中，辦案民警警察證過期這一細節(jié)被認定為嚴重程序違法，使得該民警所制作的筆錄的有效性存疑，進而導(dǎo)致整個行政行為被法院判決撤銷。我們不禁反思民警持過期的警察證執(zhí)法究竟是否會構(gòu)成程序違法？

程序瑕疵和程序違法，都是相對于程序合法而言，判斷某一行政行為是否存在程序瑕疵和程序違法最基本的依據(jù)是法律法規(guī)的立法精神和相關(guān)規(guī)定。具體而言，程序瑕疵被認為是一種輕微違法，對當(dāng)事人實體權(quán)益無影響的“無害錯誤”[5]；而嚴重違反法定程序則是指行政主體違反了行政規(guī)范所明確規(guī)定的主要程序或關(guān)鍵程序而作出的必然嚴重侵犯相對人權(quán)益的行政行為[6]。警察證過期的問題只要能通過一定的方式補正，比如上述一些案例中提及的及時提交更換的新證或提供有關(guān)證明，過期的警察證并不影響涉案民警的執(zhí)法資質(zhì)，也不必然因過期的證件而對行政相對人增加新的義務(wù)或侵害其合法權(quán)益。

另外，在警察行政執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員的警察證過期應(yīng)該視為一種程序瑕疵其原因還在于，依據(jù)《公安機關(guān)人民警察證使用管理規(guī)定》第8條規(guī)定的“人民警察證列入公安警用裝備管理?！本熳C納入警用裝備管理，意味著警察證不是執(zhí)法資格的授權(quán)，而是執(zhí)法時應(yīng)該攜帶的警用裝備；而警察證過期則實際上是關(guān)系到是否必須使用合乎標(biāo)準(zhǔn)的警用裝備問題。正確使用警用裝備可以提升警察的實戰(zhàn)能力，是警察保護自身安全和威懾違法犯罪行為的需要；但特殊情況下使用過期警用裝備，并不意味著民警濫用職權(quán)、超越職權(quán)，以及屬明顯不當(dāng)?shù)纫罁?jù)行政訴訟法必須撤銷的情形，不會影響行政行為的合法性和有效性。

此外，持過期的警察證制作的筆錄，也不屬于司法解釋中規(guī)定的可以認定為非法證據(jù)或不能作為定案依據(jù)的情形，(15)最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定(法釋[2002]21號)第57、58條；最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴論法》的解釋(法釋(2018) 1號)第43條。因為持過期的警察證制作筆錄顯然不屬于“嚴重違反法定程序”、利誘、欺詐、脅迫、違法采取強制性措施或暴力手段，以及偷拍、竊聽等侵害他人合法權(quán)益取證的范圍。持過期警察證執(zhí)法的合法性和正當(dāng)性還應(yīng)結(jié)合行政主體的行政優(yōu)先權(quán)來解讀，行政主體作為公共利益的代表，在行使行政職權(quán)時為了維護公共秩序的需要和保證行政目標(biāo)的實現(xiàn)而享有的先行處置權(quán)[7]。

綜上，對于行政執(zhí)法中警察證過期的問題，司法機關(guān)在適用法律進行裁判時應(yīng)將其視為一種程序瑕疵，可以通過出示有權(quán)機關(guān)的書面說明，進一步佐證辦案人員具有正式民警的身份；而不是將其等同于主體不適格而認定為程序違法。

四、應(yīng)對警察證過期情形下合法性爭議的可能路徑

誠然，在行政執(zhí)法過程中表明身份是正當(dāng)程序的必然要求。警察證的配備是公安機關(guān)為了方便民眾識別民警并配合執(zhí)法和規(guī)范民警執(zhí)法行為而設(shè)置的表明身份方式。然而，不同于其他行政機關(guān)，公安民警的執(zhí)法資格是警察職業(yè)本身所賦予的，警察證期限的設(shè)置實際上更多是為了及時更新民警的個人身份信息，而非為了限制警察執(zhí)法資格的期限。

關(guān)于如何在現(xiàn)有制度設(shè)計之下積極回應(yīng)基層警務(wù)執(zhí)法實踐的需要，有以下幾點值得重視：

第一，加強公安機關(guān)內(nèi)部管理，完善表明身份的相關(guān)要求。雖然警察證配備不能直接等同于執(zhí)法權(quán)的授予，但是在民警執(zhí)法過程中出示證件是接受社會監(jiān)督和增強執(zhí)法公信力的重要手段。公安機關(guān)的督察和紀(jì)檢部門在做好對基層執(zhí)法的監(jiān)督工作的同時，還應(yīng)該制定更為切實可行的內(nèi)部規(guī)范，明確告知民警在不同的場合如何表明身份。

第二，規(guī)范警察證換證工作，做好基層民警依法開展執(zhí)法活動的后勤保障工作。公安機關(guān)對換證的解釋說明在司法實踐中證明警察的合法身份方面是有一定的時間限制的，在上述裁判文書中因警察證換證周期過長導(dǎo)致?lián)Q證理由不成立的情形也并不是孤案。(16)如衛(wèi)某不服柳林縣公安局作出的《公安交通管理行政強制措施憑證》案，與上述趙某訴鹿邑縣公安局案如出一轍，法院最后的認定是，被告提交作為證據(jù)的執(zhí)法人員的工作證件已過有效期，距該行政行為作出時已經(jīng)超期一年有余，故正在換證中的理由不能成立。詳見山西省呂梁市離石區(qū)人民法院行政判決書(2019)晉1102行初46號。對此，警務(wù)保障部門應(yīng)當(dāng)加以改進。

第三，提升公安機關(guān)法制部門的應(yīng)訴能力。警察證過期究竟是明顯違反程序的行為被輕描淡寫地說成是無傷大雅的瑕疵，還是在以程序瑕疵掩飾嚴重違法行為?公安機關(guān)法制部門在應(yīng)訴時還應(yīng)有理有據(jù)地進行答辯，否則警察證過期的這一客觀事實，在不同案件中也會由于控辯雙方辨法析理充分與否而產(chǎn)生不同的處理結(jié)果。(17)在上述列舉的案例7中，警察證過期就被法院認定屬于程序上的瑕疵，不影響當(dāng)事人實體權(quán)利，并以此駁回原告訴求，甚至還有法院認定在原告要求民警出示警察證件時未出示，也屬于執(zhí)法不規(guī)范所造成的程序瑕疵，不影響該行政處罰的正當(dāng)性，如案例3。

第四，提升基層民警法治思維和執(zhí)法素養(yǎng)等?；诰煨姓?zhí)法的特殊性，民警出示警察證表明身份這一看似簡單的環(huán)節(jié)，其實是對復(fù)雜的執(zhí)法環(huán)境的一種應(yīng)對手段?；鶎用窬瘧?yīng)通過警務(wù)技能和戰(zhàn)術(shù)的訓(xùn)練積極適應(yīng)執(zhí)法規(guī)范化的要求，在表明執(zhí)法身份維護法律尊嚴的同時，兼顧好執(zhí)法效率和自身安全。

最后，從根本上解決警察證過期的合法性爭議，立法機關(guān)還應(yīng)該從頂層設(shè)計層面進一步加強警察執(zhí)法相關(guān)的法律法規(guī)之間的銜接和協(xié)調(diào)，加快推進人民警察法的修改，明確界定警察證在行政執(zhí)法中的功能定位，以及在特定情形中身著警服等其他在表明身份的手段的合法性等問題。