自然保護區(qū)非法開發(fā)建設(shè)刑事責(zé)任初探

文 張洋

近年來，在自然保護區(qū)等特殊生態(tài)保護范圍內(nèi)修建別墅，進行非法開礦、開墾等現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)且社會影響惡劣，如秦嶺北麓西安段違建別墅案、甘肅省破壞祁連山國家級自然保護區(qū)案等，均被公開查處通報?，F(xiàn)行《刑法》第三百四十二條為非法占用農(nóng)用地罪，是對非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途造成農(nóng)用地大量毀壞的行為定罪處罰。2021年3月1日實施的《刑法修正案（十一）》第四十二條在該罪后增加了在自然保護區(qū)非法開發(fā)建設(shè)的犯罪，并設(shè)定相應(yīng)的刑罰，作為第三百四十二條之一，同時補充了法條競合從一重處罰規(guī)則。該條款的設(shè)計也是對現(xiàn)實中發(fā)生的多起惡性環(huán)境破壞影響案件的回應(yīng)。本文將對自然保護區(qū)非法開發(fā)建設(shè)的刑事責(zé)任做簡要分析。

自然保護區(qū)的立法困境

我國現(xiàn)行專門立法中，自然保護區(qū)中法律效力層級最高的是《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》，屬于國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，而其他相關(guān)管理辦法及規(guī)定大部分屬于部門行政規(guī)章。該條例中第十八條規(guī)定雖對自然保護區(qū)的各個區(qū)域進行定義和區(qū)分，但行政法規(guī)的效力等級與自然保護區(qū)的天然重要地位明顯不符，當(dāng)該條例與有關(guān)法律發(fā)生沖突時，大多數(shù)情況下無法為自然保護區(qū)提供有力的幫助。另外，該條例本身只存在原則性規(guī)定，并未制定實施細(xì)則，缺乏操作性規(guī)定，表面上賦予各職能部門較大的自由裁量權(quán)，但實質(zhì)上讓執(zhí)法部門處于無法可依的狀態(tài)。而《刑法修正案（十一）》的第三百四十二條的新增罪名，將上述條例中規(guī)定的違法行為入刑，既加大了法律對自然資源的保護力度，又對司法實踐進行了指引。

自然保護區(qū)非法開發(fā)建設(shè)犯罪的法條解讀

犯罪行為特征

《刑法修正案（十一）》第四十二條比照非法占用農(nóng)用地罪的規(guī)定，明確了該罪的行為特征。一是違法行為的界定為違反自然保護地管理法規(guī)，例如上述《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》，該條對相應(yīng)法律法規(guī)采取涵蓋式表述，利于對未來逐步完善的國土治理層面法律法規(guī)的適用。二是犯罪空間特定，即犯罪行為系在國家公園、國家級自然保護區(qū)兩類特殊保護區(qū)實施。三是行為方式系違法開墾、開發(fā)或者修建建筑物，既明確了本罪實施方式的特定性，也排除了在保護區(qū)內(nèi)的合法建設(shè)、修繕行為。四是行為結(jié)果的嚴(yán)重破壞性。即對自然保護區(qū)功能造成嚴(yán)重后果或者有其他惡劣情節(jié)的才構(gòu)成該罪，如果以其他方式破壞自然保護區(qū)，不能構(gòu)成該罪；最后對該行為刑罰的認(rèn)定，參照非法占用農(nóng)用地罪設(shè)定，即5年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

犯罪競合

該新增罪名的第二款規(guī)定“同時構(gòu)成其他犯罪的，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰”，即行為人在觸犯該罪名的同時，同一行為違反了《中華人民共和國刑法》中的其他相關(guān)法條，并可能構(gòu)成其他犯罪的，產(chǎn)生法條競合關(guān)系，擇一重罪處罰。例如，行為人在國家公園、國家級自然保護區(qū)違法違規(guī)進行開墾、開發(fā)活動或者修建建筑物時，也違反了土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地的，可能同時構(gòu)成《刑法》第三百四十二條規(guī)定的“非法占用農(nóng)用地罪”；或者有前述行為時又非法采伐、毀壞珍貴樹木或者國家重點保護的其他植物的，可能同時構(gòu)成《刑法》第三百四十四條規(guī)定的“非法采伐、毀壞國家重點保護植物罪”。上述情形中，行為人一個行為觸犯多個罪名，應(yīng)當(dāng)依照法定刑較重的刑罰定罪處罰。

單位犯罪

根據(jù)《刑法》第三百四十六條“單位犯破壞環(huán)境資源罪的處罰規(guī)定”的規(guī)定，對單位破壞自然保護區(qū)，違法違規(guī)進行開墾、開發(fā)活動或者修建建筑物的，施行“雙罰制”，即對單位判處罰金的同時，還應(yīng)當(dāng)對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依照該條的規(guī)定處罰。

與自然保護區(qū)非法開發(fā)建設(shè)犯罪相關(guān)的民事責(zé)任

依據(jù)《中華人民共和國民法典》第一百七十九條及《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》第三十五條、第三十八條的規(guī)定，在自然保護區(qū)進行非法開發(fā)建設(shè)的單位和個人，其行為人承擔(dān)的民事責(zé)任形式主要有三種：停止違法行為、限期恢復(fù)原狀和賠償損失。

停止違法行為

在自然保護區(qū)故意違反《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》的個人或者單位，在實施侵害行為時，縣級以上人民政府有關(guān)自然保護區(qū)行政主管部門或者其授權(quán)的自然保護區(qū)管理機構(gòu)可以要求其停止違法行為，這是一種避免損害后果發(fā)生或者擴大的民事責(zé)任形式。

限期恢復(fù)原狀

由于個人或單位的非法開發(fā)建設(shè)行為，造成自然保護區(qū)受到不同程度的損害且仍有恢復(fù)原狀的可能時，縣級以上人民政府有關(guān)自然保護區(qū)行政主管部門或者其授權(quán)的自然保護區(qū)管理機構(gòu)可以要求侵權(quán)責(zé)任主體恢復(fù)被損害的土壤、樹林、山石。例如，存在違法修建建筑物的情況時，侵權(quán)責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)及時拆除違規(guī)建筑物，并有責(zé)任將因違規(guī)修建而破壞的土地及周邊環(huán)境恢復(fù)原狀。

賠償損失

個人或單位的非法開發(fā)建設(shè)行為造成自然保護區(qū)降低原有價值或該損失不可逆時（如非法開礦），依據(jù)《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》第三十五條和第三十八條的規(guī)定，縣級以上人民政府有關(guān)自然保護區(qū)行政主管部門或者其授權(quán)的自然保護區(qū)管理機構(gòu)可以責(zé)令侵權(quán)責(zé)任主體采取其他補救措施或賠償損失。

上述的三種民事責(zé)任形式之間并不具有排斥性，而是可以合并適用的，針對侵害責(zé)任主體對自然保護區(qū)同一侵害行為，可要求其首先停止侵害行為，停止擴大損害，再要求其恢復(fù)原狀，使已受損的部分及時得到恢復(fù)，如侵害行為已不能得到及時的還原或者造成的損害不可逆，侵害責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)賠償相應(yīng)的損失。

與自然保護區(qū)非法開發(fā)建設(shè)犯罪相關(guān)的行政責(zé)任

現(xiàn)行法律中，自然保護區(qū)相關(guān)的行政行為主要有兩種：第一種是針對個人或單位的行政處罰，由特定的國家行政機關(guān)為實施主體；第二種是針對國家機關(guān)或國家工作人員的行政處分。

行政處罰

在自然保護區(qū)非法開發(fā)建設(shè)的個人或單位主要面臨責(zé)令改正、罰款、沒收違法所得三種行政處罰。依據(jù)《自然保護區(qū)條例》第三十四條、第三十五條的規(guī)定，違反該條例的單位和個人，會先由主管單位責(zé)令其改正，再根據(jù)其違法侵害行為的程度進行100～5000元罰款；如侵權(quán)責(zé)任主體違反該條例，在自然保護區(qū)進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動的，主管單位或管理機構(gòu)可沒收違法所得，已造成破壞的，可以處以300元以上1萬元以下的罰款。

行政處分

依據(jù)《自然保護區(qū)條例》第三十七條和第四十一條的規(guī)定，針對自然保護區(qū)管理機構(gòu)、人員或其上級主管部門相關(guān)責(zé)任人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等情節(jié)輕微且尚不構(gòu)成犯罪的行為所采取的行政處分。

結(jié)論

綜上所述，違反自然保護地管理法規(guī)的違法行為可被追究刑事、民事或行政責(zé)任，取決于該行為是否涉及三種責(zé)任特定的適用范圍。然而，刑事、民事及行政責(zé)任是三種不同性質(zhì)的法律責(zé)任，分別獨立存在，并行不悖，所以也會為一個法律行為而同時產(chǎn)生。本文中違反自然保護地管理法規(guī)的違法行為系是同理，行為人在承擔(dān)非法開發(fā)建設(shè)刑事責(zé)任的同時，也會產(chǎn)生民事賠償責(zé)任，對被侵害的民事主體進行賠償，也會因違反行政法受到行政部門的相應(yīng)處罰。