重特大自然災害的立體救援機制建設(shè)研究
——以甘肅文縣“8.17”特大暴洪泥石流為例

馬小飛

0 引言

近年來學術(shù)界和理論界對于突發(fā)事件應急管理研究重點逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛墒轮刑幹镁仍蚴虑邦A防和風險管控轉(zhuǎn)變，更加突出監(jiān)測預警和應急準備的建設(shè)，這在某種程度上是對于應急管理的研究內(nèi)容拓展和深化。然而，自然災害突發(fā)性和不可預料性更加突出，即便監(jiān)測手段不斷優(yōu)化，預警能力不斷提升，但是地震、地質(zhì)災害還是不能夠完全精準地找出突發(fā)事件發(fā)生的臨界點，做到完全準確監(jiān)測預警。因此，在研究自然災害的預防準備和風險管理的同時，要統(tǒng)籌推進應急處置和應急救援，進而不斷提升突發(fā)事件應急管理的實踐水平。

2018 年3 月，新組建成立了國家應急管理部，對于政府職能部門承擔的突發(fā)事件應急管理的職責分工進行調(diào)整和優(yōu)化，原有的應急管理體系發(fā)生了深刻變化，逐步形成了大應急理念下的新型應急管理體系，實現(xiàn)科學調(diào)度力度，統(tǒng)籌安排任務，專業(yè)高效實施應急救援。

在突發(fā)自然災害事件中，應急救援力量如何有效的發(fā)揮作用？各應急救援力量如何精準調(diào)度協(xié)調(diào)？如何構(gòu)建立體多元化的應急救援機制這些問題都值得研究和探討。本文通過對甘肅隴南文縣“8.17”特大暴洪泥石流應急救援情況剖析，試圖梳理出突發(fā)事件應急救援中要點、難點和困境，并就構(gòu)建立體多元化應急救援機制提出政策建議，以期為推動應急管理工作高質(zhì)量發(fā)展與應急能力現(xiàn)代化建設(shè)提供智力參考。

1 案例回顧

1.1 災害背景

甘肅隴南地處秦巴山區(qū)，境內(nèi)山大溝深，地形復雜，水系豐富，生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災害多發(fā)頻發(fā)。文縣隸屬于甘肅省隴南市，因沿用古文州之文而得縣名，位于甘肅省最南端，與四川省、陜西省交界處，地處西秦嶺山脈，南秦嶺山帶，是新構(gòu)造運動強烈區(qū)，地震活動頻繁，地質(zhì)構(gòu)造復雜，地表起伏大，巖石裸露，溝壑發(fā)育。特殊復雜的地質(zhì)條件決定了這個地區(qū)極其容易發(fā)生泥石流、滑坡、山體崩塌、地陷等地質(zhì)災害。文縣礦產(chǎn)資源豐富，儲量大、種類多，陽山礦區(qū)探明了超大型巖金礦為亞洲最大金礦，自從20 世紀90年代，就有不法分子瘋狂盜采，由于技術(shù)有限，對山體造成一定程度的破壞，地質(zhì)結(jié)構(gòu)愈加脆弱。

文縣屬于亞熱帶向暖帶過渡區(qū)，為亞熱帶北緣山地氣候，垂直氣候差異明顯，降水具有明顯季節(jié)型，一般集中在夏季的7-9 月，特別是7 月下旬和8 月上旬，當?shù)厝罕娦蜗蟮胤Q之為：“七下八上”。文縣水資源豐富，全縣有兩江八河，360 多條溪流，年徑流量90 億立方米。特殊地理位置和獨特的氣候條件容易造成洪澇災害的發(fā)生，自2010 年以來，已經(jīng)發(fā)生過4 次大洪水。

由于文縣境內(nèi)山大溝深，山地多，平地少，能用于經(jīng)濟社會發(fā)展的工業(yè)用地比較少，因此，在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中不斷擠占河道，河道逐漸變窄。同時，頻發(fā)多發(fā)泥石流多年沉淀下來的泥沙抬高了河床。這兩個因素又為發(fā)生洪澇災害增加了風險隱患。

1.2 災害發(fā)生過程

2020 年8 月1 日、6 日、10-12 日、14-17 日文縣連續(xù)4 次出現(xiàn)暴雨大暴雨，強度大、范圍廣、持續(xù)時間長。白龍江、白水江流域降雨量分別為歷史極值的2.3倍、3.0 倍。8 月17 日文縣縣城24 小時降水量93.2 毫米（歷史記錄73 毫米），文縣碧口鎮(zhèn)8 月11 日-17 日累計降水量569.1 毫米，8 月17 日，碧口水庫最大入庫5210 立方米每秒，當日23 時，最大水庫出庫量5000 立方米每秒。造成了全縣兩江八河，全線水位上漲，形成暴洪災害。暴洪災害造成房屋倒塌，群眾被困，多處道路滑坡、塌方導致交通中斷。水利、電力等基礎(chǔ)設(shè)施嚴重受損，學校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院等公共服務設(shè)施不同程度的受損。其中最為嚴重鄉(xiāng)鎮(zhèn)是文縣石雞壩鎮(zhèn)和文縣碧口鎮(zhèn)。8 月17 日，下午16 點30 分左右，文縣石雞壩鎮(zhèn)安昌河水位暴漲，水磨溝流域發(fā)生泥石流，阻斷白水江，形成堰塞湖，附近的險崖壩新農(nóng)村居民點瞬間被淹，1300 多名群眾被困。

截至8 月19 日，本次洪澇災害造成文縣全縣經(jīng)濟損失50 多億元。造成2 人遇難、2 人失蹤、6 個人失聯(lián)，2500 多名群眾緊急轉(zhuǎn)移。1100 多畝農(nóng)作物受災，12041 戶5596 間房屋倒塌，國道212 線文縣段，194 條農(nóng)村公路不同程度受損。35 處2.8 萬米水渠、203 處77.5 萬米人飲管道損壞、37 處垃圾填埋場、235 處零時垃圾填埋場受損，32 公里城鎮(zhèn)道路、18 所橋梁嚴重損毀，2 個公園、3 個農(nóng)貿(mào)市場被淹。

2 災害應對

2.1 救援部署

災害發(fā)生后，甘肅省委領(lǐng)導多次作出重要批示。8 月19 日17 時20 分，隴南市減災委決定將隴南市自然災害救助應急響應提至一級。 8 月20 日上午，隴南市委領(lǐng)導前往文縣碧口鎮(zhèn)察看災情，指導搶險救災工作。8 月22 日，省委領(lǐng)導深入隴南文縣了解受災情況，檢查指導防汛搶險救災工作，甘肅自然災害救助應急響應提至二級。8 月23 日甘肅成立隴南等重點地區(qū)應急救災指揮部，統(tǒng)一指揮隴南等重點地區(qū)應急救災和恢復重建等工作。

文縣縣委、縣政府按照省、市領(lǐng)導的主要批示和工作要求，緊急動員、科學調(diào)度，全面開展防汛搶險救災工作，重點地區(qū)撤離危險區(qū)群眾13500 戶，46000 余人，避免了重大人員傷亡，臨時轉(zhuǎn)移安置群眾7436 戶31043 人，保障受災困難群眾有臨時住宿，有飯吃、有衣穿、有干凈水喝。同時，在省市各級部門的全力支援配合下開展了道路、電力、通信、水利等基礎(chǔ)設(shè)施搶修工作。

2.2 救援情況

2.2.1空中救援

本次空中救援前后共出動了8 架飛機，其中，西部戰(zhàn)區(qū)3 架、青島市政府支援1 架、國家電網(wǎng)隴南分公司2 架、甘肅省公航旅集團2 架。隴南市成立專門工作小組，統(tǒng)一調(diào)度和指揮空中救援，地理位置坐標和空投物資由隴南市應急管理局負責提供。空中救援主要任務為：一是營救被困群眾?？罩芯仍畯? 月18日上午7 時開始， 8 月20 日下午4 點結(jié)束，總共飛行了33（架）次，救出文縣舍書鎮(zhèn)、石雞壩鎮(zhèn)、碧口鎮(zhèn)被困群眾75 人，救出的群眾被集中安置在隴南成州機場，保障基本生活；二是空投物資?？罩芯仍蛭涠紖^(qū)、文縣受災嚴重的12 個重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)被困的2300 名群眾（暫時無暴洪災害危險）投放基本生活物資，主要是食品和純凈水，包括方便面、餅干、食用油、大米。

2.2.2消防救援

本次抗洪應急救援中，共有隴南消防綜合支隊、隴南森林消防支隊、隴南消防救援支隊、礦山救援隊四支隊伍總共1170 人參與了搶險救援。消防救援力量主要分布在文縣的碧口鎮(zhèn)、文縣縣城、舍書鄉(xiāng)、石雞壩鎮(zhèn)、石坊鎮(zhèn)、尚德鎮(zhèn)、臨江鎮(zhèn)和武都區(qū)兩水鎮(zhèn)、外納鎮(zhèn)、郭河鄉(xiāng)、磨壩鄉(xiāng)12 個重點受災鄉(xiāng)鎮(zhèn)。消防救援力量的主要救援任務是搜救被困群眾、道路清淤、河堤加固、搶修被毀道路、排查汛情險情、轉(zhuǎn)移疏散被困群眾、發(fā)放救災醫(yī)療和生活物資以及協(xié)助電力部門和移動公司恢復當?shù)仉娏屯ㄓ崱?/p>

2.2.3行業(yè)救援

本次災害造成的交通、電力、電信、自來水被中斷破壞損壞的公共設(shè)施，由甘肅省相關(guān)行業(yè)部門在全省范圍內(nèi)調(diào)度行業(yè)內(nèi)部的專業(yè)力量，從各地馳援隴南，進行搶險救援。8 月21 日，甘肅移動公司啟動應急預案，從全省9 個地市移動公司抽調(diào)黨員和業(yè)務骨干組建27 支搶修救援突擊隊130 人，奔赴隴南市，全力開展通信搶修。8 月22 日，甘肅省交通廳正式啟動甘肅省公路突發(fā)事件二級應急響應，從全省調(diào)動7 個市（州）的公路局20 余（臺）車輛和大型機械赴隴南開展道路搶險救援工作。8 月22 日15 時，甘肅省水利廳正式啟動水旱災害防御二級應急響應。8 月23 日，甘肅省水利廳派出工作組赴文縣指導水利救災重建工作，并安排部署了修復受損的水利設(shè)施，優(yōu)先解決直接關(guān)系群眾生活的飲水問題。

2.2.4企業(yè)救援

8 月22 日，甘肅省屬9 家企業(yè)集團抽調(diào)109 名骨干力量，投入機械設(shè)備160臺，分為工程咨詢組、電力搶修組、道路搶修組、房屋排險加固組、農(nóng)業(yè)服務組和保險理賠組6 個搶險救援小組，于8 月23 日趕赴隴南武都區(qū)、文縣、宕昌縣、西和縣開展緊急搶險救援，各企業(yè)集團充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢和技術(shù)設(shè)備優(yōu)勢，為當?shù)鼐仍蜑暮蠡謴妥龀龇e極貢獻，比如，甘肅公航旅集團承擔的武都-九寨溝高速公路項目部在8 月19 日-21日連續(xù)奮戰(zhàn)3 天，搶通了文縣至四川九寨溝方向生命線，為后續(xù)救援提供了道路條件。

2.2.5社會救援

本次救援中，共有陜西、甘肅、四川三地的藍天救援隊、方舟救援隊等7支社會救援力量大約170 多人，趕赴隴南文縣開展搶險救援。同時當?shù)馗刹柯毠?、黨員群眾自發(fā)組織的社會志愿者大約1200 多人，投入到搶險救援當中，社會救援主要在文縣縣城、石雞壩鎮(zhèn)和碧口鎮(zhèn)開展以下救援任務：搜救被困群眾、排查險情、搬運政府救援物資、運送醫(yī)療物資、發(fā)放社會捐贈物資、清理道路淤泥，為災區(qū)群眾提供心理救助等。

2.2.6群眾自救互救

本次救援中，基層黨組織充分發(fā)揮了戰(zhàn)斗堡壘作用，村兩委班子和駐村幫扶隊通力合作，積極動員和組織群眾疏散轉(zhuǎn)移、加固河堤、搶險救援，開展自救互救。例如，文縣舍書鎮(zhèn)三里坪村被困的33 名群眾在村黨支部書記馬福財?shù)膸ьI(lǐng)下成功避險，堅守在孤島等待空中救援，等待救援的2 天時間里，生活上相互關(guān)照，被營救出來的群眾安置在隴南成州機場和學校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、鄉(xiāng)政府、村委會等集中安置點，在安置點群眾生活上互相幫襯、精神上相互勉勵。

3 案例主要問題分析

3.1 空中救援力量調(diào)配權(quán)限問題

本次空中救援力量主要分為兩大部分，即西部戰(zhàn)區(qū)軍方和省屬重點企業(yè)。8月18 日早上開始空中救援。甘肅省應急管理廳管轄的應急救援力量中主要是消防和森林消防力量，并無空中救援力量。在發(fā)生大型暴洪泥石流自然災害后，交通中斷，通信失聯(lián)，消防救援力量在救援處置初期無法發(fā)揮作用，只能依靠空中救援。而空中救援的力量的協(xié)調(diào)權(quán)限在省應急管理廳，這就可能會產(chǎn)生一個問題：協(xié)調(diào)的時間、協(xié)調(diào)的數(shù)量、協(xié)調(diào)的效度與群眾被困等待救援的時間出現(xiàn)偏差，如若自然災害高強度、多頻次連續(xù)發(fā)生，可能會在72 個小時黃金救援時間內(nèi)，貽誤戰(zhàn)機。

3.2 消防救援兵力部署問題

消防部署調(diào)配按照如下流程推進：按照受災鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出救援需求→縣應急局報告→市應急管理局匯總并上報→省應急管理廳統(tǒng)一調(diào)度→消防支隊分散救援，這種工作流程看似規(guī)范嚴謹，但是實際操作中屬于單向調(diào)度，缺乏機動性、靈活性，加之層層上報，影響救援時間。比如，在災害前期，由于通訊受損，受災嚴重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一度失聯(lián)3 天，不清楚各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體受災情況，很難準確界定需要多少消防救援力量。另外，在救援初期，文縣尚德鎮(zhèn)至石雞壩鎮(zhèn)G212 線部分路段路基被完全沖毀，泥石流大面積淤泥造成中斷，文縣縣城至四川九寨溝縣G247 部分道路中斷，鄉(xiāng)村道路基本全部受損，消防救援力量趕赴救援現(xiàn)場的時間受到了限制。

3.3 社會救援力量的管理問題

本次救援中，社會救援力量進入災區(qū)，由于缺少專業(yè)大型救援機械設(shè)備，在救援搶險方面發(fā)揮的作用有限，只能開展一些簡單的清淤任務。各社會救援力量之間統(tǒng)籌整合不夠，管理比較混亂。主要表現(xiàn)為：救災應急人力資源整合不夠，志愿者資源沒有得到有效整合，沒有形成強大的工作合力，存在各自為政、零星作戰(zhàn)的問題；救援物資沒有得到有效整合，未建立起統(tǒng)一管理協(xié)調(diào)機制，各社會救援力量救援工作相對獨立性則帶來了整體社會救援力量救援工作的無序性。

3.4 本次暴洪泥石流災害需要反思的問題

城鎮(zhèn)早期規(guī)劃建設(shè)未充分考慮到洪澇災害的風險。文縣的大部分村莊建在江灘地、河灘地，群眾居住地離河道很近，這就增大了洪澇災害發(fā)生后的危險系數(shù)。本次暴洪泥石流災害是地質(zhì)因素、氣象因素和工程因素的三重疊加。文縣作為2008 年“5.12”地震重災區(qū)之一，地震加劇了當?shù)氐刭|(zhì)條件的脆弱性；2020年8 月份以來，連續(xù)大暴雨強暴雨造成全縣各流域河流水位上漲，達到水土飽和狀態(tài)，突破了災害臨界點；當?shù)卣诮ㄔO(shè)的大型項目工程，施工過程中堆積的廢渣廢料未能及時清理，助推了暴洪泥石流危害力的升級。

客觀條件造就了農(nóng)村地區(qū)相比城市地區(qū)自然災害抗逆力水平較低，而對于農(nóng)村地區(qū)的災害預防和應急管理準備方面的資源投入是有限的，這為災害搶險救援增加了難度。本次暴洪泥石流應急救援中暴露出來的細節(jié)問題值得關(guān)注，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍沒有應急通信電話，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍沒有應急物資儲備，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應急處置能力不強。

4 加強立體救援機制建設(shè)的政策建議

4.1 災害預報機制

我國應急管理實踐表明，除地震之外的臺風、洪澇等氣象災害以及泥石流、塌方、滑坡等地質(zhì)災害的監(jiān)測預警能力隨著科學技術(shù)的發(fā)展進步不斷提高和優(yōu)化，本次隴南文縣“8.17”特大山洪泥石流沒有造成重大人員傷亡的背后就是事前的監(jiān)測預警做得好。因此，今后需要進一步加強監(jiān)測預警能力建設(shè)。首先，要進一步加強高新技術(shù)運用到災害監(jiān)測預警當中，特別是利用遙感技術(shù)、地理信息系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)、應急衛(wèi)星通訊技術(shù)、救援無人機、網(wǎng)絡通信技術(shù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等。其次，要形成多部門聯(lián)合預警機制，在洪澇災害中，需要氣象、水利、應急三部門聯(lián)合發(fā)布預警信息，預警信息的內(nèi)容除了專業(yè)術(shù)語之外，增加防范災害和應急逃生技巧的內(nèi)容，預警信息關(guān)鍵要打通最后一公里的問題，可通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)通應急之聲、村村通、微信群、QQ 群、移動短信平臺、快手、抖音短視頻、地方發(fā)布、電視等媒體多渠道、多途徑實現(xiàn)全覆蓋的信息傳播。最后，要完善資金投入機制，加強監(jiān)測預警能力建設(shè)花費很大，需要各級政府及應急部門設(shè)立專項資金用于自然災害監(jiān)測預警。同時，應當設(shè)立專項活動經(jīng)費用于“十四五”時期自然災害風險點普查與評估。

4.2 人才培養(yǎng)機制

我國現(xiàn)有應急救援體系是以政府消防救援為主、社會企業(yè)救援為輔，軍隊救援有效補充的“三位一體”的模式，更加注重專業(yè)救援，更加注重成建制救援，更加注重協(xié)同救援。應急救援的效果取決于兩大因素，救援裝備設(shè)備情況和救援人員配備情況。為了提升應急救援的現(xiàn)代化水平，為了適應重特大自然災害立體救援現(xiàn)實需要，加強應急管理人才培訓工作刻不容緩。加強人才培養(yǎng)機制，可采用多種路徑實現(xiàn)：采用省部共建方式，設(shè)置專業(yè)高校培養(yǎng)應急管理的技術(shù)型人才；在綜合型高校設(shè)置應急管理二級學科，培養(yǎng)應急管理的復合型人才；加強消防救援力量常規(guī)化培訓和鍛煉；加強民兵預備隊和抗災救援民間力量的應急演練和應急救援培訓；依托大型國有企業(yè)，建立綜合的救援行業(yè)隊伍。

4.3 政府購買服務機制

按照《突發(fā)事件應對法》第十二條規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門為應對突發(fā)事件，可以征用單位和個人的財產(chǎn)。被征用的財產(chǎn)在使用完畢或者突發(fā)事件應急處置工作結(jié)束后，應當及時返還。財產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償。”給予補償?shù)臅r限和標準并未明確規(guī)定。在應急實際操作中應急救援工作的需要事發(fā)地人民政府按照就近原則征用了私人老板或者施工企業(yè)的施工機械和設(shè)備，而征用之后并未予以補償。其原因在于沒有專項經(jīng)費予以支撐和保障。因此，需要建立政府購買第三方應急救援服務機制。各級政府應當在應急管理經(jīng)費預算中設(shè)置一部分用于災害應急救援政府臨時征用或者緊急征用社會第三方資源設(shè)備設(shè)施之后的經(jīng)濟費用補償。

4.4 戰(zhàn)略合作機制

立體化救援形式上是空中救援、陸地救援和水上救援結(jié)合體，其實質(zhì)體現(xiàn)為多類別應急救援主體的協(xié)同應急，而為了確保協(xié)同應急能夠最大限度發(fā)揮聯(lián)合作戰(zhàn)的效果，確保應急聯(lián)動的權(quán)威性和實效性，需要從戰(zhàn)略合作層面予以明確和加強。因此，建議進一步健全和完善多類別應急救援主體之間的戰(zhàn)略合作，主要是推進軍地融合發(fā)展機制，政企戰(zhàn)略合作機制，政校戰(zhàn)略合作機制，通過簽訂戰(zhàn)略合作框架協(xié)議形式，采取經(jīng)驗座談、應急演練、實戰(zhàn)觀摩等形式，加強平時對接交流、互相借鑒和互助合作。

4.5 軍地信息共享機制

信息是應急決策、應急救援的前提和基礎(chǔ)，復雜多變的突發(fā)事件需要各種各樣的信息，因此，可將分散在軍地各部門的信息進行融合集成，建立軍地信息共享的聯(lián)動中心，實現(xiàn)“雙應”信息互聯(lián)互通和實時共享。首先，搜集信息，以原有的報警服務臺為基礎(chǔ)建立信息聯(lián)動中心，利用信息技術(shù)，將地方政府管理及防洪、護林防火、防震、人防等部門搜集的全部信息統(tǒng)一納入到信息聯(lián)動中心。其次，把國防動員可供應急的信息人才、信息物資、信息技術(shù)、信息設(shè)備等資源與公安、消防、交警、急救、防洪、防臺、防震、公共事業(yè)、民政、環(huán)保等部門的信息進行綜合集成，搭建統(tǒng)一的信息接收和處理平臺，實現(xiàn)信息資源和通信手段互聯(lián)互通和共享，為指揮提供可靠、準確、及時的信息。

5 結(jié)語

本文基于隴南文縣“8.17”特大暴洪泥石流案例，剖析總結(jié)了在本次自然災害應急管理中多元主體的搶險救援經(jīng)驗，結(jié)合新時代應急管理的目標使命與現(xiàn)實狀況，提出了加強建立立體化救援機制的政策建議。根據(jù)本文研究內(nèi)容，結(jié)合當前學術(shù)界關(guān)于應急救援這個主題的研究重點，對于今后重大特大自然災害應急救援的研究展望為：一是研究方向需多元拓展，可從救援主體、救援技能、救援保障、救援體系、救援機制、救援效度等多個方向拓展；二是研究視角需多維度展開，可從救援力量視角、受災群眾視角、災害發(fā)生地政府視角等維度展開；三是研究方法需多種方法結(jié)合運用，可加強量化與定性相結(jié)合，理論與實踐相結(jié)合，文獻分析與案例研究相結(jié)合的研究方法。