建設用地土壤污染狀況調(diào)查監(jiān)管引入監(jiān)理機制的探索實踐*

陸爽君，許 偉，江 寧，魏 藍

(1 蘇州市環(huán)境科學研究所，江蘇 蘇州 215007；2 蘇州工業(yè)園區(qū)土地儲備中心，江蘇 蘇州 215028)

隨著土壤污染防治系列法律法規(guī)的相繼頒布實施，從事土壤污染防治及相關活動的各方主體責任逐步得到了明確。建設用地土壤污染狀況調(diào)查(以下簡稱“調(diào)查”)作為各地重點關注地塊開展后續(xù)管理工作的基礎和依據(jù)[1-3]，保障其真實有效對地塊的安全利用至關重要。我國調(diào)查市場仍處于起步階段，從業(yè)機構技術力量和業(yè)務水平參差不齊，存在秩序混亂，跟風從業(yè)、異常低價等問題[4]，調(diào)查工作的真實性和規(guī)范性難以保證，需要土地使用權人和行政主管部門加強監(jiān)管。蘇州工業(yè)園區(qū)國土環(huán)保局(以下簡稱“園區(qū)”)在組織實施區(qū)內(nèi)所有出讓(含劃撥)地塊和回購工業(yè)企業(yè)地塊調(diào)查事項時，嘗試引入調(diào)查監(jiān)理機制，以資料核查和現(xiàn)場旁站為主要工作方法，以監(jiān)理報告為主要成果提交方式，對調(diào)查過程真實性和規(guī)范性等開展全過程監(jiān)督評估。實施兩年以來，對規(guī)范調(diào)查機構調(diào)查過程取得了積極效果。本文針對開展調(diào)查監(jiān)理工作期間形成的認知進行了總結(jié)歸納，闡述引入監(jiān)理機制的理由，探討該項工作各階段技術要點以及現(xiàn)階段存在的問題，供各地監(jiān)管調(diào)查工作參考。

1 引入監(jiān)理機制的原因

1.1 保障調(diào)查過程真實性和規(guī)范性

各地對調(diào)查工作的監(jiān)管普遍采取組織報告評審會等事后監(jiān)管措施，側(cè)重于對調(diào)查工作科學性和合理性的審查。對于報告資料來源以及調(diào)查過程真實性和規(guī)范性的審查，各地普遍采取評審時審查現(xiàn)場記錄表單和照片等資料的方式，但在缺乏事中實時監(jiān)管的情況下，記錄資料的完整性和真實性難以保證，審查記錄資料也耗費專家大量精力，而調(diào)查過程真實性或規(guī)范性存疑，不利于樣品檢測結(jié)果的真實、準確、有效和報告結(jié)論的科學準確。同時，事后監(jiān)管時發(fā)現(xiàn)調(diào)查工作存在真實性和規(guī)范性問題，需要重新進場采樣的，易延緩地塊再開發(fā)進程，影響主管部門開展地塊后續(xù)管理工作的決策。

調(diào)查工作普遍工期較短、工程量較小，適合開展全過程跟蹤監(jiān)理。園區(qū)實施的建設用地土壤污染狀況調(diào)查監(jiān)理(以下簡稱“監(jiān)理”)從工作程序上覆蓋采樣分析工作計劃編制、現(xiàn)場采樣、樣品分析和調(diào)查報告編制等第二階段土壤污染狀況調(diào)查全過程，對調(diào)查過程真實性和規(guī)范性等開展全過程實時監(jiān)督評估。監(jiān)理人員憑借豐富的調(diào)查經(jīng)驗能夠及時發(fā)現(xiàn)從業(yè)機構調(diào)查過程的不規(guī)范問題，保障調(diào)查過程真實性，降低調(diào)查工作返工幾率。

1.2 填補基層監(jiān)管力量不足缺陷

隨著我國城市土地利用空間結(jié)構調(diào)整，大量地塊在流轉(zhuǎn)前均須完成調(diào)查工作。各地對調(diào)查工作的監(jiān)管主要由生態(tài)環(huán)境部門和自然資源部門等行政主管部門自行或委托所屬機構完成。面對數(shù)量眾多的地塊管理任務，受編制等因素制約，基層行政主管部門監(jiān)管力量嚴重不足[5]，難以將有限的人力投向事中。園區(qū)實施的調(diào)查監(jiān)理，通過購買專業(yè)服務的方式，解決了基層主管部門事中監(jiān)管力量不足問題。

2 引入監(jiān)理機制的依據(jù)

《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》明確了縣級以上生態(tài)環(huán)境部門有權對轄區(qū)內(nèi)調(diào)查等相關活動進行現(xiàn)場檢查，并提出了現(xiàn)場核查以及查閱、復制相關文件、記錄資料等措施建議?！豆I(yè)企業(yè)場地環(huán)境調(diào)查評估與修復工作指南(試行)》在現(xiàn)場質(zhì)量控制中也要求設置第三方監(jiān)理，以規(guī)范采樣操作。園區(qū)通過委托第三方專業(yè)機構對調(diào)查過程開展現(xiàn)場和資料核查監(jiān)督工作，符合相關法律規(guī)定和技術文件要求。實踐上，廣州生態(tài)環(huán)境部門也曾鼓勵土地使用權人委托第三方實驗室對調(diào)查監(jiān)測工作開展質(zhì)量監(jiān)督監(jiān)理[6]。

3 監(jiān)理工作技術要點

園區(qū)在監(jiān)理實踐中逐步制定完善了監(jiān)理工作細則，用以明確監(jiān)理機構在調(diào)查工作各環(huán)節(jié)的監(jiān)理對象和監(jiān)理內(nèi)容，重點針對調(diào)查過程的真實性以及實際參與調(diào)查工作的人員、設備、材料、工具以及相關技術操作是否滿足相關要求。

采樣分析工作計劃(以下簡稱“方案”)編制階段，主要針對方案的真實性和規(guī)范性開展形式核查。監(jiān)理機構通過現(xiàn)場復核、電話復核、資料審查(資料收集來源證明材料、現(xiàn)場踏勘照片、人員訪談過程照片等)等多種方式核查調(diào)查機構資料收集、現(xiàn)場踏勘和人員訪談等過程的真實性，有條件的可現(xiàn)場監(jiān)督調(diào)查機構第一階段土壤污染狀況調(diào)查。對照國家和地方相關導則和技術規(guī)定，核查方案的完整性，評估方案中提及的樣品采集現(xiàn)場擬使用的設備、材料、工具技術參數(shù)的規(guī)范性和適用性。對照備案機構庫，核查其委托的鉆探機構或檢測機構是否已完成備案，并具備方案中提及的檢測方法資質(zhì)能力。對照備案人員庫，核查擬參與人員能力、資格是否達到合同要求等。

樣品采集現(xiàn)場準備階段，主要采用現(xiàn)場核查方式，核查現(xiàn)場人員、設備、材料、工具等較方案是否有所調(diào)整，能否正常使用。有變化的是否提供相應的證明材料，評估變動材料的適用性。核查質(zhì)控空白樣品和工具清洗液等質(zhì)控工具是否攜帶齊全等。

樣品采集過程階段是監(jiān)理的重點，重點針對實際工作量、現(xiàn)場操作的規(guī)范性、質(zhì)控措施落實情況、二次污染防控、人員安全和健康等開展現(xiàn)場旁站和巡視。核查現(xiàn)場鉆探監(jiān)測井封隔、土孔封孔、洗井、樣品采集、快速檢測、樣品保存等技術操作是否與方案一致，有變動的是否滿足相關技術要求，評估是否會對樣品檢測結(jié)果造成影響。督促現(xiàn)場人員按照相關技術要求，及時完成樣品現(xiàn)場檢測、保存等操作。督促現(xiàn)場人員及時完成現(xiàn)場記錄表單的填寫和照片等過程記錄材料的拍攝。監(jiān)督鉆探過程中產(chǎn)生的多余土壤以及清洗、潤洗、洗井廢水處理處置去向，其他廢棄物是否收集帶離，評估調(diào)查工作是否對環(huán)境造成影響，是否對地塊及周邊公用設施造成破壞。監(jiān)督設備淋洗樣等質(zhì)控樣品采集情況，其他質(zhì)控和交叉污染防控措施是否得到落實，樣品流轉(zhuǎn)過程中樣品防損措施、樣品去向、樣品是否無遺漏，樣品交接及時性等。監(jiān)理機構對樣品采集各重要步驟或關鍵信息以及存在問題進行拍照記錄，以作為評估依據(jù)。

樣品檢測與調(diào)查報告編制階段，以資料核查為主，核查樣品是否在相關規(guī)范標準要求時限內(nèi)進入制樣或分析環(huán)節(jié)，核查樣品實際檢測量，重點關注質(zhì)控樣品是否全部檢測，核查實驗室樣品經(jīng)手人員是否均已備案，并不定期抽查實驗室，評估采集的未送檢樣品和分析取用后的剩余樣品保存環(huán)境和管理是否符合相關規(guī)范。核查調(diào)查報告有關調(diào)查過程敘述的真實性，調(diào)查過程記錄材料的完整性、真實性，報告必要內(nèi)容是否完整等。

監(jiān)理報告與調(diào)查機構調(diào)查報告同期編制，作為調(diào)查過程記錄和評估的重要材料，供報告評審專家參考。同時，作為項目備案文件之一，供事后調(diào)查過程追溯參考。此外，監(jiān)理機構還需督促調(diào)查機構在調(diào)查各階段及時提交相關階段性成果，保障調(diào)查工作進度。

4 監(jiān)理工作存在的問題和對策

4.1 調(diào)查管理技術體系尚未完善

我國調(diào)查技術標準體系仍處于建設期[7-8]，國家和地方層面各類樣品采集技術導則、各類鉆探設備和樣品采集工具操作技術規(guī)范、各類樣品檢測標準等系列技術標準正逐步制訂或修改完善中，部分技術標準間存在矛盾，其中尤以樣品的現(xiàn)場保存條件、檢測時效不一致等問題最為突出，因此，對樣品采集和分析部分內(nèi)容規(guī)范性和有效性的評估判別基于監(jiān)理工程師自身經(jīng)驗和認知，增加了評估結(jié)果不確定性。建議各級生態(tài)環(huán)境主管部門盡早完善調(diào)查技術標準體系，明確調(diào)查工作各環(huán)節(jié)技術規(guī)范，以便監(jiān)理評估判別。

4.2 監(jiān)理機構缺乏監(jiān)管

與建設項目環(huán)境監(jiān)理側(cè)重于對項目環(huán)境影響的監(jiān)督不同，調(diào)查監(jiān)理更側(cè)重于對調(diào)查過程真實性和規(guī)范性的監(jiān)督，需對調(diào)查進度、工作量以及調(diào)查各環(huán)節(jié)實施的規(guī)范性開展目標控制，兼具部分工程監(jiān)理性質(zhì)。因此，在我國調(diào)查管理技術體系尚未完善期間，監(jiān)理機構的技術力量配備和現(xiàn)場監(jiān)理人員的能力對監(jiān)理工作實施質(zhì)量至關重要?，F(xiàn)場監(jiān)理人員應具備豐富調(diào)查經(jīng)驗、樣品檢測經(jīng)驗和監(jiān)理體系知識儲備，能及時發(fā)現(xiàn)并指出可能影響調(diào)查工作真實有效性的各種問題。建議各地在引入監(jiān)理機制時，應重視監(jiān)理機構的遴選和監(jiān)管，構建監(jiān)理機構準入機制，保證實際參與項目監(jiān)理工作的人員具備相應的能力和經(jīng)驗。

4.3 資金來源單一

各地對調(diào)查工作的監(jiān)管仍以行政主管部門監(jiān)管為主，園區(qū)等地對調(diào)查監(jiān)理的探索實踐資金來源也以政府采購資金為主，資金來源單一?！锻寥牢廴痉乐畏ā肥跈喙瘛⒎ㄈ撕推渌M織參與和監(jiān)督土壤污染防治的權利[2]。土地使用權人作為調(diào)查事項責任主體[2]，地塊受讓人作為地塊后續(xù)開發(fā)利用的利益方，有義務或權利掌握地塊土壤污染現(xiàn)狀，均可參與具體調(diào)查工作的監(jiān)管。建議各地加強土壤污染防治宣傳教育，出臺相關政策，鼓勵引導土地使用權人等相關利益方帶資參與項目監(jiān)管，鼓勵地方金融和社會組織成立調(diào)查工作監(jiān)管方面的專項基金，由行政主管部門管理和使用，用于監(jiān)理等調(diào)查工作監(jiān)管。

4.4 信息化水平低

監(jiān)理報告編制時，需要將現(xiàn)場拍攝記錄的調(diào)查過程及存在問題照片整理、歸納到監(jiān)理報告中，作為調(diào)查過程真實性和規(guī)范性評估依據(jù)。相關照片的整理、歸納及相關文字陳述工作需要耗費監(jiān)理人員大量的時間和精力，制約了監(jiān)理工作效率。園區(qū)正嘗試構建信息化管理平臺，以輔助監(jiān)理人員完成監(jiān)理工作，利用平臺信息實時錄入等特點，實現(xiàn)各項監(jiān)督評估結(jié)果的實時在線錄入，以及監(jiān)理日志和旁站記錄的智能生成輸出，節(jié)約了監(jiān)理人員大量材料整理時間。平臺監(jiān)理模塊與監(jiān)理細則各條款相對應，能有效保證監(jiān)理工作的完整性。同時，生物信息識別技術在人員權限管理的應用，保證了參與特定環(huán)節(jié)工作的人員均是已完成相應技能水平認可的備案人員，監(jiān)理人員無需再對項目參與人員開展核查。此外，通過現(xiàn)場記錄和實驗室制樣分析等環(huán)節(jié)信息的實時錄入，平臺能智能判斷樣品采集和分析過程中存在的時限規(guī)范性問題，有利于監(jiān)理人員對相關問題的評估判別。

5 結(jié) 語

鑒于各地調(diào)查需求日益增加與調(diào)查市場秩序紊亂之間的矛盾，以及事中實時監(jiān)管措施缺乏監(jiān)管缺失以及監(jiān)管力量不足的現(xiàn)狀，在我國調(diào)查管理制度和技術標準體系尚未完善階段，引入監(jiān)理機制，對調(diào)查工作開展全過程跟蹤管理具有一定的必要性。建議各地行政主管部門和土地使用權人等相關利益方參照園區(qū)經(jīng)驗，在調(diào)查工作監(jiān)管中引入監(jiān)理機制，實現(xiàn)由事后監(jiān)管向全過程監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，并根據(jù)自身需求和經(jīng)費情況明確監(jiān)理機構在調(diào)查各階段的職責，保障調(diào)查過程真實、規(guī)范、可追溯。調(diào)查監(jiān)理工作仍處于探索階段，本文從方案編制、樣品采集現(xiàn)場準備、樣品采集過程、樣品檢測與調(diào)查報告編制等方面介紹了園區(qū)調(diào)查監(jiān)理工作的技術要點，并結(jié)合園區(qū)調(diào)查監(jiān)理實踐中發(fā)現(xiàn)的問題，提出完善調(diào)查技術體系、重視監(jiān)理機構的遴選和監(jiān)管、構建信息化管理平臺、引導鼓勵相關利益方帶資參與調(diào)查監(jiān)管、鼓勵地方金融和社會組織成立專項基金等措施建議，以擴充監(jiān)理工作資金來源，保障監(jiān)理工作質(zhì)量和效率。