淺談天然氣長輸管道安全運(yùn)行監(jiān)管的構(gòu)建

文／首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 李松山 呂淑然

天然氣作為環(huán)保清潔高效的能源，為我國的繁榮富強(qiáng)和優(yōu)化資源配置發(fā)揮了巨大作用。天然氣具有易燃易爆的危險(xiǎn)特性，目前其運(yùn)輸主要是通過長輸管道來實(shí)現(xiàn)的，天然氣長輸管道安全運(yùn)行一直以來都是確保沿線居民生命和財(cái)產(chǎn)安全的根基。因此本文針對我國天然氣長輸管道安全運(yùn)行監(jiān)管方面存在的問題進(jìn)行分析，得出解決問題的意見和建議，以期為我國天然氣長輸管道安全運(yùn)行的安全監(jiān)管提供有價(jià)值的參考依據(jù)。

存在的問題

盡管相關(guān)政府安全監(jiān)管部門和管道安全管理運(yùn)行企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理工作起步較早，但是在管道安全運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)排查治理工作中也暴露出了諸多問題，筆者分析認(rèn)為其存在以下問題。

安全監(jiān)管法律體系不健全。目前我國天然氣長輸管道的安全監(jiān)管在法律體系方面還存在一些問題，主要體現(xiàn)在：一是對于長輸管道監(jiān)管尚未形成一個系統(tǒng)的法律體系，實(shí)際工作過程中安全監(jiān)管力度不夠；二是管道安全監(jiān)管法律在實(shí)際運(yùn)行中可行性不高；三是法律更新的速度明顯落后于生產(chǎn)力的發(fā)展，目前主要運(yùn)行的《管道保護(hù)法》自2010年實(shí)施以來，超十年幾乎未曾進(jìn)行修訂過。

監(jiān)管主體權(quán)責(zé)不清晰。政府部門是主要的監(jiān)管主體，在權(quán)力與責(zé)任的分配上還存在以下問題：一是責(zé)任主體不明確，根據(jù)《管道保護(hù)法》規(guī)定，國務(wù)院能源主管部門分管全國管道保護(hù)工作，但目前主管管道安全的機(jī)構(gòu)為發(fā)改委下屬的能源局；二是存在多層多方管理，權(quán)責(zé)不清晰的問題阻礙了保證管道安全工作的開展；三是管理職責(zé)范圍不明確、管轄邊界不清，不能對管道運(yùn)行起到有效監(jiān)管的作用。

政府管道安全監(jiān)管責(zé)任落實(shí)不到位。政府部門作為監(jiān)管主體，在監(jiān)管工作中存在以下問題：一是監(jiān)管工作積極性不高，監(jiān)管重點(diǎn)只是放在發(fā)生事故之后的處理過程；二是日常管道安監(jiān)工作形式化，很難做到及時發(fā)現(xiàn)并消除安全隱患；三是政府管道保護(hù)專業(yè)人才缺乏，導(dǎo)致政府部門監(jiān)管主體不能實(shí)現(xiàn)專業(yè)指導(dǎo)。

天然氣長輸管道運(yùn)行企業(yè)安全管理水平低下。管道運(yùn)行管理企業(yè)對管道安全運(yùn)行負(fù)有主體責(zé)任，雖然天然氣長輸管道企業(yè)在改進(jìn)管理制度，提高管理水平等方面付出了努力，但是安全風(fēng)險(xiǎn)管理措施不到位、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)不合理、管理制度落后等管理問題依然很突出，管道企業(yè)缺乏風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制，管道管理人員責(zé)任心不強(qiáng)。

天然氣長輸管道企業(yè)在運(yùn)行中的安全監(jiān)管技術(shù)落后。管道運(yùn)行企業(yè)在管道運(yùn)行先進(jìn)保障技術(shù)方面有待提高，對于新技術(shù)的持續(xù)性資源投入、開發(fā)應(yīng)用方面還不夠成熟。此外，對于管道檢測技術(shù)、自動化控制技術(shù)、管道防腐技術(shù)等方面資金投入比例偏低。

未形成有效的第三方監(jiān)管機(jī)制。由于我國管道建設(shè)及應(yīng)用時間相對不長，而且主要管道資源集中在一些大的國有企業(yè)，政府安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及企業(yè)安全部門在對天然氣管道安全監(jiān)管的研究方面也徘徊在較為初級的水平，未能建成有效的第三方監(jiān)管機(jī)制。

對策及措施

完善管道安全監(jiān)管法律體系

完善管道安全監(jiān)管法律體系工作應(yīng)從以下四方面進(jìn)行開展：一是修訂國家層面管道安全監(jiān)管法律法規(guī)，對《管道保護(hù)法》進(jìn)行全面系統(tǒng)的修訂，同時對管道安全運(yùn)行相關(guān)配套法律體系進(jìn)行優(yōu)化完善。二是制訂各個省市管道安全監(jiān)管條例和實(shí)施細(xì)則，各省市政府配套《管道保護(hù)法》，結(jié)合各省市實(shí)地情況，制訂相應(yīng)的管道監(jiān)管條例和實(shí)施細(xì)則。三是將管道技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范統(tǒng)一化，由國家主管技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的部門牽頭聯(lián)合行業(yè)龍頭企業(yè)共同完善和規(guī)范油氣管道建設(shè)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。四是對管道征地及管輸稅收法律體系進(jìn)行改革，在土地征收體制上進(jìn)行改革，將注冊地納稅制改為管道經(jīng)過地地方納稅制。

明確管道安全監(jiān)管主體權(quán)責(zé)劃分

各級政府部門要針對權(quán)責(zé)劃分問題進(jìn)行專項(xiàng)整治，明確劃分政府能源部門和應(yīng)急管理部門分別對于管道安全的保護(hù)和監(jiān)管職責(zé)。政府部門從上到下建立通暢的監(jiān)管渠道，專門設(shè)立確保職權(quán)匹配的職能部門。由發(fā)改委和應(yīng)急管理部組織成立油氣管道安全生產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，管道安全生產(chǎn)的主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任監(jiān)理會主任。

加大管道安全監(jiān)管責(zé)任落實(shí)力度

籌建管道安全監(jiān)管專職執(zhí)法隊(duì)，嚴(yán)厲打擊管道沿線私拉亂建、第三方違規(guī)施工等破壞管道的行為，對于管道運(yùn)行企業(yè)不履行或未按規(guī)定履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任的行為堅(jiān)決采取強(qiáng)制性處罰；對管道安全運(yùn)行管理工作建立一個有效的監(jiān)管機(jī)制，避免在安全運(yùn)行管理中出現(xiàn)“當(dāng)一天和尚撞一天鐘”的現(xiàn)象；大力開展人才引進(jìn)工作，政府主管部門要加強(qiáng)配置油氣管道專職專業(yè)人員，配置一定數(shù)量的專業(yè)技術(shù)骨干。

提升企業(yè)管理效能

管道運(yùn)行企業(yè)的管理水平直接關(guān)乎到管道安全運(yùn)行問題，提升管道運(yùn)行企業(yè)管理效能應(yīng)做好以下工作。

重視管道企業(yè)初級管理工作。管道運(yùn)行企業(yè)要同時做好外部信息的收集和內(nèi)部信息的反饋。一是對照《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》的內(nèi)容要求包含的基礎(chǔ)信息，建立健全基礎(chǔ)檔案；二是管道管理企業(yè)要加大被動防護(hù)工程建設(shè)的投入，完善管道走向樁、轉(zhuǎn)角樁、管道警示牌等標(biāo)志建設(shè)；三是加強(qiáng)對第三方施工單位的監(jiān)督，必須嚴(yán)格按照《管道保護(hù)法》的規(guī)定對第三方施工進(jìn)行審批，并簽訂安全防護(hù)承諾書后方可施工。

做好管道保護(hù)安全宣傳教育工作。監(jiān)管主體要做好對管道沿線居民管道法律知識的安全宣傳工作；適當(dāng)投入一部分資金，培養(yǎng)一批管道沿線信息員；對于舉報(bào)危害管道安全的行為者給予適當(dāng)物質(zhì)和精神獎勵。

不斷升級管道企業(yè)管理模式。安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測的主體是企業(yè)，一是要在管理工作中不斷創(chuàng)新，在不斷實(shí)踐中總結(jié)出更加合理高效的管理模式，提高風(fēng)險(xiǎn)識別能力和應(yīng)急技術(shù)；二是制訂企業(yè)內(nèi)部自檢自查監(jiān)管制度，在工作中互相監(jiān)督互相幫助，及時發(fā)現(xiàn)問題和解決問題；三是加大資源投入，加強(qiáng)專項(xiàng)技術(shù)人員的培訓(xùn)和考核，提高員工的工作能力和效率。

重點(diǎn)關(guān)注管道沿線高后果區(qū)的運(yùn)行情況。對管道運(yùn)行期間識別和消除的安全隱患以及曾經(jīng)出現(xiàn)過的生產(chǎn)安全事故原因進(jìn)行分析，對天然氣長輸管道安全事故案例進(jìn)行分析，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。高后果區(qū)出現(xiàn)生產(chǎn)安全事故的概率相對較大，所以管道運(yùn)行企業(yè)要重點(diǎn)關(guān)注高后果區(qū)的運(yùn)行情況，將高后果區(qū)作為管道安全管理的重點(diǎn)區(qū)域。

提高天然氣長輸管道企業(yè)運(yùn)行監(jiān)管技術(shù)

天然氣管道企業(yè)運(yùn)行監(jiān)管技術(shù)是監(jiān)管工作開展的技術(shù)支持，是提高監(jiān)管效率的保障，同時也是是否能夠做好安全監(jiān)管工作的關(guān)鍵因素之一，應(yīng)從以下幾方面做好監(jiān)管技術(shù)提升工作。

提高管道安全監(jiān)管技術(shù)。一是加大推廣應(yīng)用自動化控制系統(tǒng)，不斷提高自動控制的精準(zhǔn)度，優(yōu)化自動化控制系統(tǒng)的應(yīng)急能力；二是利用科技手段提高管道安全監(jiān)控能力，將無人機(jī)應(yīng)用到巡線工作中，避免出現(xiàn)盲區(qū)；三是將振動檢測技術(shù)應(yīng)用到管道并行鋪設(shè)的通信光纖中，管道企業(yè)運(yùn)用計(jì)算機(jī)對及時采集回傳的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行分析，從而實(shí)現(xiàn)掌控第三方施工實(shí)時信息的目的。

做好管道本質(zhì)安全。油氣長輸管道自身的風(fēng)險(xiǎn)主要有管道腐蝕、焊接不牢、材料強(qiáng)度不達(dá)標(biāo)等問題，一是選用高標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)外防腐層材料，提升管道耐腐蝕能力；二是應(yīng)用先進(jìn)的焊接技術(shù)和焊接工具，嚴(yán)格控制未熔合、未焊透、咬邊、裂紋等焊接問題；三是管道企業(yè)在鋪設(shè)管道的施工中，要重視新技術(shù)的應(yīng)用；四是利用陰極保護(hù)，減慢管道腐蝕的速率，降低雜散電流對管道防腐層破壞。

推進(jìn)智能管道建設(shè)。將互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和大數(shù)據(jù)分析與管道建設(shè)緊密結(jié)合，應(yīng)用管道相對位置共享平臺，發(fā)展智能化管道建設(shè)。在管道全生命周期的各個階段結(jié)合自動控制、遠(yuǎn)程監(jiān)測、智能檢測、大數(shù)據(jù)分析、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，采取人機(jī)交互甚至是全自動方式，完成輸油管道的監(jiān)測和管理任務(wù)。

構(gòu)建管道安全多元監(jiān)管模式

將“多元合作”監(jiān)管模式定為管道安全監(jiān)管模式改革的目標(biāo)，并率先在國有大型天然氣企業(yè)的監(jiān)管工作中嘗試合作與自查的監(jiān)管模式。借助來自于勞動力市場、保險(xiǎn)行業(yè)、安全中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、企業(yè)社會責(zé)任等有利于天然氣安全的社會力量；全面保障和推動我國天然氣安全監(jiān)管體制與監(jiān)管模式改革的順利進(jìn)行。

由于管道安全監(jiān)管涉及政府部門、行業(yè)、運(yùn)行企業(yè)等多方因素，因此還需注意以下問題：一是引入第三方參與管道安全監(jiān)管，讓社會第三方組織以經(jīng)濟(jì)投資方式參與到管道企業(yè)的安全生產(chǎn)中；二是引導(dǎo)多元監(jiān)管新趨勢，政府部門可以采取部分權(quán)力下放，充分引導(dǎo)和培養(yǎng)第三方監(jiān)管組織，調(diào)動各個監(jiān)管組織的工作積極性；三是開設(shè)第三方可利用的網(wǎng)絡(luò)查詢功能和電話呼叫服務(wù)，方便建設(shè)施工單位和居民與管道企業(yè)有效進(jìn)行溝通，從而避免因第三方施工對管道造成破環(huán)進(jìn)而導(dǎo)致事故發(fā)生。