自貢市住宅物業(yè)消防安全管理辦法的立法工作探討

■ 鄧洪波 自貢市消防救援支隊(duì)

隨著自貢市城市化進(jìn)程的加快，高層住宅建筑持續(xù)增加，城市居民小區(qū)用電隱患風(fēng)險(xiǎn)、消防設(shè)施缺損且維保不力、消防車(chē)道及疏散通道不暢、居民消防安全意識(shí)淡薄、電動(dòng)自行車(chē)違規(guī)停放、充電等問(wèn)題突出。居民住宅小區(qū)火災(zāi)在火災(zāi)總數(shù)中所占比例居高不下，據(jù)統(tǒng)計(jì)，自貢市2020全年火災(zāi)數(shù)為992 起，其中住宅火災(zāi)數(shù)654 起，居民住宅火災(zāi)數(shù)429 起，分別占火災(zāi)總數(shù)的65.9%、43.2%，加強(qiáng)住宅物業(yè)消防安全管理十分必要，雖然《中華人民共和國(guó)消防法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《消防法》）、《四川省消防條例》對(duì)住宅物業(yè)消防安全有相應(yīng)規(guī)定，但對(duì)一些具體突出問(wèn)題還缺乏詳盡和操作性的標(biāo)準(zhǔn)和要求，而我市尚未建立相應(yīng)的具體法律法規(guī)，為了適應(yīng)住宅物業(yè)消防安全工作的需要，保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，自貢市住宅物業(yè)消防安全管理立法勢(shì)在必行。

一、住宅物業(yè)消防安全管理存在的問(wèn)題及原因分析

（一）沒(méi)有落實(shí)消防安全管理職責(zé)

一方面因部分住宅物業(yè)負(fù)責(zé)人消防責(zé)任意識(shí)差，對(duì)消防管理不夠重視，認(rèn)為消防安全管理是屬于消防部門(mén)的事，物業(yè)消防安全管理責(zé)任不能落到實(shí)處；另一方面各住宅物業(yè)公司沒(méi)有統(tǒng)一的消防安全制度，消防安全管理水平參差不齊，大部分物業(yè)管理還停留在看大門(mén)、搞清潔、維護(hù)治安上面，在消防安全管理上十分欠缺，亟須加強(qiáng)。

（二）未按要求配置消防設(shè)施器材，且完好率不高，消防安全隱患多

第一，有住宅物業(yè)的小區(qū)。一方面絕大部分老舊小區(qū)及部分新建小區(qū)的物業(yè)為了減少經(jīng)費(fèi)支出，沒(méi)有委托專(zhuān)業(yè)的消防維護(hù)管理單位對(duì)消防設(shè)施進(jìn)行維保，造成消防設(shè)施過(guò)質(zhì)保期后無(wú)人管理維護(hù)，以致消防設(shè)施損壞，損壞的消防設(shè)施不能得到及時(shí)的修復(fù)、替換；另一方面受住宅物業(yè)服務(wù)企業(yè)發(fā)展太快影響，物業(yè)企業(yè)本身缺乏管理經(jīng)驗(yàn)，負(fù)責(zé)消防管理的人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)水平不高，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和整改存在的火災(zāi)隱患。第二，無(wú)住宅物業(yè)小區(qū)。按規(guī)定由所屬社區(qū)居委會(huì)代為管理，但由于社區(qū)沒(méi)有專(zhuān)業(yè)管理人員，也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的管理經(jīng)費(fèi)，加之社區(qū)工作多而雜，導(dǎo)致這類(lèi)住宅物業(yè)基本處于無(wú)人管理狀態(tài)，大都缺乏消防設(shè)施器材。第三，消防安全隱患多。一是住宅小區(qū)都會(huì)設(shè)計(jì)兩個(gè)以上的消防車(chē)道出入口，但物業(yè)企業(yè)在實(shí)際管理中為精簡(jiǎn)保安人員，會(huì)長(zhǎng)期鎖閉部分消防車(chē)道出入口，形成隱患；二是私家車(chē)日益增多，老舊建筑設(shè)計(jì)的汽車(chē)停車(chē)位不足，造成私家車(chē)長(zhǎng)期占用消防車(chē)道停車(chē)，形成隱患；三是部分業(yè)主擅自改變房屋使用功能，常出現(xiàn)設(shè)置夾層、倉(cāng)庫(kù)，使用液化石油氣，改變樓梯設(shè)置形式，拆除部分消防設(shè)施，大量使用易燃可燃裝修材料等，形成隱患；四是個(gè)別業(yè)主素質(zhì)低，隨意破壞消防設(shè)施和消防器材，一些物業(yè)業(yè)務(wù)水平低，其員工存在著不會(huì)使用及維修消防器材的情況，加之缺乏消防安全培訓(xùn)，形成隱患；五是在老舊小區(qū)中私拉亂接現(xiàn)象比較嚴(yán)重，小區(qū)的強(qiáng)弱電及有關(guān)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)不明晰，缺乏責(zé)任主體、監(jiān)管主體和整改資金，也缺乏對(duì)居民私拉亂接電線的有效管理手段。第四，業(yè)主消防意識(shí)普遍不強(qiáng)。大部分業(yè)主對(duì)開(kāi)展消防工作的目的及意義沒(méi)有明確認(rèn)識(shí)，對(duì)“只投入、不產(chǎn)出”的消防工作存在一定程度的抵觸心理，對(duì)消防安全存在僥幸心理。住宅物業(yè)在日常的消防管理中，常不能得到業(yè)主的支持和理解，在動(dòng)用專(zhuān)項(xiàng)維修資金維修消防設(shè)施時(shí)不能達(dá)成統(tǒng)一意見(jiàn)，致使消防設(shè)施處于癱瘓狀態(tài)。

（三）部門(mén)主體責(zé)任不明確

在現(xiàn)有消防法律中，上位立法規(guī)定的消防安全管理責(zé)任主體包括各級(jí)人民政府（含街道辦事處、開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)等地方人民政府的派出機(jī)關(guān)），應(yīng)急管理部門(mén)及消防救援機(jī)構(gòu)，人力資源行政部門(mén)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)，相關(guān)單位、團(tuán)體和個(gè)人等。有處罰權(quán)的執(zhí)法主體包括住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)、消防救援機(jī)構(gòu)、公安機(jī)關(guān)及派出所。《消防法》第五十三條規(guī)定，公安派出所可以負(fù)責(zé)日常消防監(jiān)督檢查、開(kāi)展消防宣傳教育，具體辦法由國(guó)務(wù)院公安部門(mén)規(guī)定。但是，“公安派出所可以負(fù)責(zé)”對(duì)公安派出所的職責(zé)定性比較模糊，消防救援機(jī)構(gòu)已經(jīng)進(jìn)行體制機(jī)制改革，剝離公安系統(tǒng)，因此對(duì)于公安派出所在住宅消防安全管理工作中擔(dān)任的職能職責(zé)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確。

（四）執(zhí)法程序煩瑣，有些是禁止行為但無(wú)處罰依據(jù)

目前，住宅物業(yè)消防安全違法成本低，但執(zhí)法成本高，特別是取證程序相對(duì)復(fù)雜。如電動(dòng)車(chē)、電動(dòng)汽車(chē)違規(guī)充電造成的消防安全隱患問(wèn)題，《公安部關(guān)于規(guī)范電動(dòng)車(chē)停放充電加強(qiáng)火災(zāi)防范的通告》規(guī)定，對(duì)于有物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者主管單位的住宅小區(qū)、樓院由物業(yè)服務(wù)企業(yè)、主管單位對(duì)管理區(qū)域內(nèi)實(shí)施消防安全管理，對(duì)于沒(méi)有物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者主管單位的，由轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處按照《消防法》《消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》等規(guī)范性文件，指導(dǎo)幫助村民委員會(huì)、居民委員會(huì)確定電動(dòng)車(chē)停放、充電消防安全管理人員，落實(shí)管理責(zé)任。物業(yè)服務(wù)企業(yè)、主管單位和村民委員會(huì)、居民委員會(huì)發(fā)現(xiàn)違規(guī)停放充電行為，應(yīng)當(dāng)制止并組織清理；對(duì)拒不清理的，應(yīng)向消防救援機(jī)構(gòu)或者公安派出所報(bào)告。但是，在實(shí)際工作中存在業(yè)主不聽(tīng)勸阻私拉亂接電線充電、將電瓶車(chē)推進(jìn)家中充電的現(xiàn)象，而現(xiàn)有的行政處罰規(guī)定不完善、取證難、執(zhí)行難、處罰程序復(fù)雜，且物業(yè)服務(wù)企業(yè)和村委會(huì)、居委會(huì)缺乏相對(duì)有效的管理手段，既無(wú)法直接實(shí)施管理，也難以配合行政機(jī)關(guān)執(zhí)法取證。

（五）老舊小區(qū)消防安全隱患多，消防工作難度大

我市在消防設(shè)施器材的投放、管理過(guò)程中面臨的主要問(wèn)題包括：第一，部分老舊小區(qū)經(jīng)費(fèi)不足，缺乏消防設(shè)施設(shè)備，導(dǎo)致我市未能實(shí)現(xiàn)消防設(shè)施器材全覆蓋；第二，部分老舊小區(qū)的消防設(shè)施器材缺乏維護(hù)管理，在遺失、損壞后沒(méi)有及時(shí)恢復(fù)；第三，部分住宅小區(qū)消防設(shè)施設(shè)備日常檢修流于形式，消防設(shè)施設(shè)備常年癱瘓。針對(duì)這些問(wèn)題，僅憑《消防法》第六十條第一款第二項(xiàng)規(guī)定的“對(duì)損壞、挪用、擅自拆除、停用消防設(shè)施器材的，由消防救援機(jī)構(gòu)責(zé)令改正并處以罰款”難以應(yīng)對(duì)，特別是老舊小區(qū)消防設(shè)施設(shè)備的經(jīng)費(fèi)撥付、維修管理等問(wèn)題幾乎為空白。

（六）消防安全宣傳效果不佳

根據(jù)《自貢市消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》第九條規(guī)定，各縣級(jí)以上政府工作部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，開(kāi)展經(jīng)常性消防宣傳教育培訓(xùn)。經(jīng)問(wèn)卷調(diào)查了解，居民較少參加消防活動(dòng)的主要原因在于：一是活動(dòng)大多在工作日進(jìn)行，無(wú)法參加；二是活動(dòng)形式化，沒(méi)有吸引力，無(wú)法學(xué)到有用知識(shí)；三是宣傳多，實(shí)踐少。消防安全教育主要依靠街道、社區(qū)居委會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)在開(kāi)展，宣傳的方式主要是通過(guò)宣傳展板、宣傳手冊(cè)、開(kāi)展活動(dòng)的形式，但宣傳工作始終不全面，多局限于退休在家的老年群眾。加強(qiáng)單位對(duì)職工消防安全知識(shí)的宣傳和教育，是補(bǔ)齊居民消防知識(shí)宣傳短板的最佳方式。但《自貢市消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》中針對(duì)單位的責(zé)任基本限于發(fā)生嚴(yán)重后果時(shí)，對(duì)于落實(shí)消防宣傳教育工作僅有義務(wù)，而缺乏監(jiān)督、處罰或激勵(lì)措施。

（七）復(fù)雜產(chǎn)權(quán)主體消防管理責(zé)任不明確

《消防法》第十八條規(guī)定，同一建筑物由兩個(gè)以上單位管理或者使用的，應(yīng)當(dāng)明確各方的消防安全責(zé)任，并確定責(zé)任人對(duì)共用的疏散通道、安全出口、建筑消防設(shè)施和消防車(chē)通道進(jìn)行統(tǒng)一管理。多產(chǎn)權(quán)和住宅建筑產(chǎn)權(quán)復(fù)雜的住宅公共消防設(shè)施缺乏，雖然按照《消防法》第十八條要明確各方消防責(zé)任，但是沒(méi)有明確誰(shuí)來(lái)組織實(shí)施。

二、住宅物業(yè)消防安全管理，上位法中無(wú)規(guī)定可以創(chuàng)制設(shè)定

（一）明確電動(dòng)自行車(chē)及電動(dòng)汽車(chē)充電管理

在上位法中，尚沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)住宅物業(yè)內(nèi)電動(dòng)車(chē)違規(guī)停放、充電的規(guī)定，僅有《公安部關(guān)于規(guī)范電動(dòng)車(chē)停放充電加強(qiáng)火災(zāi)防范的通告》《四川省消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》規(guī)定住宅物業(yè)、居（村）委會(huì)有管理責(zé)任，并明確了部分禁止性規(guī)定。

（二）在消防安全管理領(lǐng)域采用信用管理制度

經(jīng)立法檢索了解，在上海等地對(duì)違反消防安全規(guī)定的單位或個(gè)人違法信息納入該市公共信用信息服務(wù)平臺(tái)，并由公安機(jī)關(guān)及消防救援采取懲戒措施。經(jīng)問(wèn)卷調(diào)查和座談會(huì)了解，居民普遍支持該做法。

此外，還有針對(duì)住宅物業(yè)在消防管理上不作為、不負(fù)責(zé)的情況，除了進(jìn)行行政處罰外，還可納入物業(yè)管理考評(píng)、資質(zhì)審查，并將相應(yīng)情節(jié)進(jìn)行信用公示。《上海市住宅物業(yè)消防安全管理辦法》第七條則針對(duì)違反住宅物業(yè)消防安全管理規(guī)定的單位和個(gè)人，公安機(jī)關(guān)和消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)將其違法信息提供至本市公共信用信息服務(wù)平臺(tái)，由相應(yīng)機(jī)關(guān)依法采取懲戒措施。

（三）建立消防檔案

《上海市住宅物業(yè)消防安全管理辦法》第三十二條規(guī)定了物業(yè)服務(wù)企業(yè)或業(yè)主自行建立消防檔案，并提出消防檔案電子化，實(shí)現(xiàn)消防檔案信息與消防救援機(jī)構(gòu)系統(tǒng)共享。同時(shí)規(guī)定物業(yè)服務(wù)合同終止時(shí)，消防檔案信息的移交。《郴州市居民住宅物業(yè)消防安全管理暫行辦法》第二十五條規(guī)定則明確了消防檔案應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容。

（四）智慧消防建設(shè)

在調(diào)研中，有住宅物業(yè)提出可以嘗試建立消防安全網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，由基層綜合執(zhí)法部門(mén)、消防救援部門(mén)、公安機(jī)關(guān)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、社區(qū)居委會(huì)等主體入駐。物業(yè)服務(wù)企業(yè)或社區(qū)居委會(huì)協(xié)助行政機(jī)關(guān)對(duì)車(chē)輛亂停放、占用消防車(chē)通道的違法現(xiàn)象取證后上傳平臺(tái)，并由相關(guān)行政機(jī)關(guān)實(shí)施處罰；相關(guān)科技公司提出，可以平臺(tái)為基礎(chǔ)在小區(qū)中搭建電子識(shí)別系統(tǒng)，運(yùn)用技術(shù)算法自動(dòng)識(shí)別車(chē)主信息，對(duì)亂停放、堵塞消防車(chē)通道的車(chē)輛及時(shí)發(fā)送挪車(chē)短信，并將其違法行為的有關(guān)圖像信息發(fā)往平臺(tái)?！墩憬「邔咏ㄖ腊踩芾硪?guī)定》第十四條規(guī)定高層建筑按規(guī)定建成的火災(zāi)自動(dòng)報(bào)警系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)聯(lián)入城市消防遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)。

三、制定地方性法規(guī)的必要性

（一）解決這些問(wèn)題的必要性和緊迫性

1.保障人民的生命財(cái)產(chǎn)安全的必然要求。近年來(lái)，隨著自貢市經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，居民住宅區(qū)火災(zāi)事故頻發(fā)不斷，人民生命財(cái)產(chǎn)安全受到嚴(yán)重威脅。而居民住宅區(qū)消防安全管理現(xiàn)狀不容樂(lè)觀，主要表現(xiàn)在：住宅物業(yè)消防安全管理水平參差不齊，建筑消防設(shè)施維護(hù)保養(yǎng)不力，私家車(chē)、隔離墩占用堵塞消防車(chē)通道，電動(dòng)自行車(chē)違規(guī)停放飛線充電，雜物占用堵塞疏散通道，建筑消防設(shè)施破損停用，居民消防意識(shí)淡漠且自查自防自救能力差，老舊小區(qū)消防管理混亂等。

針對(duì)這些突出問(wèn)題，結(jié)合當(dāng)前《消防法》《消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》《四川省消防條例》《四川省消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》等法律法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)定比較原則，缺乏針對(duì)住宅物業(yè)消防安全管理的專(zhuān)門(mén)規(guī)定，導(dǎo)致自貢市住宅物業(yè)消防安全管理未能形成系統(tǒng)、科學(xué)、高效的防御體系。

2.落實(shí)住宅物業(yè)消防安全管理主體責(zé)任的必然要求。在現(xiàn)有立法中，上位立法規(guī)定的消防安全管理責(zé)任主體包括各級(jí)人民政府、應(yīng)急管理部門(mén)及消防救援機(jī)構(gòu)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)、自然資源和規(guī)劃部門(mén)、相關(guān)單位、團(tuán)體和個(gè)人等。2020年6月，我市出臺(tái)《自貢市消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》在上位法的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了各有關(guān)部門(mén)的職責(zé)劃分以及處罰權(quán)限。但是，該辦法同《消防法》一樣，都規(guī)定公安派出所“可以負(fù)責(zé)”日常消防監(jiān)督檢查、消防宣傳教育、對(duì)消防違法行為進(jìn)行查處，加上該辦法在法律責(zé)任方面的規(guī)定僅限于“約談”“問(wèn)責(zé)”，責(zé)任落實(shí)力度相對(duì)不高。因此，必須以住宅物業(yè)消防安全管理為基礎(chǔ)，對(duì)相關(guān)主體的消防安全管理責(zé)任進(jìn)行梳理，并予以細(xì)化，便于落實(shí)責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)住房物業(yè)消防安全的有效管理。

3.提升住宅物業(yè)消防安全管理執(zhí)法效率的必然要求?，F(xiàn)有住宅物業(yè)消防安全管理執(zhí)法實(shí)效受制于執(zhí)法主體多、執(zhí)法力量薄弱、執(zhí)法程序復(fù)雜等因素，執(zhí)法效率不高。依照《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國(guó)發(fā)〔2002〕17 號(hào)）、《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)〔2015〕37 號(hào)）、《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2019〕5 號(hào)）的規(guī)定，通過(guò)地方立法將住宅物業(yè)消防安全管理執(zhí)法納入基層綜合執(zhí)法已具備了現(xiàn)實(shí)可行性，需要地方立法進(jìn)行賦權(quán)支持，從而解決執(zhí)法主體多、執(zhí)法力量薄弱導(dǎo)致的執(zhí)法效率問(wèn)題。

4.理順住宅物業(yè)消防安全管理執(zhí)法程序的必然要求。針對(duì)住宅物業(yè)消防安全違法成本低，但執(zhí)法成本高，特別是取證程序相對(duì)復(fù)雜。既無(wú)法直接實(shí)施管理，也難以配合行政機(jī)關(guān)執(zhí)法取證的問(wèn)題。應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《消防法》的規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化各類(lèi)違法處罰措施，參照交通執(zhí)法形式簡(jiǎn)化執(zhí)法程序，增加個(gè)別人員屢次違法的違法成本，對(duì)多次違法且屢教不改的人員納入個(gè)人征信系統(tǒng)，在公眾平臺(tái)進(jìn)行曝光等。目前，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》正在修改，應(yīng)根據(jù)修改后的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》研究有條件地委托居民委員會(huì)、物業(yè)企業(yè)部分執(zhí)法取證權(quán)力的可行性，從而相對(duì)增加執(zhí)法力量，更好地監(jiān)督和管理住宅物業(yè)消防安全工作。

（二）屬于可以制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)

住宅物業(yè)消防安全管理是城市管理的一部分，屬于《自貢市地方立法條例》第四條規(guī)定的可以制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)，自貢市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)具有立法權(quán)。

（三）沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的上位法

沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)住宅物業(yè)消防安全管理的上位法，確有制定相關(guān)地方性法規(guī)的必要。

四、制定地方性法規(guī)的可行性

地方性法規(guī)可以在立法權(quán)限和范圍內(nèi)對(duì)應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)予以調(diào)整的地方性事務(wù)作出規(guī)定，是重要決策，規(guī)定需要調(diào)整改變的事項(xiàng)，規(guī)定的內(nèi)容可以針對(duì)除國(guó)家專(zhuān)屬立法權(quán)以外的、國(guó)家尚未制定法律法規(guī)的地方性事務(wù)，可以涉及權(quán)利和義務(wù)的調(diào)整。而地方政府規(guī)章可以就屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)作出規(guī)定，目的在于提高行政管理的能力和水平、追求行政管理效果的最大化、使行政管理良性高效持續(xù)穩(wěn)定。

就住宅物業(yè)消防安全管理而言，是屬于城市管理的一部分，立法目的是完善住宅物業(yè)消防安全領(lǐng)域的行政管理空白區(qū)域，明確各消防安全責(zé)任主體的責(zé)任范圍，明確執(zhí)法主體職責(zé)和執(zhí)法程序，落實(shí)違法行為主體的責(zé)任，從而提高管理效率，保障人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。基于上述原因，外地涉及住宅物業(yè)消防安全管理的規(guī)定絕大多為地方政府規(guī)章和行政規(guī)范性文件。

此外，地方性法規(guī)的制定程序更為復(fù)雜，制定時(shí)間也更長(zhǎng)，而加強(qiáng)住宅物業(yè)消防安全管理是迫在眉睫的工作，可先制定地方政府規(guī)章并在實(shí)施兩年后視情況需要提請(qǐng)制定地方性法規(guī)。