當(dāng)前醉酒警情處置的執(zhí)法困境與治理策略
——基于94起醉酒警情的實(shí)證研究

劉金鐘，王 峣，靳衛(wèi)彬

(1.中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038；2.北京市公安局海淀分局，北京 100081)

一、引言

公安機(jī)關(guān)作為基層社會(huì)治理的生力軍，其執(zhí)法場(chǎng)域處于國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利互動(dòng)的“一線”，與社會(huì)系統(tǒng)具有更高的關(guān)聯(lián)性，甚至在公眾心目中代表著一定的國(guó)家形象與治理能力[1]120。隨著我國(guó)當(dāng)前社會(huì)快速轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的社會(huì)矛盾以及社會(huì)心態(tài)的嬗變，致使公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法活動(dòng)中，阻礙民警正常執(zhí)法、暴力襲警等現(xiàn)象頻發(fā)，造成了公安執(zhí)法與國(guó)家治理之間的張力擴(kuò)增。近年來(lái)，公安部相繼出臺(tái)并實(shí)施了《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則》(第三版)、《公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法指引》以及《公安機(jī)關(guān)維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)威工作規(guī)定》等文件，力求完善公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，強(qiáng)化基層社會(huì)治理，維護(hù)人民群眾合法權(quán)益和公安民警的執(zhí)法權(quán)威。然而，公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法所預(yù)設(shè)的“規(guī)則之治”并沒(méi)有隨之而來(lái)，反倒出現(xiàn)“民警權(quán)益受侵害人數(shù)與法律制定數(shù)量成正比”的“怪”現(xiàn)象[2]。尤其在應(yīng)對(duì)醉酒人員這一特殊群體時(shí)，由于酒精刺激對(duì)心理及行為控制的直接抑制作用[3]，給一線警察的基層治理工作帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，極易引發(fā)尋釁滋事、打人毀物，甚至暴力襲警等嚴(yán)重暴力犯罪，極大地影響了警察乃至政府的公信力和權(quán)威，使得畏難、抵觸等消極情緒在一線執(zhí)法群體中漸次彌漫，公安機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)醉酒警情似有陷入兩難之虞。

聯(lián)合國(guó)內(nèi)政部最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中，每年五分之一的暴力犯罪發(fā)生在或靠近飲酒場(chǎng)所，其中80%的攻擊行為與飲酒有關(guān)[4]1983。同樣，來(lái)自英國(guó)東北部酒精辦公室(2013年)的數(shù)據(jù)顯示，在夜間輪班期間，超過(guò)三分之一的警力被要求為醉酒警情提供額外支持，這表明與飲酒有關(guān)的暴力事件呈現(xiàn)持續(xù)高發(fā)態(tài)勢(shì)[4]1983。綜觀我國(guó)接處警工作中，醉酒警情也一向是公安機(jī)關(guān)基層社會(huì)治理中遭遇的高發(fā)警情，且發(fā)生侵害民警執(zhí)法權(quán)益的頻次較高。根據(jù)筆者在北京市公安局H分局調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，2019年H區(qū)分局指揮中心共接報(bào)醉酒警情12442起(月均1036起)，其中侵害民警執(zhí)法權(quán)益案件94起(在H區(qū)全年侵害民警執(zhí)法權(quán)益案件中占比59.87%)，可見(jiàn)該類(lèi)警情發(fā)案數(shù)量之大以及侵害民警執(zhí)法權(quán)益之惡劣。因此，公安機(jī)關(guān)如何落實(shí)厲行法治的新時(shí)代要求，運(yùn)用適宜的治理手段依法、高效處置該類(lèi)警情是當(dāng)前學(xué)界與實(shí)踐部門(mén)亟待解決的重要問(wèn)題，更是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。基于此，本文以2019年北京市H區(qū)94起涉酒民警侵權(quán)案件作為考察對(duì)象，走訪相關(guān)處置民警，對(duì)醉酒警情處置的特征進(jìn)行梳理、分析，歸納，總結(jié)出公安機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)醉酒警情的執(zhí)法困境及治理策略，以期為妥善處置該類(lèi)警情，切實(shí)保障民警執(zhí)法權(quán)威，推進(jìn)法治公安現(xiàn)代化建設(shè)有所裨益。

二、醉酒警情處置的特征分析

筆者調(diào)研期間通過(guò)調(diào)取考察期內(nèi)94起醉酒警情的接警詳情、處理結(jié)果、民警受侵害情況以及處置民警執(zhí)法記錄儀，對(duì)周邊監(jiān)控的錄像視頻進(jìn)行數(shù)據(jù)整理、分析，其中涉及醉酒男性78人，女性21人；發(fā)生辱警行為11起、推搡民警行為10起、襲警行為72起；致民警受傷人數(shù)84人；執(zhí)法相對(duì)人行政拘留23人，刑事拘留72人。

(一)從警情類(lèi)型來(lái)講，多為轉(zhuǎn)化型交織警情

如圖1所示，單純醉酒求助警情僅占比11.70%，其余均涉及其他情形。其中因醉酒引發(fā)的糾紛警情發(fā)案頻次最高(占比43.62%)，包括司乘糾紛(14起)、家庭糾紛(9起)、消費(fèi)糾紛(12起)等；另外，因醉酒引發(fā)的傷人、毀物警情30起(占比31.91%)。從整體發(fā)案類(lèi)型來(lái)看，酒精攝入伴隨的沖動(dòng)行為較為廣泛，警情類(lèi)型多為轉(zhuǎn)化型交織警情，且處警耗時(shí)較長(zhǎng)，普遍在兩小時(shí)以上。往往是以酒精攝入為誘因，由口角沖突升級(jí)至違法犯罪行為，抑或是輕微后果上升為嚴(yán)重后果。如醉酒救助升級(jí)為醫(yī)患糾紛；醉酒糾紛升級(jí)為打人、毀物；且在警察干預(yù)后，極易轉(zhuǎn)化為醉酒人與警察間的矛盾沖突，從而導(dǎo)致阻礙執(zhí)行職務(wù)或妨礙公務(wù)案件的發(fā)生。這也可被用來(lái)解釋為何訪談中民警普遍反映接到醉酒警情時(shí)，常會(huì)產(chǎn)生畏難、抵觸等消極情緒，第一反應(yīng)就是“棘手事”“麻煩事”。

圖1 醉酒警情類(lèi)型分布情況圖(N=94)

(二)從發(fā)案時(shí)空來(lái)看，分布較為集中，且呈持續(xù)高發(fā)態(tài)勢(shì)

Smith、Allen將由酒吧、飯店以及俱樂(lè)部等場(chǎng)所形成的飲酒文化，統(tǒng)稱(chēng)為“夜間經(jīng)濟(jì)”(NTE)，其導(dǎo)致這些場(chǎng)所及周邊與酒精相關(guān)的暴力事件大幅度增加[4]1994。同樣，在對(duì)挪威18個(gè)城市酒吧關(guān)門(mén)時(shí)間變化對(duì)暴力犯罪影響的調(diào)查中，飲酒場(chǎng)所的營(yíng)業(yè)時(shí)間每延長(zhǎng)1小時(shí)，暴力犯罪數(shù)量隨之增加16%[5]?？梢?jiàn)，各地區(qū)醉酒警情發(fā)案時(shí)間、地點(diǎn)均有一定的規(guī)律可循。如圖2，依照北京市H區(qū)2019年全年醉酒警情處警量統(tǒng)計(jì)，其中月均處警1036起，除二月份較少外，其他各月份分布高度平均，且呈持續(xù)高發(fā)態(tài)勢(shì)。這與汪強(qiáng)等學(xué)者[6]提出節(jié)假日期間及炎熱夏季是醉酒警情高發(fā)期之觀點(diǎn)相悖，筆者認(rèn)為其觀點(diǎn)是基于特定周期內(nèi)飲酒人員數(shù)量上升所得，但隨著社會(huì)物質(zhì)文化水平的提升，飲酒行為將不受時(shí)段影響，因此出現(xiàn)全年持續(xù)高發(fā)態(tài)勢(shì)。單就考察期內(nèi)94起醉酒警情發(fā)案時(shí)間來(lái)看，20時(shí)～凌晨5時(shí)期間發(fā)案76起(占比80.85%)，即絕大多數(shù)醉酒警情發(fā)生在夜間；其余22起則主要集中發(fā)生在12時(shí)～16時(shí)。其整體數(shù)據(jù)基本與午、晚餐伴隨飲酒行為相吻合，且由晚餐伴隨酒精攝入并致醉酒滋事的概率更高。

圖2 2019年H區(qū)醉酒警情分布情況(N=12442)

如圖3所示，94起醉酒警情的發(fā)案地點(diǎn)基本集中在飲酒場(chǎng)所及其周邊。其中飯店(29起)、KTV、酒吧(10起)、家中(9起)均為飲酒場(chǎng)所，共計(jì)占比51%；發(fā)案地在街面(19起)和車(chē)內(nèi)(15起)情境主要為醉酒人離開(kāi)飲酒場(chǎng)所后的逗留地，報(bào)警人多為路人或司機(jī)，其報(bào)警事由主要集中在醉酒后昏迷救助與車(chē)乘糾紛兩方面。歸納上述實(shí)際情況來(lái)看，醉酒警情在發(fā)案時(shí)間上全年呈持續(xù)高發(fā)態(tài)勢(shì)，集中發(fā)生于夜間(20時(shí)～凌晨5時(shí))；其發(fā)案地點(diǎn)基本集中在飲酒場(chǎng)所及飲酒后的逗留地。

圖3 醉酒警情發(fā)案地點(diǎn)分布情況圖(N=94)

(三)從醉酒人行為來(lái)說(shuō)，情緒化、暴力化趨勢(shì)顯著

攻擊性是人類(lèi)與生俱來(lái)的本能行為，會(huì)升級(jí)為身體傷害。然而，在傷害成本以及法律政策威懾下，多數(shù)人可通過(guò)沖動(dòng)抑制來(lái)避免可能爆發(fā)的攻擊。在相關(guān)實(shí)驗(yàn)、調(diào)查中，飲酒與攻擊行為之間的關(guān)系已被諸多學(xué)者所證實(shí)。蘇黎世市警方報(bào)告的關(guān)于飲酒與家庭暴力事件的樣本中，表示酒精攝入與暴力之間存在顯性關(guān)聯(lián)，并且酒精刺激所起的作用有一系列明顯的歸因[7]；Barnwell采用Buss & Perry攻擊性量表測(cè)試得出，飲酒越多、預(yù)期酒精攻擊性越強(qiáng)的人，越有可能在飲酒時(shí)做出一系列攻擊性行為[8]。我國(guó)李鵬飛等學(xué)者對(duì)73名危險(xiǎn)駕駛罪服刑人員調(diào)研結(jié)果也基本與上述觀點(diǎn)相一致，其證實(shí)了酒精攝入程度與情緒誘發(fā)狀態(tài)下的沖動(dòng)性高度相關(guān)，即飲酒者酒精攝入程度越高，在情緒誘發(fā)狀態(tài)下越容易表現(xiàn)出行為控制困難，越容易出現(xiàn)沖動(dòng)決策行為[9]。同樣在考察期內(nèi)94起醉酒警情中，除11起昏迷救助警情外，均出現(xiàn)口角、謾罵、打人、毀物等沖動(dòng)決策行為。且一旦沖突發(fā)生后，其行為的持續(xù)性并不會(huì)因民警出場(chǎng)得以停息，反而升級(jí)為阻礙民警執(zhí)法、辱警、襲警等暴力行為。其中出現(xiàn)辱警行為11起，推搡民警行為10起，暴力襲警行為高達(dá)72起，說(shuō)明醉酒人在酒精刺激下，其抑制沖動(dòng)情緒和行為的能力大大降低，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的情緒化、暴力化沖動(dòng)特質(zhì)，易對(duì)他人或處置民警的人身安全造成較大威脅。另外，筆者走訪H分局30個(gè)處警單位時(shí)，超過(guò)九成民警均表示自己在處警中遭遇過(guò)醉酒人員言語(yǔ)粗俗、挑釁等挑戰(zhàn)民警執(zhí)法權(quán)威的情形，除性質(zhì)極為惡劣外，多數(shù)民警均以“勸哄”、不與其計(jì)較了事。如此看來(lái)，醉酒警情中實(shí)際發(fā)生侵害民警執(zhí)法權(quán)益的情形應(yīng)遠(yuǎn)高于考察期內(nèi)的94起，其所占民警維權(quán)案件比重也應(yīng)更高，即要解決民警執(zhí)法權(quán)威保障問(wèn)題，首要解決的就是醉酒警情處置之“頑疾”。

(四)從民警受傷情況來(lái)言，暴力升級(jí)風(fēng)險(xiǎn)高

如圖4，根據(jù)94起醉酒警情中民警受傷情況統(tǒng)計(jì)，無(wú)明顯外傷22人(26.19%)；有外傷但未構(gòu)成輕微傷51人(60.71%)；輕微傷10人(1.90%)；輕傷1人(1.20%)。受傷程度普遍較為輕微，并未造成重大惡性傷亡(其中輕傷1人是由民警帶離醉酒人過(guò)程中，被其推下樓梯摔傷所致)，且民警受襲多集中于推搡、掌摑、撞擊、踢踹等攻擊形式，主要發(fā)生于近身徒手控制以及帶離醉酒人過(guò)程當(dāng)中。有研究指出，醉酒受試者在威脅性信息條件下通常比在非威脅性信息條件下更具攻擊性[10]，即現(xiàn)場(chǎng)處置民警在發(fā)出制止或警告指令時(shí)，酒精作用會(huì)使醉酒人的注意力集中在顯著的線索上(被要求停止違法犯罪行為或進(jìn)行強(qiáng)制傳喚)，從而增加了攻擊行為的風(fēng)險(xiǎn)性。這也被用于解釋為什么襲警行為普遍發(fā)生在民警進(jìn)行口頭警告后或?qū)嵤┪淞刂频倪^(guò)程中。另外，結(jié)合醉酒人現(xiàn)場(chǎng)暴力行為來(lái)看，無(wú)任何征兆下突然襲警的情形僅為7例，其余87起警情中出現(xiàn)的暴力行為均伴隨辱罵、推搡、接近等前兆，且由辱罵上升至暴力行為的概率為87.23%。因此，處置民警若在醉酒人辱罵時(shí)保持高度的戒備狀態(tài)，進(jìn)行針對(duì)性的戰(zhàn)術(shù)干預(yù)，大多數(shù)受傷情境是可被避免的。

圖4 2019年H區(qū)醉酒警情中民警受傷分布情況圖(N=84)

三、當(dāng)前公安機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)醉酒警情的執(zhí)法困境

(一)公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中存在“孤島現(xiàn)象”

所謂“孤島現(xiàn)象”，即指不同機(jī)構(gòu)或部門(mén)在職能、信息、資源等方面，未能形成充分聯(lián)動(dòng)、及時(shí)交流、高效協(xié)同的一種狀態(tài)[11]，是由不同層級(jí)或部門(mén)在合作過(guò)程中產(chǎn)生的各種困境所造成。基層公安機(jī)關(guān)作為各類(lèi)警情處置的第一響應(yīng)者，其任務(wù)主要集中在調(diào)解糾紛、制止危害、現(xiàn)場(chǎng)控制、緊急救助四個(gè)方面，具有緊急反應(yīng)、資源局限、自主行動(dòng)等特征[12]。尤其在處置醉酒警情中，先期到場(chǎng)民警并非“萬(wàn)能戰(zhàn)士”，須依賴上級(jí)指揮中心精準(zhǔn)的信息傳遞、資源調(diào)配以及外部機(jī)構(gòu)的協(xié)同配合，才能避免行動(dòng)中可能出現(xiàn)的信息壁壘和資源困境。因此，基于條塊關(guān)系視角，可將公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中的“孤島現(xiàn)象”分為：“條”——公安機(jī)關(guān)內(nèi)部信息傳輸精準(zhǔn)與通暢；“塊”——公安機(jī)關(guān)與外部機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與配合兩方面。

1.公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的信息壁壘

通常認(rèn)為，基層公安機(jī)關(guān)的各類(lèi)警情處置是高度組織化、專(zhuān)業(yè)化的程序工作。而在接處警工作中，警力響應(yīng)、資源調(diào)配是隨著現(xiàn)場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別逐步分級(jí)響應(yīng)的，并非一開(kāi)始就以規(guī)模化、組織化形式展開(kāi)行動(dòng)。先期到場(chǎng)的警力一般是派出所、警務(wù)站、巡邏車(chē)組、社區(qū)民警等分散化的基層單位，須在指揮中心的指令和增援下采取緊急措施進(jìn)行干預(yù)。若“指揮中樞”在接、派警環(huán)節(jié)以及處置過(guò)程中未能充分發(fā)揮“首腦”作用，對(duì)報(bào)警詳情缺乏綜合研判，出現(xiàn)警力調(diào)配不合理，信息收集缺漏等問(wèn)題，勢(shì)必會(huì)加大現(xiàn)場(chǎng)行動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。如在考察期內(nèi)94起醉酒警情中，根據(jù)接警詳情的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，23起(24.47%)派警信息并未提及醉酒情形，均以糾紛警情布警，致使第一響應(yīng)警力到場(chǎng)后難以全面掌握現(xiàn)場(chǎng)情況，在信息評(píng)估、調(diào)配警力以及攜帶裝備上均處于劣勢(shì)，在此類(lèi)“遭遇戰(zhàn)”中對(duì)民警自身安全造成較大威脅。此外，先期到場(chǎng)警力、裝備極為有限，多以自主行動(dòng)為主要形式，若現(xiàn)場(chǎng)情境升級(jí)，往往需要指揮中心增配更多警力合力處置。在支援警力響應(yīng)中，由于各層級(jí)之間的信息延遲使得響應(yīng)的及時(shí)性和準(zhǔn)確性難以保障，可能直接導(dǎo)致處置難度的擴(kuò)大。

2.公安機(jī)關(guān)與外部機(jī)構(gòu)缺乏聯(lián)動(dòng)

宮志剛教授[13]曾指出，對(duì)于基層治理能力現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中的中國(guó)而言，缺乏社會(huì)力量的聯(lián)動(dòng)，單純依賴公安機(jī)關(guān)進(jìn)行社會(huì)治安防控是難以實(shí)現(xiàn)的。其中所提出的動(dòng)員和整合社會(huì)力量參與治安防控，在我國(guó)社會(huì)治安綜合治理的實(shí)踐進(jìn)程中還有很長(zhǎng)的路要走。如《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第46條對(duì)處置醉酒人員做出解釋?zhuān)⒁?guī)定“必要時(shí)，應(yīng)當(dāng)送醫(yī)醒酒”。其對(duì)醒酒場(chǎng)所并未做出明確規(guī)定，而是將醒酒地點(diǎn)隱含至辦案機(jī)關(guān)，僅規(guī)定在“必要時(shí)”應(yīng)當(dāng)送至醫(yī)療機(jī)構(gòu)?？紤]到公安機(jī)關(guān)和處警民警并不具備相應(yīng)的醫(yī)療診斷及緊急救助條件，對(duì)于醉酒人因過(guò)量酒精攝入造成的昏迷、嘔吐或突發(fā)疾病等情形，公安機(jī)關(guān)往往面臨著巨大的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。在以往執(zhí)法實(shí)踐中，將滋事醉酒人員帶回辦案場(chǎng)所，因救治不力導(dǎo)致意外人身傷亡的案例并不少見(jiàn)；且將醉酒人員交移醫(yī)療人員后，其較強(qiáng)的攻擊性也會(huì)嚴(yán)重干擾正常的醫(yī)療秩序，導(dǎo)致“二次處警”的發(fā)生。因此，公安機(jī)關(guān)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間存在的“孤島現(xiàn)象”，一方面增加了公安機(jī)關(guān)約束或看護(hù)所帶來(lái)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，另一方面也造成了醫(yī)療機(jī)構(gòu)及人員的安全隱患。

(二)“文本”到“行動(dòng)”難以落地

公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法是賦予法律文本以生命力的過(guò)程，即將法律規(guī)范付之行動(dòng)的過(guò)程。能否在執(zhí)法中完全按照法律制定者的初衷發(fā)揮其內(nèi)涵與價(jià)值，給執(zhí)法主體帶來(lái)莫大的挑戰(zhàn)。有學(xué)者指出，接處警工作之所以引發(fā)廣泛爭(zhēng)議，關(guān)鍵在于執(zhí)法過(guò)程中性質(zhì)不夠明晰，其適用法律的法理定位不清、理論體系性不足[14]。與其說(shuō)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的法理定位不清，倒不如說(shuō)執(zhí)法場(chǎng)景本身就是一個(gè)無(wú)法完全預(yù)期的情境，況且，法律語(yǔ)言也還未能完善到可以絕對(duì)明確地表達(dá)一切立法意圖的境界[15]。因此，法律適用的實(shí)效性本就與社會(huì)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)性存在不可彌合的張力。由于當(dāng)前我國(guó)關(guān)于接處警的法令條款采用了嚴(yán)格的列舉法，并不能完全涵蓋執(zhí)法中的多變情境，具有較強(qiáng)的機(jī)械性和事后性，從而缺乏一定的“情境”考慮。因此往往在執(zhí)法實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法對(duì)象的狀態(tài)判定、執(zhí)法手段以及執(zhí)法幅度的抉擇除了依據(jù)“已知法律”外，還須依賴于“已知事實(shí)”。而在高壓情境以及現(xiàn)場(chǎng)不確定性較高的情形下將現(xiàn)場(chǎng)事實(shí)認(rèn)定為“已知”顯然是極其困難的，這便造成了文本的局限性與復(fù)雜多變的執(zhí)法境遇之間的沖突。一方面，顯示出民警對(duì)于相關(guān)法律適用以及依照相關(guān)法律進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)處置的能力的確有待提升；另一方面，則表現(xiàn)出相關(guān)法律條款的制定過(guò)于抽象化和原則化，缺乏一定的可操作性，給現(xiàn)場(chǎng)民警造成不同程度的困擾和工作中的被動(dòng)。如《治安管理處罰法》以及《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中均對(duì)醉酒人員的處置提出“采取保護(hù)性措施約束至酒醒”之規(guī)定，但對(duì)約束措施、約束時(shí)間以及約束地點(diǎn)的操作性描述均缺乏具體釋義，一旦在行動(dòng)中由經(jīng)驗(yàn)偏差所造成意外事件，無(wú)論依法與否，民警都將處于不利境地。筆者訪談考察期內(nèi)的處置民警中，86.79%民警反映在法律適用上存在較大的畏難情緒。其主要難點(diǎn)有二：1、采用“保護(hù)性約束”，其實(shí)質(zhì)是為了最大限度確保醉酒人和他人安全而采取較低級(jí)別的約束手段，但約束過(guò)程往往伴隨醉酒人及其相關(guān)人的抵抗和攻擊行為，“不得使用手銬”之規(guī)定顯然與實(shí)際情境中約束帶或警繩無(wú)法有效制止相悖；2、由于民警對(duì)醉酒程度以及既往病史難以辨識(shí)，“約束至酒醒”這一規(guī)定在實(shí)踐中較難把握，對(duì)于酒醒狀態(tài)的判定以及約束時(shí)間的控制都是基于當(dāng)事民警的“以往經(jīng)驗(yàn)”，進(jìn)而出現(xiàn)了醉酒人過(guò)早解除約束后打砸“三室”或約束時(shí)間過(guò)長(zhǎng)而致血脈不暢，造成肢體損傷等嚴(yán)重事件。

(三)警察在“弱勢(shì)”與“強(qiáng)勢(shì)”間難平衡

從94起醉酒執(zhí)法實(shí)例來(lái)看，現(xiàn)場(chǎng)民警對(duì)于合理使用武力手段顯得無(wú)所適從，畸重畸輕的現(xiàn)象頻發(fā)。如民警懼怕責(zé)任追究或使用武力過(guò)度而表現(xiàn)過(guò)于“弱勢(shì)”，一方面公共利益得不到有力保障，另一方面容易導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)威遭到蔑視；抑或是民警與醉酒人互動(dòng)能力不足，僅靠法律條款的“機(jī)械式”應(yīng)用而表現(xiàn)過(guò)于“強(qiáng)勢(shì)”，致使公權(quán)力權(quán)威非但沒(méi)有得以加強(qiáng)，反而出現(xiàn)倒掛。歸根結(jié)底，兩種表現(xiàn)的實(shí)質(zhì)較為相似，即民警現(xiàn)場(chǎng)駕馭能力不足，以及對(duì)相關(guān)政策法規(guī)綜合應(yīng)用能力不強(qiáng)。

1.問(wèn)責(zé)高壓的“恐懼”

為保障公眾的合法權(quán)益，“最小傷害”一度成為我國(guó)警察使用武力的重要指導(dǎo)原則。但值得注意的是，由于我國(guó)當(dāng)前法律政策對(duì)警察權(quán)力的一系列限制，引發(fā)了民警為避免責(zé)任追究，在某些情境下選擇放棄行使權(quán)力，進(jìn)而衍生出“跪地式”執(zhí)法、“選擇式”執(zhí)法的尷尬局面?？紤]到警察在高壓情境下可能出現(xiàn)的誤判以及執(zhí)法瑕疵，民警很容易在問(wèn)責(zé)高壓下變得畸形怯弱，甚至在危險(xiǎn)情境中，寧愿選擇徒手控制而放棄使用警械或武器。在考察期內(nèi)的84名受傷民警中，82.98%的受傷民警均選擇徒手技術(shù)實(shí)施控制，而結(jié)合《人民警察使用警械和武器條例》之規(guī)定以及現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法錄像分析，現(xiàn)場(chǎng)情形均滿足警棍、催淚噴射器等警械的使用條件。筆者認(rèn)為，絕大多數(shù)民警之所以選擇徒手技術(shù)控制，一方面介于醉酒人在意識(shí)模糊狀態(tài)下出現(xiàn)的不當(dāng)行為，民警表現(xiàn)出“寬容”的心理傾向而選擇低等級(jí)武力實(shí)施控制；而更多因素則是考慮到高級(jí)別武力可能造成醉酒人突發(fā)疾病的傷亡事件，從而誘發(fā)“社會(huì)鏡頭”后的追責(zé)問(wèn)題。

2.“機(jī)械式”執(zhí)法的桎梏

自維護(hù)公安民警執(zhí)法權(quán)威的相關(guān)政策規(guī)定實(shí)施以來(lái)，基層實(shí)踐所提出的“三次警告”深入民警之心。但從94起醉酒執(zhí)法實(shí)例錄像來(lái)看，存在著多起將執(zhí)法“規(guī)范化”等同于“簡(jiǎn)單化”，將“三次警告”機(jī)械應(yīng)用于執(zhí)法實(shí)踐的現(xiàn)象。如2019年7月2日1時(shí)許北京市H區(qū)一起醉酒執(zhí)法實(shí)例中，(1)2019年7月2日1時(shí)許，北京市H區(qū)一起醉酒警情處置中，民警要求醉酒人出示身份證件，遭拒后，民警立即連續(xù)喊出“第一次警告”、“第二次警告”、“第三次警告”等警告指令，并隨即實(shí)施徒手控制。這種“機(jī)械式”執(zhí)法形式顯然與柔性執(zhí)法的執(zhí)法理念相違背?，F(xiàn)場(chǎng)民警要求醉酒人出示身份證件遭拒后，隨即連續(xù)進(jìn)行三次口頭警告后實(shí)施徒手控制，期間并未告知其具體的警告內(nèi)容，也未告知其造成的嚴(yán)重后果，更未給予醉酒人相應(yīng)的反應(yīng)時(shí)間，而是簡(jiǎn)單將警告指令當(dāng)作是武力使用的前提，反倒激發(fā)醉酒人的沖動(dòng)情緒，增加了攻擊行為的發(fā)生，其執(zhí)法的法律效果與社會(huì)效果與理想狀態(tài)存在較大差距，顯然違背了“三次警告”的設(shè)計(jì)初衷。蔡藝生[1]122認(rèn)為，對(duì)于公眾而言，警察執(zhí)法代表著國(guó)家權(quán)力的出場(chǎng)，這種外來(lái)者介入所帶來(lái)的高度陌生感，容易引發(fā)公眾緊張和抵觸心理的產(chǎn)生，而僵化地適用法律也存在“破壞”公序良俗的可能與風(fēng)險(xiǎn)。顯然，上述這種“自說(shuō)自話”式的“機(jī)械”執(zhí)法難以得到公眾的認(rèn)同，其社會(huì)效果難以得到有效保障，極易出現(xiàn)社會(huì)輿論一邊倒的情況。

四、醉酒警情現(xiàn)場(chǎng)處置的治理策略

基于當(dāng)前醉酒治理中面臨的重重困境，公安機(jī)關(guān)可從外部與內(nèi)部、立法與執(zhí)法、認(rèn)知與行為等多維度入手，提出強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)、呼吁警察“賦權(quán)”保障以及提升警察專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)等針對(duì)性治理策略，從而切實(shí)保障民警的執(zhí)法權(quán)益，發(fā)揮出公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的最大效能，為建設(shè)更高水平的法治中國(guó)提供理論指引和實(shí)踐動(dòng)力。

(一)強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)

公安機(jī)關(guān)內(nèi)、外部所存在的孤島困境，使得執(zhí)法活動(dòng)存在多重阻力，從而導(dǎo)致執(zhí)法出現(xiàn)損耗?；趫?zhí)法過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)性和實(shí)效性考慮，須加強(qiáng)“指行一體”協(xié)同效能以及“警醫(yī)聯(lián)動(dòng)”合成效能，以提升應(yīng)對(duì)醉酒治理的最大合力。

1.強(qiáng)化“指行一體”協(xié)同效能

接處警工作是由“接警—派警—處警—信息反饋—后續(xù)增援”等一系列環(huán)節(jié)構(gòu)成的警務(wù)活動(dòng)，其前端由接警單位進(jìn)行指揮調(diào)度，其末端由先期響應(yīng)者以及后續(xù)增援警力進(jìn)行處置，因此須從指揮調(diào)度、警力增援兩方面強(qiáng)化協(xié)同能力，切實(shí)提升處置實(shí)效。在指揮調(diào)度層面，接警單位應(yīng)結(jié)合報(bào)警信息以及可視化手段進(jìn)行綜合研判，合理定級(jí)、布警，如現(xiàn)場(chǎng)涉及多人醉酒或醉酒傷人情形，應(yīng)同時(shí)布派巡特警到場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)先期警力優(yōu)勢(shì)；同時(shí)應(yīng)賦權(quán)所一級(jí)指揮室先期指揮、先期處置、先期調(diào)警的職權(quán)，最大限度減少傳達(dá)環(huán)節(jié)和指揮層級(jí)，以“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”扁平化方式進(jìn)行精準(zhǔn)指揮處置，確保警情高效、精準(zhǔn)流轉(zhuǎn)。在警力支援方面，先期處置民警應(yīng)視情呼叫所指揮室或直接報(bào)告上級(jí)指揮中心要求警力支援，確保增援警力快速響應(yīng)。此外，應(yīng)打破警種、區(qū)域等現(xiàn)有管理體制制約，整合派出所警力、街面巡邏警力、特警以及群防群治等力量，使之在統(tǒng)一指揮下快速響應(yīng)，保證警力絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。如現(xiàn)場(chǎng)涉及醉酒持械、暴力襲警等高危情境時(shí)，處警民警應(yīng)被授權(quán)與周邊警力的應(yīng)急響應(yīng)權(quán)限，盡可能避免因跨部門(mén)信息傳遞延遲而加大行動(dòng)的傷亡風(fēng)險(xiǎn)。

2.放大“警醫(yī)聯(lián)動(dòng)”合成效能

面對(duì)酒醉治理中公安機(jī)關(guān)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)所處的兩難困境，當(dāng)前已有部分警隊(duì)先行與當(dāng)?shù)蒯t(yī)療機(jī)構(gòu)建立定點(diǎn)合作關(guān)系，共同實(shí)施醉酒人員“警醫(yī)聯(lián)動(dòng)”合成處置機(jī)制，并取得初步成效。此舉將醒酒場(chǎng)所固定在醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)，由合作醫(yī)院設(shè)置專(zhuān)門(mén)“醒酒室”，實(shí)行公安、醫(yī)院疊加看管，防止醫(yī)患糾紛和其他意外的發(fā)生，確保絕對(duì)安全；接警單位與定點(diǎn)醫(yī)院之間實(shí)時(shí)對(duì)接，對(duì)確有送醫(yī)醒酒需求的醉酒人員，經(jīng)民警先期約束控制后由120救護(hù)車(chē)直接送至專(zhuān)門(mén)醒酒室，進(jìn)行醒酒救治、看護(hù)。筆者認(rèn)為，該合成機(jī)制的運(yùn)行對(duì)公安機(jī)關(guān)而言，將節(jié)約大量的警力資源，大幅度降低責(zé)任事故風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而提升警務(wù)效能。對(duì)醉酒人而言，能夠及時(shí)給予相應(yīng)的醫(yī)療救助，充分體現(xiàn)了人性化執(zhí)法內(nèi)涵，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一；對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)而言，醒酒室專(zhuān)門(mén)的警力保障，極大地避免了醫(yī)護(hù)人員在救治過(guò)程中受到侵害，同時(shí)也保證了正常的醫(yī)療秩序。因此，“警醫(yī)聯(lián)動(dòng)”合成處置機(jī)制的大力推廣將成為妥善處理醉酒警情、有效保障醉酒人員合法權(quán)益的一劑良藥。

(二)對(duì)警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法“賦權(quán)”的呼吁

執(zhí)法問(wèn)責(zé)和執(zhí)法保障是對(duì)立統(tǒng)一的，二者不可偏廢。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)于警察權(quán)的基本態(tài)度大多為限制、約束，有學(xué)者提出，“警察權(quán)力的擴(kuò)大意味著公民權(quán)利的壓縮，警察權(quán)的濫用將成為顛覆法治主義的元兇”[16]。該觀點(diǎn)對(duì)以往存在的隨意執(zhí)法、暴力執(zhí)法起到了一定的訓(xùn)誡、規(guī)范作用，但過(guò)度壓抑警察權(quán)必然導(dǎo)致執(zhí)法實(shí)踐中公安機(jī)關(guān)舉步維艱、進(jìn)退兩難。因此，在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)公安執(zhí)法規(guī)范化的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)基于執(zhí)法的全過(guò)程為警察“賦權(quán)”，使警察能夠按照立法和現(xiàn)實(shí)情境去規(guī)范執(zhí)法，而不會(huì)因?qū)ψ陨韴?zhí)法行為的不確定性和事后追責(zé)而不敢規(guī)范行使權(quán)力。

首先，上述提及立法實(shí)施的可操作性問(wèn)題，已經(jīng)嚴(yán)重制約了公安民警的執(zhí)法行為。只有提高法律的操作性，才能為公安民警依法執(zhí)法提供行動(dòng)規(guī)范，才能從根本上使文本落地?；诖?，在相關(guān)立法過(guò)程中必須立足于執(zhí)法實(shí)踐，尤其重視一線民警的意見(jiàn)建議，以提升立法權(quán)威的有效性和可操作性。如應(yīng)對(duì)醉酒警情中，警察合理使用武力的條件、限度、方式、范圍以及約束、醒酒看護(hù)等方面給予可操作性的行動(dòng)規(guī)范，真正使處置民警“有法可依”“有章可循”，徹底消除警察執(zhí)法中的畏難情緒。其次，在強(qiáng)調(diào)執(zhí)法主體規(guī)范執(zhí)法的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)向社會(huì)和全體民警發(fā)出信號(hào)，即對(duì)執(zhí)法相對(duì)人提出明確指令要求，如不尊重、不配合警察執(zhí)法活動(dòng)，造成的意外后果須由本人承擔(dān)。如在美國(guó)立法中明確規(guī)定，警察執(zhí)法行為的起始就標(biāo)志著正當(dāng)防衛(wèi)狀態(tài)的開(kāi)始，如果任何環(huán)節(jié)不予服從，都將被警察認(rèn)定為“可能發(fā)生的威脅”，從而實(shí)施武力干預(yù)。因此，面對(duì)執(zhí)法相對(duì)人現(xiàn)場(chǎng)不予配合執(zhí)法、暴力抗法等情形，民警應(yīng)大膽行使裁量權(quán)，敢于使用法律所賦予的“合法武力”。再次，警察的執(zhí)法過(guò)程需要更多的“呼吸空間(breathing room)”(2)“呼吸的空間”概念出自美國(guó) 2011年阿什克羅夫特訴基德案 Ashcroft v.al-Kidd(2011)，在該案中法官認(rèn)為：“對(duì)于公開(kāi)的法律問(wèn)題，有限制的豁免權(quán)給予政府官員呼吸的空間做出合理而錯(cuò)誤的判斷。參見(jiàn) Ashcroft v.al-Kidd,563 U.S.731(2011)。，一定的執(zhí)法豁免權(quán)理應(yīng)成為其敢于執(zhí)法的有力保障。而能讓處置民警“不憚不懼”的關(guān)鍵不僅僅依賴于處置中規(guī)范的處置程序，更在于規(guī)范處置之后所造成執(zhí)法相對(duì)人意外后果責(zé)任追究及免除。因此，需要立法部門(mén)細(xì)化相關(guān)法律法規(guī)以提供保障，而這一趨勢(shì)已在當(dāng)前法律修訂草案以及區(qū)域性基層警隊(duì)規(guī)章中初現(xiàn)端倪。如2016年我國(guó)《人民警察法修改草案稿》(未實(shí)施)第84條已提出“依照法定條件和程序履行職責(zé)、行使權(quán)力”的依法履責(zé)免責(zé)規(guī)定，即公安民警在處置各類(lèi)警情過(guò)程中，造成的意外后果不由民警個(gè)人承擔(dān)責(zé)任，從而確保執(zhí)法主體的合法權(quán)益得到保障。筆者認(rèn)為，在規(guī)范警察執(zhí)法責(zé)任時(shí)，可從條框限定轉(zhuǎn)為紅線限定，即規(guī)定哪些紅線不能觸碰，哪些行為是不可為之。適度放權(quán)，完善科學(xué)、合理的免責(zé)評(píng)價(jià)機(jī)制，將是沖破文本落地困境的突破口。

(三)提升基層警力的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)

法律經(jīng)過(guò)執(zhí)行才能從國(guó)家意志落地為社會(huì)現(xiàn)實(shí)，而執(zhí)行實(shí)施最終由基層執(zhí)法人員來(lái)完成。因此公安民警的執(zhí)法行為如何在“弱勢(shì)”與“強(qiáng)勢(shì)”之間做出平衡，需要全面提升公安民警的執(zhí)法專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，即從執(zhí)法理念和執(zhí)法能力兩個(gè)維度進(jìn)行提升。當(dāng)前公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的大力推進(jìn)絕不是一紙空文，除了上述制度建設(shè)的不斷完善，還需民警自身適應(yīng)快速變化且日趨復(fù)雜的執(zhí)法環(huán)境，深刻理解嚴(yán)格執(zhí)法與人性化執(zhí)法內(nèi)涵，不斷強(qiáng)化公安民警的執(zhí)法能力建設(shè)。

1.準(zhǔn)確把握警察執(zhí)法內(nèi)涵

在調(diào)研94起醉酒處置實(shí)例中出現(xiàn)大比例的辱警、襲警行為，究其原因，是公安民警沒(méi)有深刻理解嚴(yán)格執(zhí)法和人性化執(zhí)法的內(nèi)涵，導(dǎo)致民警處置畸輕畸重，左右為難。因此，提升民警的執(zhí)法理念，首先應(yīng)該正確理解一系列民警維權(quán)政策的設(shè)計(jì)初衷，即旨在遏制當(dāng)前阻礙民警依法履職案件的高發(fā)態(tài)勢(shì)，切實(shí)鼓勵(lì)民警在執(zhí)法過(guò)程中敢于作為，更有效地維護(hù)社會(huì)公共安全[17]。對(duì)他人違法行為的管理就是對(duì)群眾公共利益的保障，所以嚴(yán)格執(zhí)法作為一切執(zhí)法行為的首要要求，其背后所體現(xiàn)的工具理性價(jià)值理應(yīng)成為民警“敢于亮劍”的“底氣”；而人性化執(zhí)法又是基于價(jià)值理性的考量，其限定于法律規(guī)定框架內(nèi)，決不可成為超越嚴(yán)格執(zhí)法的人性化，否則，警察執(zhí)法行為的懲罰和保護(hù)功能將大打折扣，執(zhí)法權(quán)威更將無(wú)從談起[18]。因此，民警應(yīng)根據(jù)實(shí)際執(zhí)法情境，樹(shù)立“先禮后兵”的執(zhí)法理念。對(duì)待醉酒救助、糾紛警情，應(yīng)給予更多的人文關(guān)懷，努力做到語(yǔ)言行為文明規(guī)范，以“情”處之，盡量避免因執(zhí)法瑕疵加劇沖突升級(jí)；對(duì)待醉酒滋事警情，應(yīng)不卑不亢，嚴(yán)守法律底線，一旦出現(xiàn)辱警、擾警、襲警行為，果斷采取強(qiáng)制措施，對(duì)執(zhí)法相對(duì)人予以約束懲戒。

2.全面優(yōu)化警察執(zhí)法能力建設(shè)

警察執(zhí)法能力建設(shè)是維護(hù)社會(huì)公共秩序與法律實(shí)施的有力保障，更是推進(jìn)法治公安現(xiàn)代化建設(shè)的根本抓手。2016年全國(guó)公安隊(duì)伍建設(shè)工作會(huì)上郭聲琨同志強(qiáng)調(diào):“要大力加強(qiáng)能力素質(zhì)建設(shè)，切實(shí)提高公安隊(duì)伍的依法履職能力水平，不斷提升人民群眾的安全感、滿意度和公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力”[19]?？梢?jiàn)，強(qiáng)化執(zhí)法主體的能力建設(shè)才是破解執(zhí)法困境的路徑。具體而言，這種執(zhí)法能力主要包括法律適用能力、沖突降級(jí)能力以及武力決策與使用能力。法律適用能力即指公安民警理解、應(yīng)用法律的能力，是行為能力的認(rèn)知環(huán)節(jié)；而沖突降級(jí)能力以及武力決策與使用能力則共同構(gòu)成了行為能力范疇，主要指能夠依照法律規(guī)定，做出理性、及時(shí)響應(yīng)的能力。而當(dāng)前我國(guó)警務(wù)實(shí)戰(zhàn)培訓(xùn)中，多集中于行為能力提升上，即防衛(wèi)控制、警務(wù)技戰(zhàn)術(shù)等內(nèi)容模塊，而對(duì)于法律適用以及情境決策等模塊的師資建設(shè)、課程輸出相對(duì)缺乏，主要依賴教官或自身的“以往經(jīng)驗(yàn)”，遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前執(zhí)法環(huán)境的需要。

執(zhí)法能力提升需要從優(yōu)化招警機(jī)制以及培訓(xùn)機(jī)制兩方面入手。首先，在招錄體制上可借鑒司法機(jī)關(guān)的招錄要求，從招錄人員渠道方面進(jìn)行優(yōu)化。與司法機(jī)關(guān)將法學(xué)院校作為主要人才招錄渠道相比，公安機(jī)關(guān)可加大公安院校、司法院校以及法律相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才的招錄比例，入警伊始就為培養(yǎng)良好的法治素養(yǎng)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；另一方面，應(yīng)重視執(zhí)法資格以及法律應(yīng)用的相關(guān)培訓(xùn)、考評(píng)，酌情把警察執(zhí)法資格考試以及司法職業(yè)資格考試作為民警個(gè)人晉升考評(píng)的參考指標(biāo)，激勵(lì)公安民警主動(dòng)學(xué)習(xí)、理解法律知識(shí)。此項(xiàng)北京市公安局已經(jīng)走在前列，并建立了行之有效的實(shí)踐方案。其次，對(duì)于民警的在職培訓(xùn)，應(yīng)擴(kuò)寬培訓(xùn)內(nèi)容體系，建立多層次交疊式培訓(xùn)機(jī)制。一是要求遵循“法律適用模塊—沖突降級(jí)模塊—武力決策與使用模塊—多情境現(xiàn)場(chǎng)處置模塊”的進(jìn)階順序；二是將每一培訓(xùn)模塊貫穿至下一模塊中，實(shí)現(xiàn)各培訓(xùn)模塊之間的能力遞進(jìn)和有機(jī)結(jié)合；三是將檢察官、法官納入教官隊(duì)伍體系中，將正向教學(xué)與反向檢驗(yàn)相融合，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法活動(dòng)的合法性與有效性無(wú)縫銜接；四是建立相對(duì)應(yīng)的培訓(xùn)準(zhǔn)出機(jī)制，如參照美國(guó)警察參訓(xùn)的最低時(shí)限要求，對(duì)民警參訓(xùn)時(shí)長(zhǎng)和科目做出“底線”限制，確保每名一線民警輪流參訓(xùn)，杜絕“工學(xué)矛盾”所引發(fā)的培訓(xùn)缺失。如此，才能從根本上提升公安隊(duì)伍的整體執(zhí)法能力，讓人民群眾在每一項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)中感受到執(zhí)法的公平正義。