城鎮(zhèn)污水處理廠項目建設(shè)管理問題及對策研究

何梓灝

(廣東省廣業(yè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)集團有限公司，廣東 廣州 510030)

1 城鎮(zhèn)污水處理廠項目建設(shè)現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國正以環(huán)保服務(wù)業(yè)為龍頭，大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)在“十三五”規(guī)劃中被中央政府明確定位了其戰(zhàn)略地位，分析了它對于經(jīng)濟增長的驅(qū)動作用。作為東部地區(qū)經(jīng)濟最發(fā)達的省份之一，2017年廣東省污水處理率達到94.3%，污水處理廠建設(shè)規(guī)模位居全國之首。而與此同時廣東省年排放污水總量亦為全國第一，即便是在處理率如此高的情況下，2017年仍有超40000萬噸污水未得到有效處理，因此“十三五”規(guī)劃(2015年-2020年)新增污水處理設(shè)施5022萬立方米/日[1]。

隨著政策的指引，城鎮(zhèn)污水處理廠新建及提標擴容改造項目發(fā)展迅猛。但與“十二五”規(guī)劃有所區(qū)別，“十三五”以中小規(guī)模的污水處理建設(shè)為主，與此同時，伴隨著污水技術(shù)設(shè)施設(shè)備的升級如一體化設(shè)備，環(huán)保規(guī)劃建設(shè)逐步向內(nèi)陸地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移。以廣東省為例，從前粵東西北的“一城一廠”的污水處理設(shè)施規(guī)劃已不能滿足要求，因而各地的村鎮(zhèn)污水處理項目井噴式爆發(fā)。由于內(nèi)陸及村鎮(zhèn)地區(qū)的經(jīng)濟并不能與沿海地區(qū)相提并論，除了BOT模式外，地方政府所招標的污水處理項目更多地使用PPP的方式來建設(shè)。所以從長遠來看，擁有良好決策能力、經(jīng)驗優(yōu)勢且資本充足的大型企業(yè)分得更多的利益。

2 城市污水處理廠項目建設(shè)管理存在問題

2.1 污水處理廠項目建設(shè)程序缺乏政策引導(dǎo)

項目建設(shè)過程中需要按照各項建設(shè)程序辦理相關(guān)手續(xù)，相關(guān)建設(shè)程序都是按照住宅或者商建項目要求，污水處理廠作為市政基礎(chǔ)設(shè)施與其性質(zhì)不同，有的要件或者需要辦理的程序并不存在，但是各個手續(xù)之間還存在環(huán)環(huán)相扣、相互制約的關(guān)系，從而會出現(xiàn)一些問題，導(dǎo)致工期拖長、投入增多。如果能夠根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施實際情況出臺相應(yīng)支持的規(guī)定、政策減免一些不必要的程序，更加有利于污水處理廠順利建設(shè)。

2.2 項目建設(shè)缺少穩(wěn)定的資金保證

作為市政公用設(shè)施，按照國家法律規(guī)定城市污水處理廠的產(chǎn)權(quán)必須由政府所有。但污水廠建設(shè)所需資金較大，一次性撥款幾乎不可能，以往BOT項目基本都是逐年返還建設(shè)資金，但隨著社會的發(fā)展，政府財政各方面如醫(yī)療教育等支出同樣增多[2]。在綠水青山迫切需求下的提標擴容及新建污水設(shè)施的項目不斷上馬，政府建設(shè)污水設(shè)施的資金不足問題顯得尤為突出，也因此促進了社會資本加入到污水項目的建設(shè)中[3]。以污水項目PPP模式為例子，在“穩(wěn)增長”和“水十條”的宏觀背景下，前段時間國內(nèi)也掀起了污水處理PPP項目的熱潮。但是PPP 項目在我國落地初期，因為大家不了解PPP項目的特點，政府參與部門責(zé)任不明晰，沒有相關(guān)法律法規(guī)可依循，各種利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，導(dǎo)致了很多污水PPP項目在建設(shè)過程中半途而廢。當(dāng)然，伴隨著一些大型環(huán)保企業(yè)的破產(chǎn)，政府對 PPP 模式越來越重視，逐步出臺了各層次的 PPP 政策，才真正意義上規(guī)范了PPP模式在污水廠項目建設(shè)中的應(yīng)用。其本質(zhì)原因是，PPP項目的本質(zhì)是社會資本方出資代替政府投資，對于資本方來說是個短時投資長期收益的過程，并且PPP項目實際的利潤并不高，只有通過較長的運營才能真正達到最初的收益預(yù)期，具有較大的風(fēng)險性。同時，因為建設(shè)過程中需要大概項目總投的30%作為資本金融資，因此企業(yè)自身需要有良好的收入板塊，政府方和企業(yè)自身都需要了解的營業(yè)收入、利潤收入及現(xiàn)金流情況，也導(dǎo)致了社會資本對待污水PPP項目變得更加謹慎。

2.3 工期與土建設(shè)備安裝質(zhì)量相矛盾

由于環(huán)保項目肩負政治任務(wù)，市政工程往往一旦立項招標完成，政府便發(fā)函要求承建方加快開工，這樣會大大壓縮前期工作的時間，不利于項目的整體規(guī)劃和管理。除此之外，設(shè)備安裝質(zhì)量同樣需要土建質(zhì)量作為保證，因為很多污水設(shè)備設(shè)施的安裝部件需要進行預(yù)埋，同時對現(xiàn)場施工人員的污水工藝技術(shù)能力有一定的要求。因此，污水處理廠建設(shè)過程為了趕工期完成任務(wù)，很可能對整體的土建及設(shè)備安裝質(zhì)量造成影響，這也是污水處理廠后續(xù)幾十年能否正常運行的關(guān)鍵。

2.4 合同管理意識淡薄

項目主體合同簽訂以后，由于甲乙雙方未能及時地進行合同交底或交底不充分，導(dǎo)致項目上相當(dāng)一部分管理人員對合同內(nèi)容了解不夠充分，對合同雙方的權(quán)力和義務(wù)不夠明確，將導(dǎo)致管理人員在項目管理過程中對自身的權(quán)力與義務(wù)認識不到位，會損害項目部利益，同時在管理過程中也可能提出不合理的要求，打擊分包商工作的積極性，甚至?xí)鸷贤p方不必要的糾紛，給項目造成損失[4]。 除此之外，在項目建設(shè)過程中，擬定的合同數(shù)量是非常多的，就合同文本來說，其內(nèi)容包括合同及附件、專用條款、通用條款、協(xié)議書、圖紙、分包清單、安全生產(chǎn)及工程建設(shè)廉政合同等。合同管理工作必須做到專業(yè)、高效，才能保障項目建設(shè)過程的流暢。然而，目前項目建設(shè)過程中的合同管理工作相比于信息化發(fā)展的速度還比較滯后，目前還沒有適合于工程合同管理方面的專業(yè)軟件。

3 完善我國城鎮(zhèn)污水廠項目建設(shè)管理的相關(guān)策略

3.1 政府部門優(yōu)化職能并制定利好政策

由于污水處理廠項目涉及的部門較多，應(yīng)由污水廠項目的主管部門承擔(dān)污水廠建設(shè)的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、監(jiān)管、考核責(zé)任，發(fā)展改革、財政、規(guī)劃國土、交通運輸?shù)认嚓P(guān)部門按照職責(zé)范圍，根據(jù)中央的政策結(jié)合地方施政特點，合力推動并優(yōu)化污水設(shè)施建設(shè)程序、籌融資和管理等各方面法律法規(guī)及利好政策的出臺。另外，按照一體化發(fā)展要求和城市總體規(guī)劃，職能部門應(yīng)進一步對城市污水設(shè)施建設(shè)進行專項規(guī)劃，深化規(guī)劃成果，提高規(guī)劃的科學(xué)性和可實施性[5]。同時，要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展、污水排放和治理等情況，按照輕重緩急，及時制定切實可行的污水廠及其管網(wǎng)的建設(shè)年度實施計劃，逐年推進工作目標的實現(xiàn)，這樣更有利于城鎮(zhèn)污水處理廠的建設(shè)管理，促進污水處理和環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展。

3.2 項目管理方建立協(xié)調(diào)管控機制

為了保證污水廠正常建設(shè)，項目各參與方需在現(xiàn)場組建指揮部，遴選具有專業(yè)經(jīng)驗的人員參與其中，參建各方管理人員必須熟悉相關(guān)專業(yè)知識、互補不足；同時，由監(jiān)理單位定期召集業(yè)主、設(shè)計、施工及政府相關(guān)質(zhì)量監(jiān)督部門進行工作討論和匯報，加強對污水管網(wǎng)項目建設(shè)的各環(huán)節(jié)、全過程的質(zhì)量控制，更好發(fā)揮監(jiān)理監(jiān)督作用。同時，著力強化對管材供應(yīng)、閉水試驗、管溝回填等關(guān)鍵環(huán)節(jié)及隱蔽工程驗收的監(jiān)控，使用線上溝通的工具實時進行工作的反饋和溝通，最后形成書面資料及文件，確保污水項目建設(shè)過程信息傳遞的順暢。同時，以項目合同為準則，厘清相關(guān)的責(zé)任和分工，協(xié)調(diào)解決現(xiàn)場技術(shù)問題，有效推進工程進度。

3.3 重視合理管理

(1)針對項目建設(shè)管理過程中，合同管理人員專業(yè)知識不足的情況，應(yīng)該加強對現(xiàn)有合同人員的培訓(xùn)與教育，提高合同管理人員的專業(yè)知識水平，減少在合同擬定過程中出現(xiàn)較大漏洞或者前后矛盾的現(xiàn)象。

(2)合同簽訂后，第一時間對管理人員進行合同交底，使管理人員對合同雙方的權(quán)力與義務(wù)能夠有充分的認識，保證管理人員在后期的管理過程中能夠充分行使自己的權(quán)力，保障項目實施過程中項目部的整體利益，同時也能對自己的義務(wù)有充分的認識，能夠更好的服務(wù)于分包商。對于承包單位，合同交底工作可以使其更好的了解自己所需要負責(zé)的項目內(nèi)容，并對自身的權(quán)利以及職責(zé)有詳細的劃分，從而避免了模棱兩可的施工影響工程施工周期與質(zhì)量。

(3)基于目前互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的發(fā)展，大數(shù)據(jù)、智能化是大勢所趨。工程建設(shè)合同管理工作中，應(yīng)該積極加強信息化建設(shè)。一方面，基于合同管理工作中信息量巨大，借助于互聯(lián)網(wǎng)，加強信息化建設(shè)能夠提高合同管理工作的效率，實現(xiàn)資源共享；另一方面，借助于互聯(lián)網(wǎng)能夠積累工程建設(shè)過程中大量的合同管理文件，通過大數(shù)據(jù)分析，能夠指導(dǎo)之后工程建設(shè)過程中合同管理工作，減少合同管理中存在的問題。

3.4 具備設(shè)備運營經(jīng)驗的管理人員應(yīng)提早介入項目

設(shè)備安裝是污水處理廠由工程建設(shè)順利過渡商業(yè)運營的關(guān)鍵，設(shè)備的安裝管理的好壞關(guān)系到污水廠是否能正常運行[6]。因此在土建過程時，業(yè)主方應(yīng)要求施工單位詳細了解有關(guān)的工藝技術(shù)和設(shè)備預(yù)埋情況，及時與設(shè)計單位及業(yè)主方進行溝通。同時，運營單位提前介入工程建設(shè)可以讓運營管理者了解工程項目設(shè)計、執(zhí)行情況及設(shè)備設(shè)施的薄弱環(huán)節(jié)等信息，提出運營需求并有效落實到設(shè)計變更圖中，對未來運營服務(wù)安全、高效、低成本運作有著重要作用。最后，從監(jiān)管的角度而言，業(yè)主方應(yīng)要求監(jiān)理配備具有相關(guān)經(jīng)驗的的監(jiān)理工程師，在進行污水管道及設(shè)施設(shè)備功能性試驗時，參建各方應(yīng)陪同參與見證和簽字確認，防止設(shè)備安裝單位敷衍了事。

4 結(jié) 語

污水廠項目建設(shè)程序復(fù)雜、工期時間較為緊迫、綜合技術(shù)要求較高，項目建設(shè)需要前期更好的規(guī)劃和實地調(diào)研考察，需要高效綜合地進行項目建設(shè)管理工作。因此，從立項開始，需要經(jīng)濟手段、管理手段、技術(shù)手段的護航，確保項目整體建設(shè)流程逐步推進，各參建方及政府溝通渠道順暢，才能保證污水廠工程建設(shè)的投資管理、質(zhì)量管理、進度管理工作達標，展現(xiàn)污水廠的社會價值與基本功能。