生物多樣性保護(hù)中模糊治理的解釋與展開(kāi)

杜輝，呂偉,2＊

（1.重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400044；2.重慶大學(xué)西部環(huán)境資源法制建設(shè)研究中心，重慶 400044）

1 問(wèn)題的提出

在生態(tài)文明法治演化進(jìn)程中，“生態(tài)系統(tǒng)”往往與“資源環(huán)境”相提并論，但理論界過(guò)往的研究重心大多聚焦于環(huán)境污染防治與自然資源開(kāi)發(fā)利用，而很少專(zhuān)門(mén)系統(tǒng)地討論“生物安全”“自然保育”“物種保護(hù)”等這類(lèi)更具整體性的議題。近年來(lái)，理論界和決策者對(duì)空間治理、自然保護(hù)地、生物多樣性、整體系統(tǒng)觀、生物安全法等問(wèn)題的理論跟進(jìn)和制度推進(jìn)，在一定程度上補(bǔ)全了生態(tài)文明法治體系的基本內(nèi)容。尤其是我國(guó)《生物安全法》的出臺(tái)將生態(tài)系統(tǒng)的整體性建設(shè)和全方位維護(hù)從相對(duì)休眠的狀態(tài)激活，并將其置于國(guó)家總體安全觀之中，發(fā)揮聯(lián)結(jié)資源安全、社會(huì)安全的節(jié)點(diǎn)功能[1]，提示我們必須將生態(tài)環(huán)境置于更加廣闊的維度上予以考量，也即不僅考慮自然環(huán)境作為要素和環(huán)境的重要價(jià)值，更要關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)的獨(dú)立性、完整性?xún)r(jià)值。這部分法律從重大傳染病疫情防控、生物技術(shù)開(kāi)發(fā)應(yīng)用、生物遺傳資源保護(hù)、病原微生物實(shí)驗(yàn)室管理、外來(lái)物種入侵防范及生物多樣性保護(hù)等多個(gè)方面，圍繞遺傳多樣性保護(hù)與物種多樣性保護(hù)，以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則為準(zhǔn)則突出強(qiáng)調(diào)了“安全保障”之于生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的基礎(chǔ)性?xún)r(jià)值?；诖朔N安全觀的塑造以及法規(guī)范體系的設(shè)計(jì)，生態(tài)系統(tǒng)的規(guī)范保護(hù)力度大大加強(qiáng)，我國(guó)生態(tài)法治也得此邁向了以整體性、安全性和空間性為特征的新階段。

事實(shí)證明，緊急公共衛(wèi)生事件能夠在短時(shí)間內(nèi)加速立法進(jìn)程，催生無(wú)差別的法律秩序，對(duì)科技安全和生物安全領(lǐng)域的可能風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行快速規(guī)制。然而，需要注意的是，試圖將生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)全部以制度化、法律化的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一處理的方式也會(huì)伴生高昂的轉(zhuǎn)型成本[2]，對(duì)我國(guó)這種超大規(guī)模國(guó)家的環(huán)境治理可能產(chǎn)生抑制效果。另外，由于生物安全事件的突發(fā)性、生物關(guān)系的復(fù)雜性、法律規(guī)范的滯后性等因素都可能延長(zhǎng)有效治理的時(shí)效。這意味著通過(guò)法律塑造清晰治理只能是一個(gè)理想化的漸進(jìn)過(guò)程。這就要求我們不得不面對(duì)模糊議題治理的難題，尋求一種靈活性的治理方案。本文試圖以“模糊治理”的理念來(lái)回應(yīng)生物多樣性保護(hù)這一具有高度不確定性的治理難題，嘗試從模糊科層關(guān)系、模糊地域關(guān)系的角度來(lái)規(guī)避通過(guò)理想化規(guī)范來(lái)機(jī)械應(yīng)對(duì)生物多樣性保護(hù)的線性思維，以模糊與清晰的復(fù)合視域來(lái)解釋生物多樣性保護(hù)中的高度復(fù)雜性和不確定性，建構(gòu)分析實(shí)現(xiàn)該領(lǐng)域有效治理的學(xué)理基點(diǎn)。

2 生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域的復(fù)雜性治理陷阱

作為世界上生物多樣性最豐富的國(guó)家之一，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快、資源的不合理利用、生態(tài)系統(tǒng)破壞、外來(lái)物種入侵、野生生物生境退化、氣候變化等原因，我國(guó)的生物多樣性面臨著嚴(yán)重威脅。為有效治理這些問(wèn)題，我國(guó)政府通過(guò)完善法律法規(guī)、強(qiáng)化就地和遷地保護(hù)、加強(qiáng)保護(hù)能力建設(shè)、提升公眾參與程度和成效等方式，在生物多樣性保護(hù)、可持續(xù)利用和惠益分享等方面做出了成效顯著的努力，形成了以整體性、協(xié)同性和適應(yīng)性為原則的“大保護(hù)、大治理”格局。

一方面是從國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施需求層面加速生物多樣性保護(hù)的主流化進(jìn)程。從生態(tài)文明建設(shè)的角度確立了生物多樣性保護(hù)的戰(zhàn)略目標(biāo)和行動(dòng)計(jì)劃，明確了以“保護(hù)優(yōu)先、持續(xù)利用、公眾參與、惠益共享”為基本原則。以問(wèn)題為導(dǎo)向，將生物多樣性保護(hù)與自然保護(hù)地體系建設(shè)、脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)修復(fù)和重建、主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)脆弱區(qū)保護(hù)等關(guān)鍵問(wèn)題相勾連，大大提升了生物多樣性保護(hù)作為區(qū)域發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)重要決策基準(zhǔn)的地位。比如，通過(guò)建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，進(jìn)一步增強(qiáng)生態(tài)空間保護(hù)力度，擴(kuò)容生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型，提升生物多樣性保護(hù)的有效度；實(shí)施山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)、退耕還林還草還濕等重大生態(tài)修復(fù)工程，降低生態(tài)系統(tǒng)的碎片化程度；建立健全生物多樣性監(jiān)測(cè)和預(yù)警制度，強(qiáng)化生物多樣性保護(hù)的感知能力；將生態(tài)修復(fù)和重建、脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推進(jìn)貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)治理和修復(fù)，擴(kuò)大生物多樣性保護(hù)與減貧試點(diǎn)。

另一方面是從制度層面持續(xù)推進(jìn)生物多樣性保護(hù)規(guī)范體系化。我國(guó)以《生物安全法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《草原法》《森林法》《漁業(yè)法》《農(nóng)業(yè)法》《動(dòng)物防疫法》《畜牧法》《種子法》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》《自然保護(hù)區(qū)條例》為主體的生物多樣性保護(hù)法規(guī)范體系逐漸完備，加上相關(guān)的國(guó)家、行業(yè)和地方標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)體規(guī)范、程序規(guī)范、技術(shù)規(guī)范、倫理準(zhǔn)則，基本上形成了覆蓋風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、過(guò)程管控、損害賠償、責(zé)任追究等環(huán)節(jié)的全過(guò)程保護(hù)體系。尤其是，關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線、陸海統(tǒng)籌等底線制度或新的空間治理觀念的實(shí)施，進(jìn)一步擴(kuò)展了生物多樣性系統(tǒng)治理的內(nèi)涵和方式；探索建立生物資源高效利用制度，充分體現(xiàn)了生物資源的價(jià)值類(lèi)型和實(shí)現(xiàn)機(jī)制；逐漸完善生物多樣性統(tǒng)一調(diào)查、評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)制度，為監(jiān)管體制的更新提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；更加強(qiáng)化生物多樣性保護(hù)的法律責(zé)任制度，并在執(zhí)法司法制度方面進(jìn)行了卓有成效的探索，特別是在生物多樣性公益訴訟機(jī)制建設(shè)方面實(shí)現(xiàn)了重大突破；將生物多樣性保護(hù)納入生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)評(píng)價(jià)體系和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度，落實(shí)了“黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)”的主體責(zé)任；積累了生物多樣性補(bǔ)償和損害賠償?shù)某醪浇?jīng)驗(yàn)。

生物多樣性保護(hù)是涵蓋遺傳多樣性、物種多樣性、生態(tài)系統(tǒng)多樣性和生物安全、遺傳資源、生物入侵、物種保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)與就地保護(hù)的多層多域體系，其復(fù)雜性特征不言自明。這種復(fù)雜性容易誘發(fā)法律漏洞、政策偏差、簡(jiǎn)化思維和脆弱性風(fēng)險(xiǎn)。要實(shí)現(xiàn)生物多樣性的精細(xì)化治理必須更加強(qiáng)調(diào)保護(hù)秩序、突出政策情景和保護(hù)策略的確定性、強(qiáng)化工具理性的重要性，但這難免會(huì)賦予生物多樣性立法以線性邏輯，也就是默認(rèn)保護(hù)行為和結(jié)果之間存在固定的邏輯順序，從而遮蔽生物多樣性保護(hù)的條件、結(jié)果、背景等各個(gè)維度的復(fù)雜性。這種將復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)化處理的簡(jiǎn)約主義治理策略一旦被法律固定下來(lái)，就可能背離精細(xì)化治理的初衷，生成線性治理的危機(jī)。我們可以稱(chēng)其為復(fù)雜性治理的陷阱。

具體來(lái)看，這一陷阱在生物多樣性治理中大體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

第一，缺乏靈活的治理方案來(lái)回應(yīng)生物多樣性破壞引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。生物多樣性損害的發(fā)生往往具有突發(fā)性、復(fù)雜性、擴(kuò)散性等特征，這意味著對(duì)該類(lèi)事件的處理會(huì)涉及不同層級(jí)的行政組織，需要行政組織縱向的權(quán)責(zé)分配和橫向的溝通協(xié)作。縱向的權(quán)責(zé)分配可以通過(guò)法律規(guī)則予以明確，而橫向的溝通協(xié)作往往具有偶發(fā)性、暫時(shí)性與不穩(wěn)定性。比如，在應(yīng)對(duì)突發(fā)生物多樣性損害風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，能夠依靠縱向傳遞的組織規(guī)則和事權(quán)方案輕松地尋找到治理（責(zé)任）主體，但很難要求不同地域、不同部門(mén)之間立刻達(dá)成協(xié)作關(guān)系，因?yàn)閰f(xié)作需要順暢的溝通渠道以及明確的責(zé)任主體、義務(wù)內(nèi)容等作為基礎(chǔ)。但實(shí)踐中，生物多樣性保護(hù)這種跨區(qū)域、跨組織的治理事項(xiàng)又必須要求不同層級(jí)、不同地域的行政組織能夠充分合力，將治理的“個(gè)體責(zé)任”轉(zhuǎn)變成為“整體責(zé)任”[3]。要應(yīng)對(duì)這種治理難題，必須尋求一種彈性包容的治理方式。

第二，生物多樣性保護(hù)法規(guī)范的體系化程度低，限制了清晰治理目標(biāo)的達(dá)成。生物多樣性保護(hù)的法規(guī)范體系是生物多樣性治理體系和治理能力的基礎(chǔ)，盡管現(xiàn)有法規(guī)范體系日趨完善，但仍存在諸多缺陷。比如，缺少一部總領(lǐng)生物多樣性保護(hù)和治理的基本法，現(xiàn)行的問(wèn)題導(dǎo)向式立法模式導(dǎo)致在遺傳資源獲取與惠益共享、防止外來(lái)物種入侵等領(lǐng)域的立法亦尚付闕如，立法空白與立法技術(shù)不成熟并存[4]。此外，在現(xiàn)有法規(guī)范體系中，還可以看到公眾參與的機(jī)制仍停留在原則性層面，公眾對(duì)生物多樣性保護(hù)的重要性認(rèn)識(shí)還不夠充分；保護(hù)機(jī)制過(guò)于分散而未能形成制度合力，管理部門(mén)之間條塊分割造成治理成本過(guò)高昂；以及治理體系內(nèi)部的制度關(guān)系也還沒(méi)有完全澄清。這些都表明，無(wú)論是在法規(guī)范體系的完整性上還是在保護(hù)工具的有效性、協(xié)調(diào)性方面，與整體系統(tǒng)觀下生物多樣性的依法治理和有效治理要求相比仍有一定差距。同時(shí)，地方性立法權(quán)在生物多樣性保護(hù)法規(guī)范體系建設(shè)中的功能尚未充分發(fā)揮，以《云南省生物多樣性保護(hù)條例》為代表的少數(shù)地方性立法探索缺乏上位法的明確指導(dǎo)。在中央統(tǒng)一性立法缺失和地方性立法尚未形成系統(tǒng)成熟的先行經(jīng)驗(yàn)的背景下，生物多樣性保護(hù)的諸多領(lǐng)域都面臨無(wú)法可依或者規(guī)范不清晰的規(guī)范難題，一旦發(fā)生超出現(xiàn)行法規(guī)范體系范疇的行為或事件時(shí)，將會(huì)滑入無(wú)人治理、無(wú)法治理或者前后不一的陷阱，由此需要靈活性較強(qiáng)的公共決策予以填補(bǔ)。這就形成了規(guī)則的精準(zhǔn)性與靈活性之間的張力難題[5]，擴(kuò)大了生物多樣性治理的模糊性。

第三，條塊分割體制的包容性不足。雖然經(jīng)過(guò)新一輪機(jī)構(gòu)改革，生物多樣性保護(hù)的職能配置逐漸集中清晰，但仍然需要圍繞央地關(guān)系以及生態(tài)環(huán)境、自然資源、科學(xué)技術(shù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、衛(wèi)生健康、市場(chǎng)監(jiān)管、海關(guān)等職能部門(mén)的監(jiān)管，建立協(xié)調(diào)合作機(jī)制。以遷地保護(hù)為例，這一治理策略具有很強(qiáng)的政策性，在主管部門(mén)、責(zé)任主體都不明確的情形下只能依靠上級(jí)部門(mén)協(xié)調(diào)。這種政策型合作路徑受到諸多不穩(wěn)定因素影響：一旦外部強(qiáng)制或激勵(lì)因素喪失，合作協(xié)調(diào)就可能無(wú)法持續(xù)[6]。簡(jiǎn)言之，生物多樣性治理中央地關(guān)系不清晰、部門(mén)合作機(jī)制不成熟將會(huì)大大降低橫向與縱向兩個(gè)維度的合作治理意愿，尤其是面對(duì)不確定議題時(shí)，會(huì)陷入治理僵化的困境。這需要疏通、改造央地之間和部門(mén)之間這兩個(gè)維度的科層體系，打破科層制上下邊界、區(qū)域邊界，在共同的生物多樣性治理目標(biāo)導(dǎo)引下提升靈活性和包容度。

3 模糊治理的嵌入與補(bǔ)強(qiáng)

模糊治理作為填補(bǔ)精細(xì)化治理的一種補(bǔ)強(qiáng)式策略，是指當(dāng)面對(duì)復(fù)雜性治理難題時(shí)，在法律邊界范圍內(nèi)以模糊規(guī)則、靈活解釋、多元策略疊加、寬泛授權(quán)、包容性吸納或者利益權(quán)衡為手段，將法律未能清晰設(shè)定的目標(biāo)轉(zhuǎn)化為行動(dòng)和效能的治理模式。在面對(duì)不確定性高、復(fù)雜性突出和風(fēng)險(xiǎn)程度大的治理議題時(shí)，模糊治理所具有的“詮釋靈活性、價(jià)值沖突性、目標(biāo)多重性、制度規(guī)范與政策文本多義性等特征”常常能發(fā)揮出抽象法律規(guī)范無(wú)法完成的制度效果[7]。

在國(guó)內(nèi)語(yǔ)境下，央地關(guān)系下的縱向傳導(dǎo)和橫向治理競(jìng)爭(zhēng)、合作，為生物多樣性治理提供了常規(guī)的組織機(jī)制：縱向維度上，生物多樣性法規(guī)范體系的強(qiáng)制性要求以及生物多樣性保護(hù)的國(guó)家戰(zhàn)略的指導(dǎo)性要求向下傳遞，對(duì)地方的治理決策和過(guò)程形成制度性約束；橫向維度上，推動(dòng)各級(jí)政府形成“組織內(nèi)部不同部門(mén)專(zhuān)職化治理”的伙伴關(guān)系[8]，則將決策能力轉(zhuǎn)化為執(zhí)行能力。前者通常負(fù)責(zé)設(shè)定激勵(lì)機(jī)制和壓力機(jī)制，而后者負(fù)責(zé)在事權(quán)分工、職能分離基礎(chǔ)上推進(jìn)技術(shù)化治理。但應(yīng)當(dāng)注意到，這種組織機(jī)制過(guò)于理想化以至于它很難給復(fù)雜的生物多樣性保護(hù)治理供給全面的解釋方案，其缺陷也非常明顯：一是相關(guān)的職能部門(mén)缺少對(duì)任務(wù)整體的把握，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避意識(shí)過(guò)于濃厚、規(guī)則執(zhí)行略顯僵化；二是當(dāng)負(fù)責(zé)具體執(zhí)法工作和公共決策執(zhí)行工作的條條關(guān)系嵌入到條塊機(jī)制時(shí)，條塊分割體制往往會(huì)對(duì)前者的執(zhí)行能力和執(zhí)法資源構(gòu)成限制，以至于前者不得不做出變通執(zhí)行的權(quán)宜決定。而模糊治理本質(zhì)是一種允許試錯(cuò)或者容錯(cuò)的“溝通—協(xié)力”過(guò)程，它必須借助于一定的組織機(jī)制作為其制度基礎(chǔ)才能明確權(quán)利主體、責(zé)任主體以及形成行動(dòng)共同體的激勵(lì)機(jī)制。在諸多復(fù)雜性治理領(lǐng)域，有意或者無(wú)意的模糊化可以適度緩解決策合理性與執(zhí)行操作性之間的張力，根據(jù)具體情勢(shì)發(fā)展出靈活的權(quán)力配置方案。尤其是在基層參與不足的情況下，自上而下的法律執(zhí)行模式往往無(wú)法充分轉(zhuǎn)化為治理效能，這為基層有序變通執(zhí)行預(yù)留了彈性空間，輸入了合法性。這也表明，模糊治理內(nèi)在具體有分權(quán)治理的要義，使治理政策的執(zhí)行者獲得了一定的政策決定權(quán)，掌控了治理政策執(zhí)行的節(jié)奏和力度[9]。如此一來(lái)，模糊治理既能回應(yīng)生物多樣性保護(hù)的政治決斷，也能夠在法治要求和行政要求的綜合作用下達(dá)到一定程度的平衡。

與精細(xì)化治理相比，模糊治理并非回歸到粗放治理的傳統(tǒng)道路上，而是在充分理解治理的法律體系化程度不完備、治理主體逐漸多元互動(dòng)的基礎(chǔ)上，做出的一種開(kāi)放性的嘗試。它既揭示了國(guó)家過(guò)于具體的治理領(lǐng)域存在頂層制度設(shè)計(jì)不足的現(xiàn)實(shí)，也表明具體治理情景的復(fù)雜性和多樣性。模糊是科層組織系統(tǒng)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的重要變化，突出表現(xiàn)為彈性、開(kāi)放、容錯(cuò)，保證治理主體在高度不確定的議題下仍然能夠發(fā)揮治理能力。換言之，模糊治理并不意味著要推翻科層組織系統(tǒng)，而是對(duì)該體制的補(bǔ)充與更新。雖然，對(duì)模糊治理的理念和結(jié)構(gòu)仍然尚未達(dá)成共識(shí)，但不確定議題中要求建立多主體、寬領(lǐng)域、多層次的治理體系的認(rèn)識(shí)卻是共通的，而這背后的價(jià)值面向就是保持科層體制應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的彈性包容。這一點(diǎn)決定了模糊治理能夠成為應(yīng)對(duì)復(fù)雜性治理事項(xiàng)時(shí)的補(bǔ)充選項(xiàng)。

當(dāng)然，模糊治理也并非我們常常反思的運(yùn)動(dòng)式治理的變體。運(yùn)動(dòng)式治理作為我國(guó)環(huán)境治理的典型機(jī)制，強(qiáng)調(diào)通過(guò)政治動(dòng)員或者運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法來(lái)集中整治生態(tài)環(huán)境違法行為，動(dòng)員痕跡明顯，傾向于多部門(mén)聯(lián)合行動(dòng)，追求政治威懾或法律高壓及其應(yīng)急治理的效果[10]。在這個(gè)過(guò)程中，各種理性化的法律規(guī)范與治理程序有被刻意淡化、工具化的風(fēng)險(xiǎn)，臨時(shí)性的決斷壓倒常規(guī)性、程序性的機(jī)制，對(duì)法律規(guī)則和穩(wěn)定治理的沖擊較大。相反，模糊治理則大為不同，其主要的側(cè)重點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)組織常態(tài)化運(yùn)行下的危機(jī)治理，即在保證決策能夠統(tǒng)一執(zhí)行的前提下，從科層關(guān)系模糊、行政區(qū)域模糊、責(zé)任共享、決策伙伴關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)治理合力，最大限度提升信息流動(dòng)效率與組織協(xié)同，以期達(dá)到常態(tài)化運(yùn)行下的危機(jī)治理?？梢哉f(shuō)，模糊治理的核心要義是在維護(hù)科層組織的常規(guī)邏輯及管理制度的情形下提升對(duì)復(fù)雜性議題的治理能力。

基于這一判斷以及生物多樣性保護(hù)的復(fù)雜性治理陷阱，可以發(fā)現(xiàn)，法規(guī)范的體系化程度不足、治理方案的靈活性不高以及條塊分割體制的包容度不夠，為在生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域嵌入模糊治理機(jī)制，補(bǔ)強(qiáng)精細(xì)化治理的功能空窗提供了現(xiàn)實(shí)可能性。一方面，生物多樣性保護(hù)的條塊分割體制的確在一定程度上增加了治理成本，但與此同時(shí)也可以發(fā)揮各個(gè)部門(mén)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)、形成不同信息共享下的部門(mén)行動(dòng)協(xié)調(diào)，規(guī)避單一機(jī)構(gòu)可能產(chǎn)生的決策專(zhuān)斷等。特別是在社會(huì)力量參與不足，社會(huì)協(xié)同能力不強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)下，實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的單一化并非最優(yōu)解。更為穩(wěn)健的思路是，在充分認(rèn)識(shí)到生物多樣性問(wèn)題的復(fù)雜性及突發(fā)性的基礎(chǔ)上，承認(rèn)“目標(biāo)模糊、角色模糊、職責(zé)模糊、規(guī)則模糊”構(gòu)成的模糊治理機(jī)制的積極價(jià)值，將模糊性注入生物多樣性保護(hù)治理體系，把它視為“一種潛在的逆向變遷和必要的補(bǔ)充”[11]。

另一方面，生物安全協(xié)調(diào)機(jī)制的建立也為模糊治理提供了協(xié)調(diào)手段。誠(chéng)如前述，模糊治理的關(guān)鍵在于橫向組織的溝通協(xié)調(diào)，而目前我國(guó)生物多樣性保護(hù)的職責(zé)被廣泛賦予不同部門(mén)，除了生態(tài)環(huán)境部門(mén)之外，其他部門(mén)往往還具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的職能，不同性質(zhì)職能之間的相互博弈，導(dǎo)致行政組織的“角色沖突”成為常態(tài)，使其難以有效履行生物多樣性保護(hù)的職責(zé)。此外，生態(tài)環(huán)境部門(mén)有時(shí)也因?yàn)榻y(tǒng)領(lǐng)權(quán)限不足或者影響力不夠而自我設(shè)限，難以形成高效的跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制，這些都使建立橫向組織溝通機(jī)制變得更加困難[12]。但《生物安全法》關(guān)于中央和省一級(jí)建立生物安全協(xié)調(diào)機(jī)制的創(chuàng)新，在一定程度上破除了這一難題，也即是通過(guò)在生物安全治理的縱橫關(guān)系層面塑造一個(gè)權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，將會(huì)降低不同治理主體、治理區(qū)域的溝通成本，加速信息的共享?？梢灶A(yù)料，這一協(xié)調(diào)機(jī)制的建立健全必然會(huì)輻射至整個(gè)生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域。

4 生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域模糊治理的展開(kāi)路徑

模糊治理的嵌入可以在一定程度上彌補(bǔ)生物多樣性保護(hù)中靈活性不足、條塊機(jī)制阻隔和法規(guī)范體系不完備所造成的功能真空，以彈性的治理方案、泛化的治理責(zé)任拓展生物多樣性保護(hù)的邊界，提升科層關(guān)系的聯(lián)動(dòng)性。而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，仍需要著力于以下幾個(gè)方面的工作。

4.1 完善清晰、可預(yù)測(cè)的生物多樣性保護(hù)制度框架，為模糊治理提供規(guī)則條件

模糊治理并不是指在沒(méi)有法規(guī)范指引下的盲目實(shí)踐。相反，它是在法規(guī)范不完備的前提下提供的一種補(bǔ)強(qiáng)機(jī)制，它仍然以法規(guī)范導(dǎo)引下的清晰治理、精細(xì)治理為基礎(chǔ)。只有保證治理政策、治理工具和治理規(guī)則的正式化，才能實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)內(nèi)在運(yùn)作的包容化與彈性化。這一框架需要圍繞央地關(guān)系、機(jī)構(gòu)設(shè)置、事權(quán)配置、職責(zé)邊界等制度做全面系統(tǒng)的設(shè)定。為達(dá)成這一目標(biāo)，首先，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)生物多樣性保護(hù)的基本思路從搶救性保護(hù)、事后保護(hù)向系統(tǒng)性保護(hù)、預(yù)防保護(hù)轉(zhuǎn)變，通過(guò)生物多樣性保護(hù)的基本法確立生物多樣性保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制。生物多樣性保護(hù)所涉及的領(lǐng)域廣泛、層次多元復(fù)雜，不可能也不應(yīng)“一事一法”，此時(shí)以規(guī)范化、制度化的組織機(jī)制推進(jìn)模糊治理既可以避免疊床架屋式的制度設(shè)計(jì)誤區(qū)，也可以機(jī)動(dòng)擴(kuò)容生物多樣性治理的框架和內(nèi)容。其次，填補(bǔ)生物多樣性保護(hù)子領(lǐng)域的規(guī)則空白，尤其是要明確生物多樣性保護(hù)各類(lèi)事項(xiàng)的事權(quán)配置和職權(quán)范圍。模糊治理并不意味著多元主體的職能交叉或混亂，相反，職責(zé)明確的治理架構(gòu)會(huì)減少組織的溝通成本，有助于形成一個(gè)縱橫結(jié)構(gòu)相互嵌套的整體治理架構(gòu)，最大限度地提升生物多樣性的有效治理?？傊?，生物多樣性模糊治理的要點(diǎn)之一就是建立體系化的生物多樣性保護(hù)框架，推進(jìn)生物多樣性保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，確定子領(lǐng)域的治理主體及責(zé)任義務(wù)，在保證治理框架相對(duì)清晰的前提下，達(dá)到模糊治理與精細(xì)化治理的融合互動(dòng)互塑。

4.2 推進(jìn)高效穩(wěn)定的行動(dòng)協(xié)調(diào)，適度模糊治理主體的組織關(guān)系，為模糊治理提供機(jī)制條件

在整體系統(tǒng)觀和多元共治格局之下，政府仍然對(duì)生物多樣性保護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)治理承擔(dān)統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)的主體責(zé)任。但組織失效或者效能低下的情形常常發(fā)生，慣?；慕M織運(yùn)作流程阻礙了對(duì)生物多樣性風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)有效的防控。究其根本，乃是信息交換和流通機(jī)制阻礙了保護(hù)共識(shí)及策略的達(dá)成。加之，生物多樣性風(fēng)險(xiǎn)不同于其他風(fēng)險(xiǎn)，具有更強(qiáng)的時(shí)效屬性。以病原微生物防范與動(dòng)植物疫情為例，其突發(fā)性及不確定性都決定了各級(jí)政府必須快速做出回應(yīng)，合作應(yīng)對(duì)跨界治理問(wèn)題，但合作天然地會(huì)因?yàn)槌杀竞褪找娴姆峙鋯?wèn)題，懲戒和獎(jiǎng)勵(lì)的執(zhí)行問(wèn)題產(chǎn)生內(nèi)在的矛盾，如何處理協(xié)調(diào)過(guò)程中的問(wèn)題，壓制合作方的避責(zé)動(dòng)機(jī)便成為模糊議題治理成功與否的關(guān)鍵。

要解決這個(gè)問(wèn)題，必須保證多方圍繞生物多樣性保護(hù)形成共同的價(jià)值目標(biāo)，獲得對(duì)等的信息，建立穩(wěn)定的信任機(jī)制。這就要求治理主體必須進(jìn)行信息的共享，盡可能減少治理鏈條的信息反饋時(shí)間，通過(guò)信息在橫縱組織間的有效交換，提高不同主體對(duì)于生物多樣性風(fēng)險(xiǎn)的感知程度，達(dá)成風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知同步化。簡(jiǎn)言之，生物多樣性的風(fēng)險(xiǎn)治理既有賴(lài)于制度體系的完善，也有賴(lài)于治理主體包容、有效的溝通。而有效的溝通不能局限于簡(jiǎn)單意義上的上令下達(dá)，而在于信息共享過(guò)程中的行動(dòng)協(xié)調(diào)以及對(duì)規(guī)則的有效履行。由此，模糊治理嵌入生物多樣性保護(hù)的另一個(gè)核心要義就是適度打破傳統(tǒng)科層化的組織關(guān)系，在保證命令得以完整執(zhí)行的前提下，模糊組織之間的縱橫關(guān)系，減少溝通成本，實(shí)現(xiàn)信息的高效流動(dòng)與管理水平的最大化。

在生物多樣性風(fēng)險(xiǎn)議題處理中，科層組織內(nèi)部的上令下行的控制過(guò)程與治理主體的關(guān)系模糊并不矛盾：前者旨在保證不同層級(jí)和類(lèi)型的主體都能?chē)?yán)格履行生物多樣性保護(hù)的任務(wù)，防止地方利益、部門(mén)利益對(duì)生物多樣性保護(hù)目標(biāo)的破壞；而關(guān)系模糊的核心要義在于弱化不同治理組織之間的橫縱關(guān)系，形成一個(gè)組織關(guān)系模糊而信息交換充分、邊界相對(duì)廣闊的行動(dòng)聯(lián)合體。在這個(gè)聯(lián)合體中，具體的治理風(fēng)險(xiǎn)被有意的弱化，治理主體受到政治考核的否定性評(píng)價(jià)和正式制度懲罰的危險(xiǎn)被降低，一系列的試錯(cuò)行為和創(chuàng)新嘗試能夠得到默示[13]。這對(duì)于生物多樣性保護(hù)這一復(fù)雜領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制格外重要，關(guān)系模糊會(huì)打破央地層級(jí)和職能部門(mén)之間的僵化界限，賦予行動(dòng)聯(lián)合體在特定情境下的獨(dú)立判斷能力。相反，如果一味尋求清晰性治理的手段，嚴(yán)格遵從科層制上命下達(dá)、令行禁止的規(guī)定，會(huì)延長(zhǎng)有效治理的時(shí)限，造成決策效率的降低。原本可以通過(guò)默示妥協(xié)而實(shí)現(xiàn)的治理活動(dòng)，反而在明確的科層規(guī)則面前大打折扣。我國(guó)《生物安全法》在某種意義上暗含了這種規(guī)則模糊、主體模糊的立法理念。例如，為風(fēng)險(xiǎn)防控建立的監(jiān)測(cè)預(yù)警、調(diào)查評(píng)估、信息共享、名錄清單、安全標(biāo)準(zhǔn)、安全審查及應(yīng)急管理等制度，立法者都通過(guò)相對(duì)抽象的語(yǔ)言預(yù)留了制度空間，將不同主體間的利益分配格局模糊化，為規(guī)制過(guò)程中再協(xié)商和再協(xié)調(diào)提供可能。

4.3 完善生物多樣性治理的層級(jí)網(wǎng)絡(luò)，模糊治理區(qū)域的地域關(guān)系，實(shí)現(xiàn)整體性、聯(lián)動(dòng)式治理，為模糊治理提供策略條件

生物多樣性保護(hù)表面上是對(duì)物種、遺傳資源和生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，而實(shí)際上是對(duì)不同的物種之間相互聯(lián)系和相互作用機(jī)制的保護(hù)?；谌?lèi)保護(hù)事項(xiàng)跨地域的空間屬性，加上傳統(tǒng)的條塊關(guān)系形成的阻隔效應(yīng)，要求以模糊治理的空間觀來(lái)推動(dòng)跨區(qū)域保護(hù)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。一是要以“大保護(hù)、大治理”格局為統(tǒng)領(lǐng)形成多層多級(jí)多類(lèi)型的治理網(wǎng)絡(luò)，將生物多樣性保護(hù)與區(qū)域一體化、綠色發(fā)展、生態(tài)環(huán)境治理等要素深度融合，借助于綜合治理、專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)、聯(lián)動(dòng)治理等方式，推進(jìn)模糊治理策略。二是要形成剛性尺度和柔性尺度緊密配合的區(qū)域關(guān)系格局。所謂剛性尺度就是圍繞生物多樣性保護(hù)變革區(qū)域權(quán)力關(guān)系，以跨行政等級(jí)、跨行政區(qū)域重新配置權(quán)力，設(shè)置跨行政區(qū)機(jī)構(gòu)和跨行政等級(jí)的管制權(quán)。所謂柔性尺度則是在中央統(tǒng)一規(guī)劃之下，地方不改變行政組織框架而建立臨時(shí)性的權(quán)力協(xié)調(diào)機(jī)制，靈活高效地回應(yīng)生物多樣性保護(hù)的碎片化問(wèn)題。如此一來(lái)，既推進(jìn)了橫向生物多樣性保護(hù)業(yè)務(wù)體系的整合和協(xié)力，實(shí)現(xiàn)了部門(mén)協(xié)作，又能在縱向上建立起條條協(xié)同、塊塊合作、條塊銜接的動(dòng)態(tài)治理格局。三是要發(fā)揮體制優(yōu)勢(shì)和政治整合優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)法律責(zé)任和政治責(zé)任的相互通約，以“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”為抓手將責(zé)任模糊化，實(shí)際上卻發(fā)揮出增強(qiáng)責(zé)任的現(xiàn)實(shí)功能。四是依托政府、市場(chǎng)與社會(huì)的合作治理，拓展生物多樣性保護(hù)的地域范圍，豐富地域關(guān)系，以市場(chǎng)跨區(qū)域的資源配置能力、社會(huì)自治的寬度和府際合作的高效率，變革生物多樣性保護(hù)的策略機(jī)制。要完成這一任務(wù)，必須構(gòu)建包含公共政策、市場(chǎng)規(guī)則、合作協(xié)議、社會(huì)自治章程在內(nèi)的一系列規(guī)范體系。