國(guó)土空間背景下的縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃研究
——以莆田市城廂區(qū)為例

馮俊杰

(福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 福建福州 350001)

0 引言

十九大(中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì))將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略寫(xiě)入黨章，并列為全面建成小康社會(huì)需要堅(jiān)定實(shí)施的七大戰(zhàn)略之一。2018年9月，《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022)》發(fā)布實(shí)施，規(guī)劃提出堅(jiān)持鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動(dòng)，各地要全面完成縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制或修編工作。2019年5月，印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，正式確立“五級(jí)三類”空間規(guī)劃體系?？h域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃在空間規(guī)劃體系中屬于專項(xiàng)規(guī)劃，是縣市級(jí)規(guī)劃向鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃、村級(jí)規(guī)劃傳導(dǎo)的重要一環(huán)，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃能夠?qū)訉觽鬟f落實(shí)的關(guān)鍵。本文選取福建省莆田市城廂區(qū)為研究對(duì)象，從相關(guān)規(guī)劃評(píng)估、鄉(xiāng)村分類指引、管控邊界劃定、鄉(xiāng)村建設(shè)思路4個(gè)方面探討縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的編制方法與策略。

1 城廂區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)現(xiàn)狀

1.1 概況

城廂區(qū)是福建省莆田市轄區(qū)，位于福建省沿海中部，莆田市區(qū)中心，興化平原中部，地處臺(tái)灣海峽西岸，南臨深水良港湄洲灣，北倚省會(huì)福州，總面積509 km2，下轄3個(gè)街道(龍橋街道、鳳凰山街道、霞林街道)，4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(華亭鎮(zhèn)、常太鎮(zhèn)、靈川鎮(zhèn)、東海鎮(zhèn))，26個(gè)居委會(huì)，94個(gè)村委會(huì)，共120個(gè)村(居)。

1.2 存在問(wèn)題

(1)人口現(xiàn)狀

2019年鄉(xiāng)村戶籍人口21.7萬(wàn)人，占到全區(qū)總?cè)丝?1.4%，鄉(xiāng)村戶籍人口基數(shù)大，但青年勞動(dòng)力已大量流出，造成鄉(xiāng)村人口老齡化趨勢(shì)明顯。目前主要存在以下兩個(gè)特征：一是由于鄉(xiāng)村人口向市民化身份轉(zhuǎn)變不充分，造成鄉(xiāng)村戶籍人口持續(xù)增加；二是隨著青年勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)村人口老齡化趨勢(shì)越發(fā)嚴(yán)峻，并導(dǎo)致了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)活力的持續(xù)下降。

(2)用地現(xiàn)狀

根據(jù)土地利用第三次調(diào)查數(shù)據(jù)，鄉(xiāng)村建設(shè)用地34.5 km2，占城鄉(xiāng)總建設(shè)用地67.4%，全區(qū)村莊建設(shè)用地呈現(xiàn)總量大、形態(tài)小而散的特征，農(nóng)房空置率較高，空心化問(wèn)題嚴(yán)重。

(3)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀

全區(qū)農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)明顯，但仍存在包括鄉(xiāng)村勞動(dòng)力不足，農(nóng)產(chǎn)品附加值低；鄉(xiāng)村旅游業(yè)缺乏亮點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)乏力；受制土地制度，城市資本下鄉(xiāng)難，產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化程度低等問(wèn)題。

(4)基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀

近年來(lái)通過(guò)幸福家園和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)得到了很大的改善，逐漸提升了農(nóng)村人居環(huán)境，但仍存在著生產(chǎn)性服務(wù)設(shè)施推廣不夠和旅游性服務(wù)設(shè)施配套不足等問(wèn)題。

2 城廂區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃思考

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和國(guó)土空間規(guī)劃體系重塑的大背景下，規(guī)劃認(rèn)為：縣域?qū)用驵l(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的編制內(nèi)容不應(yīng)追求“大而全”，現(xiàn)階段可以從兩個(gè)角度切入進(jìn)行重點(diǎn)研究，一是研究自然資源部門如何在縣級(jí)層面落實(shí)的鄉(xiāng)村管控職責(zé)，并且作為縣市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的重要專題，作為村莊規(guī)劃編制的上位依據(jù)；二是研究如何在縣級(jí)層面落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，故而確定本文4個(gè)方面編制重點(diǎn)。

一是對(duì)既有規(guī)劃做系統(tǒng)性評(píng)估，為后續(xù)村莊規(guī)劃打基礎(chǔ)；二是對(duì)全域進(jìn)行村莊分類，并對(duì)各類型村莊提出發(fā)展指引；三是對(duì)全域進(jìn)行村莊管控邊界劃定，提出管控思路；四是落實(shí)鄉(xiāng)村振興“二十字”總體要求，提出近期鄉(xiāng)村建設(shè)的具體思路，規(guī)劃技術(shù)路徑如圖1所示。

圖1 規(guī)劃技術(shù)路徑圖

3 城廂區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃實(shí)踐

3.1 相關(guān)規(guī)劃評(píng)估

本次探索以“多規(guī)合一”為技術(shù)手段，對(duì)與村莊相關(guān)的上位規(guī)劃、村莊規(guī)劃進(jìn)行疊加評(píng)估，并為后續(xù)村莊規(guī)劃編制提出建議。

(1)上位規(guī)劃之間協(xié)調(diào)性評(píng)估

《莆田市城鄉(xiāng)一體化總體規(guī)劃》、《莆田市城市總體規(guī)劃》、《莆田市“多規(guī)合一”一張圖規(guī)劃》、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)等上位規(guī)劃，均對(duì)村莊建設(shè)及村莊規(guī)劃編制提出相應(yīng)指引。但是上位規(guī)劃對(duì)村莊的指引性內(nèi)容相矛盾，難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題，且對(duì)村莊指引深度不足，造成無(wú)法直接指導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃編制及建設(shè)實(shí)施。

(2)既有村莊規(guī)劃評(píng)估

目前村莊規(guī)劃編制覆蓋度達(dá)到82%，但編制深度、內(nèi)容僅聚焦在村莊主要居民點(diǎn)，加上大部分村規(guī)與相關(guān)規(guī)劃及村莊實(shí)際需求銜接不足，導(dǎo)致村規(guī)無(wú)法有效引導(dǎo)村莊的具體建設(shè)。

(3)村莊規(guī)劃與上位規(guī)劃之間協(xié)調(diào)性評(píng)估

對(duì)已編村莊規(guī)劃進(jìn)行圖規(guī)拼合，規(guī)劃村莊建設(shè)用地約28.11 km2，與土規(guī)允建區(qū)相比，存在大量超出區(qū)域，并且有約2 km2規(guī)劃建設(shè)用地占用生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田，已編村莊規(guī)劃與保護(hù)控制線沖突區(qū)域如圖2所示。

圖2 村莊規(guī)劃與保護(hù)控制線沖突區(qū)域

現(xiàn)行村莊規(guī)劃很少考慮存量用地的盤活，更多在利用現(xiàn)狀耕地進(jìn)行新增建設(shè)用地的布局，加上與相關(guān)規(guī)劃的銜接不足，導(dǎo)致村規(guī)內(nèi)容易觸碰相關(guān)保護(hù)紅線、村莊規(guī)劃無(wú)法落地實(shí)施。在后續(xù)的村莊規(guī)劃編制中，應(yīng)以“多規(guī)合一”為基本方法，并強(qiáng)調(diào)存量利用，編制好用、管用、實(shí)用的村莊規(guī)劃，改善人居環(huán)境，繁榮鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

3.2 鄉(xiāng)村分類及發(fā)展指引

根據(jù)《福建省村莊規(guī)劃編制指南(試行)》，本次將全區(qū)村莊劃分為集聚提升中心村莊、轉(zhuǎn)型融合城郊村莊、保護(hù)開(kāi)發(fā)特色村莊、搬遷撤并衰退村莊和待定類村莊五大類型[1]，村莊分類劃定如圖3所示。

圖3 村莊分類劃定圖

(1)集聚提升中心村莊

總計(jì)40個(gè)，是指在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界以外現(xiàn)有規(guī)模較大的中心村和其他仍將存續(xù)的一般村莊。在相關(guān)規(guī)劃編制中，應(yīng)對(duì)該類村莊建設(shè)指標(biāo)、農(nóng)民建房等方面給予相應(yīng)空間預(yù)留和優(yōu)惠政策，可適當(dāng)考慮安排商服、農(nóng)產(chǎn)品加工類經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，支持農(nóng)業(yè)、工貿(mào)、休閑服務(wù)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

(2)轉(zhuǎn)型融合城郊村莊

總計(jì)31個(gè)，是指城市近郊區(qū)、縣城城關(guān)鎮(zhèn)所在地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地村莊。在相關(guān)規(guī)劃編制中，應(yīng)對(duì)該類村莊建設(shè)規(guī)模進(jìn)行嚴(yán)格控制，考慮其工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和村莊自身發(fā)展需要，可適當(dāng)安排農(nóng)產(chǎn)品加工、商服、倉(cāng)儲(chǔ)類經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，遠(yuǎn)期向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變。

(3)保護(hù)開(kāi)發(fā)特色村莊

總計(jì)21個(gè)，是指在村莊產(chǎn)業(yè)、文化、風(fēng)貌等方面擁有特色資源，具有保留價(jià)值的村莊。在相關(guān)規(guī)劃編制中，應(yīng)對(duì)該類村莊建設(shè)指標(biāo)、農(nóng)民建房等方面，給予相應(yīng)預(yù)留空間和優(yōu)惠政策，可適當(dāng)考慮安排商服類經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

(4)搬遷撤并衰退村莊

總計(jì)0個(gè)，是指位于生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)等地區(qū)的村莊，因重大項(xiàng)目建設(shè)需要搬遷的村莊，以及人口流失特別嚴(yán)重的村莊。

(5)待定類村莊

總計(jì)7個(gè)，是指對(duì)于暫時(shí)看不準(zhǔn)的村莊，暫不做分類，列為待定類。該類村莊可不編制單獨(dú)的村莊規(guī)劃，可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃中制定村莊國(guó)土空間用途管制規(guī)則和建設(shè)要求，或編制村莊近期建設(shè)方案作為建設(shè)與管控指引，重點(diǎn)統(tǒng)籌人居環(huán)境整治。在未明晰其具體分類前，暫不安排重點(diǎn)項(xiàng)目和新增建設(shè)用地。

3.3 邊界劃定及管控思路

在鄉(xiāng)村分類指引的基礎(chǔ)上，按照整體減量、局部增量的原則對(duì)五類村莊分別進(jìn)行建設(shè)用地預(yù)測(cè)，并最終確定鄉(xiāng)村管控邊界規(guī)模為26.68 km2，較現(xiàn)狀減少約1 km2,如圖4所示。

圖4 村莊管控邊界劃定圖

(1)集聚提升中心村莊，保護(hù)開(kāi)發(fā)特色村莊

將村莊近遠(yuǎn)期發(fā)展所需要的宅基地、相關(guān)設(shè)施所需的建設(shè)用地劃入村莊建設(shè)邊界。鄉(xiāng)村集中建設(shè)不得突破管控邊界，邊界外現(xiàn)狀用地作為近期土地整治的重點(diǎn)區(qū)域。有序推進(jìn)空心村整治和村莊遷并，合理安排農(nóng)村建設(shè)用地，優(yōu)先滿足村民住房和農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施用地需求。適度允許區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程配套、生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)及特殊用地建設(shè)，嚴(yán)格控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和非農(nóng)活動(dòng)影響范圍。

(2)轉(zhuǎn)型融合城郊村莊

原則上保留現(xiàn)狀集聚度較高村莊建設(shè)空間，規(guī)劃建設(shè)納入城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)統(tǒng)籌安排。管控邊界內(nèi)不得新建村民住宅，屬于危房的，允許利用舊宅基地翻改建，層數(shù)應(yīng)控制在三層以內(nèi)，單元控規(guī)覆蓋一片，村莊管控邊界失效一片。

(3)搬遷撤并衰退、待定類村莊

原則上保留現(xiàn)狀集聚度較高村莊建設(shè)空間，公共服務(wù)和市政公用設(shè)施建設(shè)應(yīng)通過(guò)存量挖潛的方式進(jìn)行。管控邊界內(nèi)逐步推進(jìn)舊村復(fù)墾、土地整治、復(fù)墾還綠。

(4)待定類村莊

在未明晰其具體分類前，重點(diǎn)統(tǒng)籌人居環(huán)境整治，暫不安排重點(diǎn)項(xiàng)目和新增建設(shè)用地[2]。

規(guī)劃期內(nèi)村莊建設(shè)邊界原則上不得調(diào)整，如需調(diào)整按規(guī)劃修改處理，嚴(yán)格論證，報(bào)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

3.4 落實(shí)縣級(jí)層面鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

(1)“產(chǎn)業(yè)興旺”

規(guī)劃提出，城廂區(qū)應(yīng)積極探索農(nóng)村土地制度改革和加強(qiáng)土地整治，通過(guò)推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，激發(fā)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，激活農(nóng)村土地價(jià)值，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入推進(jìn)提供新動(dòng)能。并在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)旅結(jié)合上下功夫，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)要素有序流動(dòng)和三產(chǎn)聯(lián)動(dòng)。

(2)“生態(tài)宜居”

規(guī)劃從農(nóng)房建設(shè)指引、鄉(xiāng)村配套設(shè)施建設(shè)和鄉(xiāng)村風(fēng)貌規(guī)劃指引三方面展開(kāi)生態(tài)宜居探索，力求不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)村人居環(huán)境，補(bǔ)齊農(nóng)村人居環(huán)境短板，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治，建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村。

(3)“鄉(xiāng)風(fēng)文明”

規(guī)劃從提升鄉(xiāng)村文化素質(zhì)、培育鄉(xiāng)村家園文化和繁榮鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化三方面展開(kāi)鄉(xiāng)風(fēng)文明探索，力求提升農(nóng)民精神風(fēng)貌，留住文化之根和鄉(xiāng)村的獨(dú)特印記，形成文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)和淳樸民風(fēng)互促共融的鄉(xiāng)村文明新風(fēng)尚。

(4)“治理有效”

規(guī)劃提出，一是要進(jìn)一步加大簡(jiǎn)政放權(quán)的力度來(lái)賦予鎮(zhèn)村活力；二是要深化村民自治，優(yōu)化和提升基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力、組織力和號(hào)召力，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供內(nèi)生動(dòng)力；三是要扎實(shí)推進(jìn)政社互動(dòng)、深化提升，著力推動(dòng)政府治理和社會(huì)自治的良性互動(dòng)，提升發(fā)展合力。打造新時(shí)代充滿活力、和諧有序善治鄉(xiāng)村。

(5)“生活富?！?/p>

規(guī)劃提出，地方政府需要建立對(duì)口扶助機(jī)制，破解貧困農(nóng)民增收難題；建立收益倍增機(jī)制，提升產(chǎn)業(yè)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)效益。

3.5 近期工作建議

(1)“上下結(jié)合”開(kāi)展村莊規(guī)劃編制探索

建議轉(zhuǎn)變“自上而下”的編制思路，倡導(dǎo)“上下結(jié)合”的村莊規(guī)劃編制模式[3]。并按照新形勢(shì)、新要求，結(jié)合城廂區(qū)實(shí)際，先展開(kāi)村莊規(guī)劃試點(diǎn)，再統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃編制，可結(jié)合實(shí)際情況一個(gè)或多個(gè)村莊連片形成鄉(xiāng)村群落開(kāi)展規(guī)劃編制。

(2)搭建村莊規(guī)劃“一張圖”，實(shí)現(xiàn)村莊平臺(tái)化管理

建議結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃工作，搭建村莊規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)和村莊規(guī)劃“一張圖”平臺(tái)。目的是與控制性詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋圖進(jìn)行協(xié)調(diào)和整合，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃全域無(wú)縫對(duì)接，為城廂區(qū)城鄉(xiāng)一體化工作提供規(guī)劃依據(jù)，引領(lǐng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

(3)落實(shí)“駐村規(guī)劃師”制度

建議村莊規(guī)劃編制過(guò)程中建立“駐村規(guī)劃師”制度[4]，明確每個(gè)村都有名固定的規(guī)劃設(shè)計(jì)人員作為與鎮(zhèn)、設(shè)計(jì)單位和規(guī)劃分局溝通的橋梁，保證規(guī)劃編制的現(xiàn)狀調(diào)查設(shè)計(jì)征求意見(jiàn)、方案審查和村民代表大會(huì)等環(huán)節(jié)能順利銜接。此外，通過(guò)駐村規(guī)劃師可定期向村民宣傳規(guī)劃法律法規(guī)，增強(qiáng)基層干部群眾的規(guī)劃意識(shí)。

4 結(jié)語(yǔ)

縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要抓手，是有效引導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)資源配置的重要手段。對(duì)于縣域?qū)用娴泥l(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制要注重3個(gè)重點(diǎn)，一是要從鄉(xiāng)村分類指引、管控邊界劃定兩個(gè)方面切入研究，夯實(shí)自然資源部門在縣級(jí)層面的鄉(xiāng)村管控職責(zé)；二是要對(duì)既有規(guī)劃做系統(tǒng)性評(píng)估，為后續(xù)村莊規(guī)劃打基礎(chǔ)；三是要重點(diǎn)從鄉(xiāng)村土地制度改革、治理機(jī)制創(chuàng)新兩個(gè)方面落實(shí)縣級(jí)層面的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。