以循環(huán)發(fā)展推動(dòng)區(qū)域環(huán)境治理

于忠龍

（中共韶關(guān)市委黨校，廣東 韶關(guān)512029）

如何通過構(gòu)建經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源能源節(jié)約、環(huán)境友好三位一體的三贏模式，實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)—生態(tài)—社會(huì)”之間的良性互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展，形成人與自然、人與人、人與社會(huì)“相形以生，互惠而成”的資源循環(huán)型社會(huì)，是區(qū)域環(huán)境治理面臨的重大現(xiàn)實(shí)課題。嘗試將“循環(huán)發(fā)展”融入?yún)^(qū)域環(huán)境治理理論和實(shí)踐，旨在為我國(guó)區(qū)域環(huán)境治理與社會(huì)發(fā)展提供一種可供參考的制度設(shè)計(jì)理路。

1 以循環(huán)發(fā)展推動(dòng)區(qū)域環(huán)境治理的背景

近些年來，我國(guó)政府高度重視循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，相關(guān)法律、政策的不斷完善為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、踐行循環(huán)發(fā)展提供了制度支撐?！吨腥A人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法）將發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，并明確發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的相關(guān)主體責(zé)任，及其促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式手段，使得縣級(jí)以上人民政府推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任法定化。自黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總布局以來，在環(huán)境保護(hù)的相關(guān)立法中，法律規(guī)制的重點(diǎn)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，即由之前側(cè)重規(guī)制個(gè)人、單個(gè)企業(yè)向側(cè)重規(guī)范區(qū)域和流域的環(huán)境整體、系統(tǒng)治理轉(zhuǎn)移。如2015年實(shí)施的新《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，完善了跨行政區(qū)污染防治制度。對(duì)于跨行政區(qū)污染防治，過去僅在第十五條作出有關(guān)政府通過協(xié)商解決的原則性規(guī)定。而新法則明確規(guī)定，國(guó)家通過建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)流域、區(qū)域生態(tài)破壞和環(huán)境污染聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，施行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)，實(shí)施協(xié)調(diào)統(tǒng)一的防治措施。黨的十九屆五中全會(huì)提出要努力實(shí)現(xiàn)在能源資源配置上更加合理，在主要污染物排放總量方面持續(xù)減少，大幅提高利用效率，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出“全面提高資源利用效率；落實(shí)2030年應(yīng)對(duì)全球氣候變化國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，錨定爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》明確要建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系，確保按照中央的決策部署如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和。國(guó)家發(fā)改委等多個(gè)部門聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于“十四五”大宗固廢綜合利用的指導(dǎo)意見》提出開展資源綜合利用是國(guó)家深入實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。上述黨和國(guó)家有關(guān)推進(jìn)循環(huán)發(fā)展的制度供給的一個(gè)重要特點(diǎn)就是淡化對(duì)單個(gè)項(xiàng)目、單個(gè)環(huán)境要素的關(guān)注，而是著眼于宏觀層面的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)系統(tǒng)等方面，這顯示出我國(guó)生態(tài)區(qū)域環(huán)境治理的新趨勢(shì)、新特點(diǎn)，為踐行循環(huán)發(fā)展理念提供了良好的宏觀制度環(huán)境。

2 循環(huán)發(fā)展旨在修復(fù)物質(zhì)能量循環(huán)的“新陳代謝斷裂”

循環(huán)經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)法隨著循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法的頒布和實(shí)施，促進(jìn)了我國(guó)相關(guān)理論和實(shí)務(wù)領(lǐng)域的知識(shí)增量和實(shí)踐探索。但從立法實(shí)踐以及學(xué)界理論研究方面來看，仍存在可以進(jìn)一步探討的空間[1]，如關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法立法目標(biāo)的爭(zhēng)論，即該法是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的循環(huán)？抑或是促進(jìn)資源的循環(huán)？這是一個(gè)涉及循環(huán)經(jīng)濟(jì)法立法定位的核心問題。作者認(rèn)為，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的循環(huán)與促進(jìn)資源的循環(huán)都是循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的重要功能，二者都是循環(huán)發(fā)展的應(yīng)有之義。前者從理念、模式層面體現(xiàn)循環(huán)發(fā)展，后者從路徑、實(shí)踐層面體現(xiàn)循環(huán)發(fā)展，二者本質(zhì)上都是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)物質(zhì)能量循環(huán)。從生態(tài)能量的視角分析循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實(shí)際上就是重新進(jìn)行生態(tài)能量排列組合，即經(jīng)濟(jì)活動(dòng)本質(zhì)上就是人類通過技術(shù)創(chuàng)新不斷重構(gòu)生態(tài)能量的過程。進(jìn)而言之，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是基于特定的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化邏輯下，人類不斷通過生產(chǎn)工具、生產(chǎn)方式創(chuàng)新，不斷推動(dòng)社會(huì)系統(tǒng)中物質(zhì)能量交換、流轉(zhuǎn)、儲(chǔ)存、消耗的全過程。

從馬克思主義生態(tài)觀視角分析生態(tài)能量，其又可以進(jìn)一步細(xì)分為人的能量與物的能量。資本邏輯不僅在造成周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，也不斷制造著生態(tài)危機(jī)。馬克思用“新陳代謝斷裂”理論揭示資本對(duì)社會(huì)及自然的剝削，在現(xiàn)代社會(huì)可以說新陳代謝斷裂幾乎覆蓋了整個(gè)自然界以及全部社會(huì)生活，而要化解生態(tài)危機(jī)，修復(fù)新陳代謝斷裂，其根本途徑在于揚(yáng)棄資本邏輯，重構(gòu)發(fā)展方式，強(qiáng)化引導(dǎo)管控，防止資本無序擴(kuò)張。循環(huán)經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的產(chǎn)生與現(xiàn)代社會(huì)化解生態(tài)危機(jī)，修復(fù)新陳代謝斷裂的價(jià)值追求高度一致，即實(shí)現(xiàn)人與人、人與自然關(guān)系的協(xié)調(diào)。以循環(huán)發(fā)展修復(fù)物質(zhì)能量循環(huán)的關(guān)鍵在于循環(huán)發(fā)展內(nèi)在的協(xié)調(diào)性。協(xié)調(diào)性是指構(gòu)成整體的各個(gè)要素在相互作用過程中所形成的一種配合得當(dāng)?shù)膭?dòng)態(tài)平衡。為實(shí)現(xiàn)修復(fù)物質(zhì)能量循環(huán)，生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部諸要素被賦予各種不同的功能，而各種不同功能之間又必須存在某種關(guān)聯(lián)性，即一個(gè)子系統(tǒng)功能的實(shí)現(xiàn)，影響、制約著其他子系統(tǒng)功能的實(shí)現(xiàn)，而循環(huán)發(fā)展的意義在于使各個(gè)子系統(tǒng)的功能得以整合，從而使系統(tǒng)處于一種高效的、一致的運(yùn)行狀態(tài)之中。協(xié)調(diào)是一種動(dòng)態(tài)的平衡，而不僅僅是一種靜止的排列。

3 循環(huán)發(fā)展理念下區(qū)域環(huán)境治理的實(shí)踐路徑

3.1 發(fā)揮社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的政治保障

以政治邏輯管控資本邏輯，全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中的引領(lǐng)作用，落實(shí)黨委、政府生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，切實(shí)推進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理“一崗雙責(zé)”“黨政同責(zé)”。組織建立跨區(qū)域跨部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，及時(shí)總結(jié)各地區(qū)各有關(guān)部門的好經(jīng)驗(yàn)好模式，探索編制年度綠色低碳循環(huán)發(fā)展報(bào)告。逐步建立“網(wǎng)格化+立體化”的管理模式，有效履行區(qū)域范圍內(nèi)的生態(tài)保護(hù)、資源綜合利用、自然資源資產(chǎn)管理、特許經(jīng)營(yíng)管理、社會(huì)參與管理、宣傳推介等職責(zé)。

3.2 堅(jiān)持規(guī)劃先行，實(shí)行“經(jīng)濟(jì)—生態(tài)—社會(huì)”統(tǒng)籌考量的環(huán)境規(guī)劃制度

要將區(qū)域環(huán)境治理放到環(huán)境、資源、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合大系統(tǒng)中去統(tǒng)一考量。應(yīng)遵循先規(guī)劃、后建設(shè)原則，全方位全過程推行循環(huán)發(fā)展、綠色規(guī)劃，使發(fā)展建立在高水平生態(tài)環(huán)境保護(hù)、高效率自然資源利用、溫室氣體排放得到有效控制的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展與高水平保護(hù)，涉及環(huán)境治理的各類專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家有關(guān)綠色低碳循環(huán)發(fā)展的總體要求。各專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，各專項(xiàng)規(guī)劃之間應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)、銜接，并逐步實(shí)行“多規(guī)合一”。

3.3 注重結(jié)果導(dǎo)向，健全循環(huán)發(fā)展的生產(chǎn)體系

推行以環(huán)境治理效果為導(dǎo)向的環(huán)境托管服務(wù)，以及合同節(jié)水管理、合同能源管理、環(huán)境污染第三方治理等模式。要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對(duì)傳統(tǒng)行業(yè)實(shí)施升級(jí)改造，調(diào)整工業(yè)布局，推進(jìn)資源綜合利用企業(yè)和產(chǎn)廢量大的企業(yè)集中搬遷，實(shí)現(xiàn)工業(yè)區(qū)內(nèi)的資源就近利用。要推動(dòng)傳統(tǒng)工業(yè)向高端化發(fā)展，推進(jìn)工業(yè)綠色升級(jí)，提高智能化制造水平。推動(dòng)進(jìn)口優(yōu)質(zhì)工業(yè)原料，提升以降低固廢產(chǎn)生量，拓展產(chǎn)業(yè)鏈，并積極推動(dòng)圍繞生態(tài)旅游、健康養(yǎng)生等為主第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向綠色農(nóng)業(yè)加快轉(zhuǎn)型，推動(dòng)綠色服務(wù)業(yè)發(fā)展，提升綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)比重，加快循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)群建設(shè)，提高產(chǎn)業(yè)園區(qū)循環(huán)化水平，打造全領(lǐng)域綠色供應(yīng)鏈。

3.4 實(shí)行綜合評(píng)估，建立環(huán)境影響評(píng)估制度

目前循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念正逐漸融入環(huán)境影響評(píng)估，隨著循環(huán)經(jīng)濟(jì)、節(jié)約型社會(huì)建設(shè)的推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)評(píng)估對(duì)象的拓展正變得越來越有必要[2]?；谘h(huán)發(fā)展理念，建立以循環(huán)經(jīng)濟(jì)綜合評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)的環(huán)境影響評(píng)估制度，實(shí)現(xiàn)從對(duì)生態(tài)環(huán)境危害的關(guān)注，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)循環(huán)發(fā)展的生態(tài)協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性的評(píng)估，從之前側(cè)重于后果的評(píng)估，拓展到注重開發(fā)建設(shè)模式與全經(jīng)濟(jì)過程的評(píng)估，從而使評(píng)估指標(biāo)體系、評(píng)估程序和評(píng)估內(nèi)容都有更高提升。

3.5 強(qiáng)化績(jī)效審計(jì)，實(shí)行政府循環(huán)經(jīng)濟(jì)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)制度

循環(huán)經(jīng)濟(jì)和政府績(jī)效在治理效能上有著較為一致的追求目標(biāo)和著力方向，二者都致力于實(shí)現(xiàn)資源高效利用、節(jié)能環(huán)保及生態(tài)環(huán)境保護(hù)。通過建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)制度，將區(qū)域發(fā)展的結(jié)構(gòu)、效益、速度等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，生活水平、人口、社會(huì)秩序、社會(huì)保障等社會(huì)效益指標(biāo)，資源綜合利用、資源產(chǎn)出、廢物處置量、資源消耗等資源環(huán)境效益指標(biāo)，融入政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)，盡力將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響和自然資源需求降低到最小程度。