理解整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理：政府與社會(huì)的互動(dòng)*

胡海波

(廣東藥科大學(xué) 醫(yī)藥商學(xué)院 廣州 510006)

Analysis on Holistic Government Data Governance：The Interaction of Government and Society

Hu Haibo

(Medical Business School of Guangdong Pharmaceutical University，Guangzhou 510006)

Abstract:[Purpose/Significance]In the light of phenomenon of fragmentation in government data governance which easily leads to low government public service capacity, and to improve governance effectiveness. [Method/Process] the paper analyzes the three conception dimensions of government data governance. In addition, the paper points out the conflict problems between "system and data" and data dilemma in the current data governance practice. It puts forward the viewpoint and connotation of the holistic government data governance. Moreover, the paper expounds its four theoretical logics. [Result/Conclusion] The holistic government data governance responds to the effectiveness of public governance in accurately matching governance supply and demand, reducing the ability requirements of decision makers, improving the efficiency of public governance, and reconstructing the government-society relationship. Finally, some problems that need further discussion are pointed out.

Keywords：government data governance；holistic government；business collaboration；targeted governance；data ecology

1 問(wèn)題的提出

黨的十九屆四中全會(huì)提出要“把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能”，這一論斷蘊(yùn)含著把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為公共治理有效性的目標(biāo)指向[1]。信息技術(shù)的發(fā)展成為政府治理創(chuàng)新的核心驅(qū)動(dòng)力，為政府內(nèi)部管理、公共服務(wù)供給、政府監(jiān)管與公共政策等優(yōu)化提供了支撐，重塑了政府治理的環(huán)境、能力、結(jié)構(gòu)、方式與文化等，實(shí)現(xiàn)了政府治理范式的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)了政府治理變革與發(fā)展。

早期的公共管理范式強(qiáng)調(diào)政府作為單一治理主體，20世紀(jì)70年代的新公共管理運(yùn)動(dòng)鼓勵(lì)政府向私人部門學(xué)習(xí)，進(jìn)行業(yè)務(wù)流程變革，主張分權(quán)化和分散化，以便更好地滿足公民多樣化的公共服務(wù)需求，提高政府工作效率，但這種分權(quán)化和分散化也導(dǎo)致政府部門之間協(xié)調(diào)和合作困難，使公共服務(wù)呈現(xiàn)出“碎片化”特征，不能回應(yīng)開(kāi)放性、多樣性、復(fù)雜性、不確定性等治理問(wèn)題對(duì)政府帶來(lái)的挑戰(zhàn)[2]。20世紀(jì)90年代的治理理論，倡導(dǎo)政府以外的社會(huì)組織、市場(chǎng)機(jī)構(gòu)共同參與公共治理，但傳統(tǒng)的治理理論都強(qiáng)調(diào)了治理效率而忽視了治理的有效性，即公共治理行為與公共治理需求的匹配度問(wèn)題[3]。也就是說(shuō)，公共治理行為是否及時(shí)準(zhǔn)確回應(yīng)了特定的公共治理需求？大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)治理作為一種新型公共治理模式，為解決政府治理頑疾，提升政府治理能力提供新視角和新范式[4]。但是，數(shù)據(jù)作為信息時(shí)代新的生產(chǎn)要素，既有的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)治理方式都不涉及數(shù)據(jù)這一要素。現(xiàn)有的社會(huì)治理思想，總是試圖以小修小補(bǔ)的方式讓數(shù)據(jù)要素融入既有結(jié)構(gòu)與制度。這樣，政府治理在“制度”與“數(shù)據(jù)”之間必然會(huì)產(chǎn)生一系列“新事物與舊制度”之間的沖突問(wèn)題。

近年來(lái)，公共管理領(lǐng)域?qū)W者圍繞“整體政府”或“整體性治理”等相關(guān)領(lǐng)域展開(kāi)廣泛研究，并試圖以此理論破解政府治理實(shí)踐中“碎片化”現(xiàn)象，比如“大部門制”“最多跑一次”改革等都是具體體現(xiàn)。同時(shí)，政府?dāng)?shù)據(jù)治理問(wèn)題也正在進(jìn)入信息資源管理學(xué)界的研究視野，研究者們多偏重于如何利用數(shù)據(jù)賦能來(lái)輔助政府智能決策，提升公共治理效率。文獻(xiàn)研究發(fā)現(xiàn)，公共管理領(lǐng)域和信息管理領(lǐng)域的研究者們大多針對(duì)整體性治理和政府?dāng)?shù)據(jù)治理分別展開(kāi)研究，并從各自學(xué)科視角研究了如何推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，取得了一些研究成果。但學(xué)術(shù)界對(duì)整體性治理和數(shù)據(jù)治理二者之間的交叉契合研究關(guān)注度明顯偏低，亦鮮有學(xué)者對(duì)此問(wèn)題展開(kāi)專門探討。

基于此，本文提出了整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理觀點(diǎn)，闡述了其理論邏輯，并從政府與社會(huì)互動(dòng)的視角并結(jié)合應(yīng)用實(shí)踐回應(yīng)了公共治理活動(dòng)的治理有效性問(wèn)題。因此，本文要問(wèn)答的問(wèn)題包括：a. 什么是整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理？ b.為什么要進(jìn)行整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理？c.討論了整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理如何回應(yīng)公共治理有效性問(wèn)題并闡述其應(yīng)用實(shí)踐。

2 政府?dāng)?shù)據(jù)治理概念的三維度解析

數(shù)據(jù)治理這一概念最初出現(xiàn)于企業(yè)或私人組織領(lǐng)域，早期的數(shù)據(jù)治理更多強(qiáng)調(diào)的是對(duì)數(shù)據(jù)本身的管理，從數(shù)據(jù)管理的視角看，數(shù)據(jù)治理是基于數(shù)據(jù)全生命周期理論，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行質(zhì)量管理、資產(chǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)管理等統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)管控的過(guò)程[5]。自2004年以來(lái)，國(guó)外對(duì)“數(shù)據(jù)治理”的研究呈現(xiàn)出穩(wěn)步上升趨勢(shì)，其中，關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)治理的相關(guān)研究文獻(xiàn)漸趨增多，政府組織在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域的研究逐漸引起學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注，數(shù)據(jù)治理思維應(yīng)用到政府治理范疇內(nèi)，對(duì)政府治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理范式、治理內(nèi)容、治理手段、治理流程和治理體系都產(chǎn)生了不可忽視的影響[4]。研究者們從公共管理學(xué)科視角和信息管理學(xué)科視角分別探究了政府?dāng)?shù)據(jù)治理與政府信息治理之間的區(qū)別與聯(lián)系、政府?dāng)?shù)據(jù)治理多學(xué)科研究的側(cè)重點(diǎn)等[4]。隨著研究的推進(jìn)，數(shù)據(jù)治理越來(lái)越被認(rèn)為是組織“基于數(shù)據(jù)的治理”，而不是再局限于“針對(duì)數(shù)據(jù)的治理”。因此，數(shù)據(jù)治理研究遵循著由企業(yè)組織的“針對(duì)數(shù)據(jù)”的治理到政府組織“依據(jù)數(shù)據(jù)”的治理再到“圍繞數(shù)據(jù)”的治理的演進(jìn)過(guò)程，并由此形成了政府?dāng)?shù)據(jù)治理研究的三個(gè)研究維度，即：①“針對(duì)數(shù)據(jù)”的政府?dāng)?shù)據(jù)治理(對(duì)數(shù)據(jù)治理)；②“基于數(shù)據(jù)”的政府?dāng)?shù)據(jù)治理(用數(shù)據(jù)治理)；③“圍繞數(shù)據(jù)”的政府?dāng)?shù)據(jù)要素治理(數(shù)據(jù)生態(tài)治理)。

2.1“針對(duì)數(shù)據(jù)”的政府?dāng)?shù)據(jù)治理：對(duì)數(shù)據(jù)治理“針對(duì)數(shù)據(jù)”的數(shù)據(jù)治理作為數(shù)據(jù)治理研究的一個(gè)研究維度，起源于企業(yè)或私人組織，強(qiáng)調(diào)的是組織自身和組織內(nèi)部的數(shù)據(jù)治理，是對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理行使權(quán)力和控制的活動(dòng)。“針對(duì)數(shù)據(jù)”的政府?dāng)?shù)據(jù)治理是將數(shù)據(jù)作為一種治理對(duì)象，是由數(shù)據(jù)質(zhì)量管理、數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、數(shù)據(jù)確權(quán)與資產(chǎn)管理、主數(shù)據(jù)管理、元數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)集成管理等與數(shù)據(jù)相關(guān)的成熟領(lǐng)域的集合，其重點(diǎn)是確保政府?dāng)?shù)據(jù)的質(zhì)量和價(jià)值，為數(shù)據(jù)流動(dòng)和利用奠定基礎(chǔ)，其本質(zhì)是一種對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)本身的治理過(guò)程。“對(duì)數(shù)據(jù)治理”強(qiáng)調(diào)的是組織自身或組織內(nèi)部的治理過(guò)程，著眼于微觀層面，主要是針對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)或信息系統(tǒng)存儲(chǔ)的數(shù)據(jù)進(jìn)行治理。

一方面，在實(shí)際的數(shù)據(jù)治理過(guò)程中，政府往往將整個(gè)政府部門的數(shù)據(jù)治理職責(zé)分配給政府信息中心CIO或大數(shù)據(jù)管理局來(lái)負(fù)責(zé)實(shí)施。這就涉及政府組織內(nèi)部業(yè)務(wù)部門與IT部門間的有效協(xié)調(diào)和合作，保證大數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)設(shè)施與政府職能部門的業(yè)務(wù)目標(biāo)一致性是政府信息中心CIO或大數(shù)據(jù)管理局的責(zé)任。從邏輯上看，政府?dāng)?shù)據(jù)治理應(yīng)該因業(yè)務(wù)而驅(qū)動(dòng)，即政府的職能部門應(yīng)該享有數(shù)據(jù)的治理權(quán)，有權(quán)決定誰(shuí)可以訪問(wèn)數(shù)據(jù)以及可訪問(wèn)數(shù)據(jù)的范圍和邊界[6]。但從實(shí)踐上看，政府?dāng)?shù)據(jù)中心或大數(shù)據(jù)管理部門掌握了整個(gè)政府部門的大數(shù)據(jù)資源，在驅(qū)動(dòng)政府跨部門跨地區(qū)間數(shù)據(jù)集成與協(xié)同治理方面的作用更為直接，驅(qū)動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的意愿更為明顯。因此，是業(yè)務(wù)部門還是數(shù)據(jù)管理部門來(lái)驅(qū)動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)治理？這可能是一個(gè)亟需深入思考的問(wèn)題。

另一方面，“針對(duì)數(shù)據(jù)”的政府?dāng)?shù)據(jù)治理是一個(gè)貫穿于數(shù)據(jù)全生命周期的過(guò)程，數(shù)據(jù)治理是管理職責(zé)被概念化和執(zhí)行的過(guò)程，數(shù)據(jù)治理強(qiáng)調(diào)在組織數(shù)據(jù)資產(chǎn)方面，誰(shuí)對(duì)于組織決策持有決定權(quán)并被追究責(zé)任[6]。如何對(duì)數(shù)據(jù)生產(chǎn)者、擁有者、價(jià)值收益者進(jìn)行規(guī)范和協(xié)調(diào)？要對(duì)上述利益相關(guān)者進(jìn)行規(guī)范協(xié)調(diào)，首先要定義統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，其次是要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行確權(quán)，最后是政務(wù)流程的優(yōu)化。通過(guò)對(duì)政務(wù)業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化，規(guī)范數(shù)據(jù)從產(chǎn)生、處理、使用和銷毀的整個(gè)生命周期，使得數(shù)據(jù)在各階段、各流程環(huán)節(jié)安全可控。

因此，“針對(duì)數(shù)據(jù)”的政府?dāng)?shù)據(jù)治理專注的是在政府?dāng)?shù)據(jù)本身，其主要目標(biāo)是提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，確保數(shù)據(jù)安全，同時(shí)推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)資源的整合與共享。比如，佛山市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局對(duì)其大數(shù)據(jù)池3億多條數(shù)據(jù)進(jìn)行梳理，制定了數(shù)據(jù)入池標(biāo)準(zhǔn)，提高了數(shù)據(jù)質(zhì)量，形成了動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)質(zhì)量管控機(jī)制[7]。

2.2“基于數(shù)據(jù)”的政府?dāng)?shù)據(jù)治理：用數(shù)據(jù)治理隨著研究的推進(jìn)，學(xué)者們對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的研究維度趨向“基于數(shù)據(jù)應(yīng)用的公共治理”。“基于數(shù)據(jù)”的政府?dāng)?shù)據(jù)治理是指將數(shù)據(jù)作為治理的工具，是指基于數(shù)據(jù)挖掘、分析和應(yīng)用來(lái)支撐政府的管理、服務(wù)和決策[8]。政府可以利用數(shù)據(jù)工具來(lái)提升公共治理水平，企業(yè)、社會(huì)組織也可以利用數(shù)據(jù)參與公共治理，其本質(zhì)上是“用數(shù)據(jù)治理”，是數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的公共治理模式?！坝脭?shù)據(jù)治理”強(qiáng)調(diào)的是組織與組織之間的治理過(guò)程，關(guān)注政府組織如何利用“數(shù)據(jù)”資源實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效治理，關(guān)注政府組織如何利用“數(shù)據(jù)”實(shí)現(xiàn)管理創(chuàng)新。因此，這種意義上的政府?dāng)?shù)據(jù)治理并不僅僅是指政府組織內(nèi)部的數(shù)據(jù)治理，而更大程度上是指政府依據(jù)自身?yè)碛械臄?shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)對(duì)組織外部的治理，著眼于中觀層面，主要是政府利用自身掌握的大數(shù)據(jù)資源或社會(huì)數(shù)據(jù)來(lái)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行治理。

“基于數(shù)據(jù)”的政府?dāng)?shù)據(jù)治理對(duì)政府治理的改造主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：a.數(shù)據(jù)治理對(duì)政府組織結(jié)構(gòu)的變革，主要是指政府組織借助于大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)了由“傳統(tǒng)政府”轉(zhuǎn)變到“數(shù)字政府”，組織結(jié)構(gòu)由“金字塔”型趨向“扁平化”。b.數(shù)據(jù)治理對(duì)政府治理模式的轉(zhuǎn)變。主要是指政府組織依靠大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)治理主體從“單向”到“協(xié)同”的轉(zhuǎn)變、治理手段從“經(jīng)驗(yàn)”到“精準(zhǔn)”的轉(zhuǎn)變、治理體系由“封閉”到“開(kāi)放”、治理監(jiān)管從“人為靜態(tài)”到“智能動(dòng)態(tài)”的轉(zhuǎn)變。c.數(shù)據(jù)治理對(duì)公共管理改革工具的變革。主要是指數(shù)據(jù)治理使得公共管理改革工具從碎片化、競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)的新公共管理轉(zhuǎn)向服務(wù)整合、流程優(yōu)化以及行政數(shù)字化的“政府?dāng)?shù)據(jù)治理”。d.數(shù)據(jù)治理推動(dòng)公共服務(wù)體系改革，有效回應(yīng)社會(huì)多元化的公共訴求，提高社會(huì)公眾對(duì)政府治理的滿意度和公共治理的效能。

因此，“基于數(shù)據(jù)”的政府?dāng)?shù)據(jù)治理就是以大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)為基礎(chǔ)的分析、決策和監(jiān)督反饋的治理過(guò)程。數(shù)據(jù)作為一種治理工具或手段，強(qiáng)調(diào)讓數(shù)據(jù)更好的服務(wù)于政府服務(wù)、政府決策、風(fēng)險(xiǎn)研判和公共治理。比如，杭州市利用“城市大腦”緩解交通擁堵，采用大數(shù)據(jù)分析和人工智能技術(shù)對(duì)整個(gè)城市的交通運(yùn)行進(jìn)行全局實(shí)時(shí)分析，投入使用后使城市道路車輛通行速度提高11%，特種車通行效率提高了50%[9]。

2.3“圍繞數(shù)據(jù)”的政府?dāng)?shù)據(jù)治理：數(shù)據(jù)生態(tài)治理數(shù)據(jù)治理是以數(shù)據(jù)為生產(chǎn)要素的治理活動(dòng)，政府?dāng)?shù)據(jù)治理不僅僅是政府?dāng)?shù)據(jù)全生命周期各個(gè)環(huán)節(jié)的治理，也包括技術(shù)、組織、能力、環(huán)境、文化等不同層面的治理，兼具有技術(shù)、管理、文化等多重屬性。同時(shí)，政府?dāng)?shù)據(jù)治理也兼具有生態(tài)屬性，包括對(duì)數(shù)據(jù)相關(guān)的要素、數(shù)據(jù)環(huán)境等外部生態(tài)進(jìn)行治理。同時(shí)，政府?dāng)?shù)據(jù)治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)循環(huán)的過(guò)程，政府作為數(shù)據(jù)的供給端向社會(huì)開(kāi)放數(shù)據(jù)，社會(huì)組織和企業(yè)作為數(shù)據(jù)的需求端對(duì)政府開(kāi)放的數(shù)據(jù)進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，公眾作為用戶獲得數(shù)據(jù)服務(wù)，構(gòu)成一個(gè)閉環(huán)的數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)。

數(shù)據(jù)生態(tài)治理是指政府對(duì)全社會(huì)的數(shù)據(jù)環(huán)境和要素進(jìn)行治理的過(guò)程，包括數(shù)據(jù)公平、數(shù)據(jù)市場(chǎng)發(fā)育、數(shù)據(jù)安全與保護(hù)等。如何構(gòu)建開(kāi)放、公平的數(shù)據(jù)治理生態(tài)以吸引各社會(huì)主體參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理活動(dòng)，本質(zhì)上是政府與社會(huì)不同治理主體數(shù)據(jù)利益需要得到平衡。通過(guò)完善數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享、數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)與利用的相關(guān)政策法規(guī)，建立數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，保障數(shù)據(jù)有序流通和數(shù)據(jù)安全等，構(gòu)建良性的數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)，在全社會(huì)營(yíng)造良好的“用數(shù)”環(huán)境，促進(jìn)數(shù)據(jù)由獨(dú)占轉(zhuǎn)變?yōu)楣蚕?、從封閉走向開(kāi)放、從權(quán)利變成資源。政府?dāng)?shù)據(jù)生態(tài)治理更多關(guān)注政府對(duì)數(shù)據(jù)治理的制度、法規(guī)、政策、文化等價(jià)值體系層面的治理，強(qiáng)調(diào)的政府治理與外部生態(tài)、數(shù)據(jù)環(huán)境的互動(dòng)關(guān)系，著眼于宏觀層面，是對(duì)“數(shù)據(jù)環(huán)境”的治理(見(jiàn)表1)。

在數(shù)據(jù)生態(tài)治理過(guò)程中，政府同時(shí)扮演著兩種角色，既是政策制定者和監(jiān)管者，同時(shí)，政府也是數(shù)據(jù)的采集者、使用者和保管者，也就是說(shuō)，政府也是數(shù)據(jù)用戶。因此，政府應(yīng)明確各相關(guān)利益主體的權(quán)利和義務(wù)，平衡各治理主體的利益訴求。在賦予政府?dāng)?shù)據(jù)采集和利用的能力同時(shí)，應(yīng)履行好承擔(dān)起保護(hù)數(shù)據(jù)的責(zé)任，不能一味強(qiáng)調(diào)“數(shù)據(jù)賦能”，而忽視“數(shù)據(jù)賦責(zé)”。

表1 政府?dāng)?shù)據(jù)治理的三維概念維度比較

3 整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理的理論邏輯

作為一種新的治理范式，整體性治理理論建立在對(duì)官僚制和新公共管理理論批判的基礎(chǔ)之上，順應(yīng)了信息技術(shù)發(fā)展的時(shí)代背景，強(qiáng)調(diào)以公民需求和問(wèn)題解決為導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為治理機(jī)制，對(duì)治理層級(jí)、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問(wèn)題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)和整合。整體性治理主張從分化走向集中、從部分走向整體、從碎片走向整合，實(shí)現(xiàn)政府跨部門協(xié)同治理，推動(dòng)政府內(nèi)部的流程整合，推進(jìn)治理主體之間的有效協(xié)調(diào)，從而實(shí)現(xiàn)高效、精準(zhǔn)的公共治理。為公民提供無(wú)縫隙的整體型服務(wù)的一種政府治理范式[10]。

3.1政府跨域治理中的數(shù)據(jù)困境大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)是信息時(shí)代新的生產(chǎn)要素，既有的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)治理方式都不涉及數(shù)據(jù)這一要素?，F(xiàn)有的社會(huì)治理思想，總是試圖以小修小補(bǔ)的方式讓數(shù)據(jù)要素融入既有結(jié)構(gòu)與制度。這樣，政府治理在“制度”與“數(shù)據(jù)”之間必然會(huì)產(chǎn)生一系列“新事物”與“舊制度”之間的沖突問(wèn)題。比如數(shù)據(jù)治理與官僚治理的優(yōu)先權(quán)問(wèn)題、數(shù)據(jù)治理的技術(shù)性要求與制度性的融入問(wèn)題、數(shù)據(jù)具有伴隨性，不能獨(dú)立治理等問(wèn)題[11]。數(shù)據(jù)是新的治理對(duì)象，數(shù)據(jù)的產(chǎn)生和采集伴隨著生產(chǎn)生活活動(dòng)的全要素和全流程。同時(shí)，數(shù)據(jù)具有時(shí)效性、被動(dòng)性、不穩(wěn)定性，數(shù)據(jù)資源的價(jià)值受制于開(kāi)發(fā)者的能力。因此，從這個(gè)意義上說(shuō)，既有的社會(huì)治理部門都應(yīng)該參與或服務(wù)于數(shù)據(jù)治理，政府?dāng)?shù)據(jù)治理不僅僅是政府部門的工作，也是大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)所有社會(huì)管理主體的新要求(見(jiàn)圖1)。

在數(shù)據(jù)治理過(guò)程中，由于政府?dāng)?shù)據(jù)治理在整體規(guī)劃方面不足、缺乏數(shù)據(jù)集成與數(shù)據(jù)融合的總體性頂層設(shè)計(jì)；數(shù)據(jù)治理過(guò)程中管理主體分散，尤其在應(yīng)急管理和重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，缺乏權(quán)威性、統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)治理協(xié)同體系；責(zé)任機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)和數(shù)據(jù)共享不夠及時(shí)，職責(zé)交叉和責(zé)任缺位并存；數(shù)據(jù)治理法律法規(guī)不健全，導(dǎo)致數(shù)據(jù)管理制度缺位；數(shù)據(jù)治理管理架構(gòu)和組織機(jī)制缺失，地方政府沒(méi)有形成上下聯(lián)動(dòng)、相互協(xié)調(diào)的管理架構(gòu)；數(shù)據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與數(shù)據(jù)質(zhì)量不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)安全責(zé)任不明晰等原因?qū)е铝艘幌盗袛?shù)據(jù)亂象。比如：①團(tuán)隊(duì)公共利益和小團(tuán)體利益的競(jìng)爭(zhēng)(團(tuán)隊(duì)關(guān)系)；②數(shù)據(jù)占有與數(shù)據(jù)開(kāi)放意愿之間的反向關(guān)系(部門關(guān)系)；③數(shù)據(jù)封閉式匯集和單向傳播的門檻(上下關(guān)系)；④橫向競(jìng)爭(zhēng)與地區(qū)割據(jù)之間數(shù)據(jù)障礙(區(qū)域關(guān)系)；⑤社會(huì)責(zé)任與經(jīng)濟(jì)利益的不平衡(公共服務(wù)與私營(yíng)部門關(guān)系)等數(shù)據(jù)關(guān)系亂象與數(shù)據(jù)困境[11]。比如，2020年新冠肺炎疫情發(fā)生初期，由于某些地方政府部門之間存在“數(shù)據(jù)孤島”，缺乏數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享協(xié)同機(jī)制，政府防控應(yīng)急指揮與醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、交通、公安以及紅十字會(huì)等機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)關(guān)系尚未理順，導(dǎo)致一系列數(shù)據(jù)亂象發(fā)生。

圖1 政府治理中的“制度”與“數(shù)據(jù)”沖突

3.2整體性治理與政府?dāng)?shù)據(jù)治理的契合

a.整體性治理與政府?dāng)?shù)據(jù)治理都源自信息技術(shù)背景。20世紀(jì)90年代后，隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)走向衰微和信息技術(shù)的蓬勃發(fā)展，學(xué)術(shù)界在對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)進(jìn)行反思、批判和回應(yīng)的過(guò)程中提出了新的治理模式。整體性治理理論就是影響較大的一種，基于傳統(tǒng)治理體系下“碎片化治理”和“機(jī)構(gòu)裂化”問(wèn)題突出的困境，英國(guó)學(xué)者佩里·希克斯提出了整體性治理理論，其核心就是“協(xié)調(diào)”和“整合”，即強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)之間的合作、協(xié)調(diào)和整合，通過(guò)對(duì)中央和地方組織的縱向?qū)蛹?jí)整合協(xié)商解決跨域議題，將各個(gè)部門及具有同類功能的治理主體進(jìn)行橫向整合，形成高效化的整體政府運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)[10]。從主體角度上看，整體性治理強(qiáng)調(diào)治理主體的整合與協(xié)調(diào)，推進(jìn)各個(gè)治理主體的協(xié)同合作；從技術(shù)角度上看，整體政府建設(shè)都強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)的應(yīng)用，以來(lái)信息技術(shù)改造優(yōu)化內(nèi)部業(yè)務(wù)流程，優(yōu)化政府決策，提高公共服務(wù)質(zhì)量。因此，整體性治理在一定程度上說(shuō)是從信息技術(shù)角度來(lái)理解的，從這個(gè)角度上說(shuō)，整體性治理模式與數(shù)據(jù)治理是源自相同的技術(shù)背景。

b.整體性治理與政府?dāng)?shù)據(jù)治理都走向相同的治理目標(biāo)。整體性治理強(qiáng)調(diào)從分散走向集中、從部分走向整體、從碎片化走向整合，為社會(huì)公眾提供無(wú)縫隙、非分離的整體性服務(wù)。政府?dāng)?shù)據(jù)治理強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)治理主體之間的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，搭建政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開(kāi)放平臺(tái)，主張“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑路”，為老百姓提供“一門式、一張網(wǎng)、一站式”政務(wù)服務(wù)。從治理目標(biāo)上講，二者都是致力于推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的治理目標(biāo)。

c.整體性治理針對(duì)的是“碎片化治理”帶來(lái)的治理困境，政府?dāng)?shù)據(jù)治理針對(duì)的是“粗放式治理”帶來(lái)的治理難題，是一種“精準(zhǔn)治理”，更是一種“智慧治理”。二者既在理論承襲和政府角色重塑以及組織結(jié)構(gòu)層面表現(xiàn)出自身的特殊性，但又相互補(bǔ)充，相互升華，殊途同歸。

3.3整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理的提出近年來(lái)，整體治理理論和數(shù)據(jù)治理等領(lǐng)域的交叉研究漸成學(xué)界熱點(diǎn)話題，但是目前學(xué)術(shù)界對(duì)整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理仍缺乏相關(guān)系統(tǒng)性研究，關(guān)于整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理的概念，尚未有統(tǒng)一表述。國(guó)內(nèi)學(xué)者郁建興等人率先提出了“整體智治”的觀點(diǎn)，旨在回應(yīng)公共治理供給和公共治理需求之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題[1]；夏義堃分別從內(nèi)驅(qū)要素、外部生態(tài)、制度規(guī)則和價(jià)值導(dǎo)向等四個(gè)層面探討了整體性數(shù)據(jù)治理的分析維度與研究框架[12]。

整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理包括兩個(gè)方面：“整體治理”和“數(shù)據(jù)治理”?！罢w治理”強(qiáng)調(diào)治理主體之間的有效協(xié)同和合作，包括政府部門、社會(huì)組織、市場(chǎng)機(jī)構(gòu)(企業(yè))與公眾個(gè)人等，主張政府部門以“一個(gè)政府”形態(tài)接收需求信息，以數(shù)據(jù)開(kāi)放共享為基礎(chǔ)，建立政府跨部門之間以及政府與社會(huì)組織、市場(chǎng)機(jī)構(gòu)等多元治理主體共同治理的制度框架，使公共治理需求更快、更直接反饋至公共治理主體，形成公共治理結(jié)果的整體性，即“多個(gè)端口輸入，一個(gè)端口輸出”的治理格局。②“數(shù)據(jù)治理”即基于數(shù)字化技術(shù)的智慧治理，強(qiáng)調(diào)的是治理主體對(duì)數(shù)字化技術(shù)的廣泛應(yīng)用，指利用數(shù)字化平臺(tái)和大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，整合不同渠道和部門的數(shù)據(jù)，進(jìn)行海量數(shù)據(jù)分析和處理，對(duì)大數(shù)據(jù)決策和分析提供參考，形成一種即時(shí)感知、科學(xué)決策、主動(dòng)服務(wù)、高效運(yùn)行、智能監(jiān)管的治理新形態(tài)，是一種智慧治理。

“整體治理”為“數(shù)據(jù)治理”提供治理方向，以提升治理有效性，“數(shù)據(jù)治理”為“整體治理”提供技術(shù)支持，助力治理主體的有效協(xié)調(diào)[1]?？偟膩?lái)說(shuō)，整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理就是指政府廣泛通過(guò)數(shù)字化技術(shù)，便于治理主體不進(jìn)入治理場(chǎng)域的環(huán)境下了解治理活動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)治理需求，這在一定程度上也降低了治理主體的能力要求，且能更好地提升治理供給和治理需求的匹配度，提高治理有效性。其旨在推動(dòng)政府內(nèi)部的流程整合，實(shí)現(xiàn)政府作為一個(gè)整體回應(yīng)公共治理需求，致力于在公共治理結(jié)果產(chǎn)出上形成整體性。

3.4整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理的理論邏輯整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理并不是政府部門自發(fā)性、因果性選擇，而是政府?dāng)?shù)據(jù)管理的歷史演變與數(shù)字化時(shí)代的政府治理創(chuàng)新的緊密結(jié)合[12]。從根本上說(shuō)，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)活動(dòng)和公共事務(wù)的治理就是回應(yīng)社會(huì)各主體的治理需求。整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理則主要在回應(yīng)和解決了以下兩個(gè)問(wèn)題：一是政府公共治理中的“治理供給與治理需求”匹配問(wèn)題；二是公共治理主體能有效滿足公共治理需求的問(wèn)題。我們認(rèn)為，整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理的理論邏輯包括協(xié)同邏輯、開(kāi)放邏輯、生態(tài)邏輯、信任邏輯等四大理論邏輯。

3.4.1 協(xié)同邏輯 整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理是一個(gè)涉及多元化治理主體，以合作、協(xié)商和伙伴關(guān)系為特征的多中心、多元互動(dòng)為特征的治理方式，融合多種制度的協(xié)同體系和交疊重合的治理結(jié)構(gòu)。其中，協(xié)同、合作是其主要特征[13]。協(xié)同邏輯主要包括：a.主體協(xié)同。整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理意味著政府分權(quán)和多元主體參與，是政府與其他社會(huì)主體合作共治的治理模式。政府、社會(huì)組織(非政府組織)、市場(chǎng)機(jī)構(gòu)(企業(yè))、公眾個(gè)人等都可以有序參與社會(huì)治理，其核心就在于各主體有序協(xié)同、公共服務(wù)整合、決策方式協(xié)同。b.數(shù)據(jù)協(xié)同。實(shí)現(xiàn)不同渠道的數(shù)據(jù)協(xié)同，這是政府?dāng)?shù)據(jù)治理的前提和基礎(chǔ)。目前，政府?dāng)?shù)據(jù)治理的最大瓶頸來(lái)源于無(wú)法實(shí)現(xiàn)不同渠道的數(shù)據(jù)協(xié)同。傳統(tǒng)意義上的政府?dāng)?shù)據(jù)一般來(lái)源于政府采集的、企業(yè)和公民上報(bào)的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)大多是經(jīng)過(guò)加工的非原始數(shù)據(jù)，具有時(shí)間滯后性和非精準(zhǔn)性。整體性數(shù)據(jù)治理不僅要求政府各職能部門之間的數(shù)據(jù)協(xié)同、政府與企業(yè)、民眾和社會(huì)組織之間的數(shù)據(jù)協(xié)同，而且還包括不同渠道和載體的互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)(傳感器)數(shù)據(jù)、物理空間數(shù)據(jù)以及傳統(tǒng)文本數(shù)據(jù)協(xié)同起來(lái)。c.制度協(xié)同。建立健全數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的法律法規(guī)和制度，將不同層級(jí)、不同地區(qū)、不同部門和不同領(lǐng)域的數(shù)據(jù)制度銜接起來(lái)，構(gòu)建起統(tǒng)一、有序的數(shù)據(jù)開(kāi)放和數(shù)據(jù)治理制度體系，建立強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，強(qiáng)化制度協(xié)同的規(guī)范力。d.價(jià)值協(xié)同。整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理要求各治理主體培育較強(qiáng)的數(shù)據(jù)文化氛圍，在數(shù)據(jù)觀念認(rèn)知、數(shù)據(jù)文化、數(shù)據(jù)倫理、數(shù)據(jù)能力、數(shù)據(jù)治理意識(shí)等方面做到價(jià)值體系一致性，強(qiáng)化數(shù)據(jù)思維的公共應(yīng)用。數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的公共部門應(yīng)該認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)不僅僅是公共治理和智能決策的工具，數(shù)據(jù)更應(yīng)是一種組織文化，即“政府?dāng)?shù)據(jù)文化”，也是一種社會(huì)形態(tài)，即“數(shù)據(jù)社會(huì)”，更應(yīng)是一種更高層次的治理文明，即“數(shù)據(jù)文明”。e.體系協(xié)同。從維度上看，政府治理和社會(huì)治理作為國(guó)家治理的分支領(lǐng)域和治理范疇，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理必須要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)基層社區(qū)治理、社會(huì)治理、政府治理、國(guó)家治理在治理體系方面的協(xié)同，充分發(fā)揮公共領(lǐng)域大數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)共享、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、業(yè)務(wù)協(xié)作在協(xié)同作業(yè)方面的效能。f.平臺(tái)協(xié)同。整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理要解決的是公共治理需求和治理供給之間信息不對(duì)稱問(wèn)題，應(yīng)建立跨層級(jí)、跨地域、跨部門、跨系統(tǒng)、一站式的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)全面感知?jiǎng)討B(tài)社會(huì)事件的動(dòng)態(tài)變化，及時(shí)將這些信息傳輸給政府大數(shù)據(jù)中心進(jìn)行分析和可視化，做到多端口的數(shù)據(jù)信息輸入，單端口的治理結(jié)果輸出(見(jiàn)圖2)。

圖2 整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理的協(xié)同邏輯

3.4.2 開(kāi)放邏輯 數(shù)據(jù)開(kāi)放和數(shù)據(jù)治理密切相關(guān)，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放是政府?dāng)?shù)據(jù)治理的前提和基礎(chǔ)，沒(méi)有數(shù)據(jù)開(kāi)放，數(shù)據(jù)治理就成為一句空話。政府?dāng)?shù)據(jù)治理從本質(zhì)上說(shuō)也是一個(gè)數(shù)據(jù)輸入和治理結(jié)果輸出不斷循環(huán)的過(guò)程。整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理的開(kāi)放邏輯主要體現(xiàn)在：a.數(shù)據(jù)輸入/輸出邊界的開(kāi)放性。一方面，政府向企業(yè)、社會(huì)組織和民眾個(gè)人等社會(huì)主體采集公共大數(shù)據(jù)，為政府?dāng)?shù)據(jù)治理提供輔助決策的數(shù)據(jù)保障，這也是社會(huì)大數(shù)據(jù)向政府大數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)進(jìn)行數(shù)據(jù)輸入的過(guò)程。另一方面，政府將匯集的大數(shù)據(jù)資源進(jìn)行挖掘加工、分析處理和可視化呈現(xiàn)，然后面向社會(huì)、企業(yè)和社會(huì)公眾進(jìn)行開(kāi)放，從而改善公共服務(wù)，提高治理效率，變成整體性公共治理結(jié)果向社會(huì)輸出。b.數(shù)據(jù)算法/代碼的開(kāi)放性。與數(shù)據(jù)開(kāi)放相比較，數(shù)據(jù)算法和代碼的開(kāi)放和共享，則顯得更加重要和關(guān)鍵。整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理，則意味著從單純的開(kāi)放數(shù)據(jù)，轉(zhuǎn)向開(kāi)放算法和開(kāi)源代碼。任務(wù)眾包和社會(huì)編碼在公共部門的廣泛應(yīng)用，這些源代碼管理平臺(tái)都為開(kāi)放式協(xié)同創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，使不同部門和人員開(kāi)發(fā)的程序代碼得到再利用和再開(kāi)發(fā)，這種開(kāi)放、互惠、共享的協(xié)作機(jī)制為政府整體性數(shù)據(jù)治理提供了平臺(tái)。c.信息傳輸?shù)拈_(kāi)放性。在傳統(tǒng)公共治理活動(dòng)中，治理需求的信息從民眾端傳遞到政府端，需要經(jīng)過(guò)多層的信息傳遞，容易導(dǎo)致信息不對(duì)稱或信息失真。在整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理過(guò)程中，通過(guò)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新興信息技術(shù)的應(yīng)用，治理主體在不進(jìn)入實(shí)際場(chǎng)域的情況下了解治理活動(dòng)，遠(yuǎn)程智能化感知并發(fā)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的治理需求，并將治理需求信息直接傳輸?shù)街卫碇黧w政府端，突破了信息傳遞的空間限制，減少了公共治理過(guò)程中的信息不對(duì)稱或信息失真現(xiàn)象。

3.4.3 生態(tài)邏輯 整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理是由多個(gè)與政府?dāng)?shù)據(jù)治理相互關(guān)聯(lián)、相互影響和相互作用的子系統(tǒng)組成的開(kāi)放性系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)部的治理主體相互配合和支持、治理客體相互影響和作用、治理過(guò)程科學(xué)、精準(zhǔn)和高效。治理主體之間多元互動(dòng)、信息共享、業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)、跨域協(xié)作，構(gòu)成一個(gè)可持續(xù)、開(kāi)放性、動(dòng)態(tài)循環(huán)的生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了靜態(tài)數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)化和大數(shù)據(jù)輸入和輸出的動(dòng)態(tài)平衡。政府作為數(shù)據(jù)的供給端向社會(huì)開(kāi)放數(shù)據(jù)，將大數(shù)據(jù)融入到公共治理過(guò)程輔助決策，提升公共治理能力。數(shù)據(jù)利用者作為需求端對(duì)政府開(kāi)放出來(lái)的數(shù)據(jù)進(jìn)行再加工、開(kāi)發(fā)和利用，通過(guò)創(chuàng)新應(yīng)用或開(kāi)發(fā)成APP來(lái)提供智能化的便民服務(wù)。社會(huì)公眾則作為用戶和合作者參與數(shù)據(jù)治理和社會(huì)協(xié)同。在這個(gè)生態(tài)系統(tǒng)中，政府部門、數(shù)據(jù)利用者和社會(huì)公眾之間分工合作，形成一種合作共創(chuàng)的關(guān)系，政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾和外部環(huán)境(制度、法規(guī)、政策)的作用缺一不可，共同決定著政府?dāng)?shù)據(jù)治理的效果和效能(見(jiàn)圖3)。

3.4.4 信任邏輯 隨著數(shù)字化技術(shù)的發(fā)展，尤其是人工智能技術(shù)、人臉識(shí)別技術(shù)的廣泛使用，數(shù)據(jù)的采集、存儲(chǔ)、共享和聚合都可能面臨道德、安全和隱私風(fēng)險(xiǎn)，從而引起社會(huì)治理各方對(duì)數(shù)據(jù)治理以及數(shù)字化服務(wù)的排斥和抵制[14]。整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理強(qiáng)調(diào)治理主體的協(xié)調(diào)、合作以及治理結(jié)果的統(tǒng)一輸出，很大程度上依賴于在治理主體之間建立公平、安全和可信賴的數(shù)據(jù)信任機(jī)制。要實(shí)現(xiàn)整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理，要在數(shù)據(jù)開(kāi)放共享、數(shù)據(jù)安全保護(hù)、數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用、數(shù)據(jù)流通交易等各個(gè)流程中做到主體之間的信任和合作，將數(shù)據(jù)的安全保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管納入整體性數(shù)據(jù)治理的內(nèi)容體系，增強(qiáng)數(shù)據(jù)利用的可信任度和數(shù)據(jù)治理的社會(huì)認(rèn)同度。區(qū)塊鏈具有分散化、公開(kāi)透明和信息可追溯等技術(shù)特點(diǎn)，利用區(qū)塊鏈技術(shù)的工作原理即可解決“數(shù)據(jù)信任”問(wèn)題[15]。區(qū)塊鏈的“去中心化”原理使得各社會(huì)治理主體都可以參與維護(hù)數(shù)據(jù)庫(kù)，數(shù)據(jù)會(huì)被記錄在多個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)中，多數(shù)據(jù)庫(kù)并存，一旦有人更改了數(shù)據(jù)庫(kù)中的數(shù)據(jù)，很容易被發(fā)現(xiàn)，這樣就保證了數(shù)據(jù)處理的公平性，解決了數(shù)據(jù)治理的信任問(wèn)題。比如，在新冠肺炎疫情期間因慈善捐贈(zèng)凸顯的信任問(wèn)題就非常突出，利用區(qū)塊鏈技術(shù)在分布式賬本，信息不可篡改的基礎(chǔ)上，將捐贈(zèng)全過(guò)程等數(shù)據(jù)以全鏈條的方式進(jìn)行存證，為救援物資和善款等提供溯源和公示服務(wù)，讓各類信息變得公開(kāi)透明，提高資源配置效率，增加社會(huì)互信。

圖3 整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理的開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)

4 整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理何以提升治理有效性？

整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理旨在推動(dòng)政府內(nèi)部數(shù)據(jù)治理的流程整合，實(shí)現(xiàn)政府作為一個(gè)整體回應(yīng)公共治理需求，根本點(diǎn)在于公共治理供需關(guān)系的精準(zhǔn)、高效匹配和提高治理有效性等問(wèn)題。治理有效性是指公共治理行為在多大程度上及時(shí)回應(yīng)并解決了公眾的治理需求問(wèn)題。傳統(tǒng)的治理模式下，公共治理較多關(guān)注治理的效率(單位投入的產(chǎn)出)而忽視治理的有效性(產(chǎn)出與需求的匹配度)。

4.1整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理使治理供需精準(zhǔn)匹配在公共治理活動(dòng)中，治理需求要從民眾端傳遞到政府端，信息是基本性要素。整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理能在民眾端和需求端兩個(gè)層面減少信息的不對(duì)稱，多元治理主體參與公共治理之中，使公共治理需求更快、更直接為公共治理主體所掌握[1]。在傳統(tǒng)治理模式下，治理需求的有關(guān)信息要從民終端傳遞到政府端，需要有“熱心民眾”主動(dòng)去報(bào)告治理需求信息，在這過(guò)程中，容易導(dǎo)致信息的傳遞效率低以及信息不對(duì)稱等現(xiàn)象。在數(shù)據(jù)治理模式下，政府通過(guò)對(duì)信息的動(dòng)態(tài)監(jiān)管進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，最終達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)防控和科學(xué)精準(zhǔn)決策的治理效果。借助于大數(shù)據(jù)和人工智能等數(shù)字化技術(shù)，突破信息傳遞的空間場(chǎng)域限制，可以將公共治理需求信息通過(guò)傳感器等感應(yīng)裝置自動(dòng)傳輸?shù)秸?，這樣使得治理需求信息(民眾端)和治理供給信息(政府端)得到精準(zhǔn)匹配。因此，政府可以快速響應(yīng)政府公共治理需求并以“一個(gè)政府”的整體形態(tài)接收需求信息，也以“一個(gè)政府”的整體形態(tài)將治理結(jié)果輸出。

以沙井蓋為例，當(dāng)前城市道路沙井蓋的管理可謂政出多門，沙井蓋被破壞并造成人員傷亡的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。假如沙井蓋被破壞，那么維修沙井蓋就變成一項(xiàng)公共治理需求。傳統(tǒng)治理模式下，這一治理需求信息需要?dú)v經(jīng)以下程序：熱心民眾發(fā)現(xiàn)問(wèn)題——向政府有關(guān)部門報(bào)告——政府明確所屬職能部門——政府組織相關(guān)人員維修——沙井蓋維修完畢。在這一過(guò)程中，公共治理需求信息是需要熱心民眾主動(dòng)向政府報(bào)告的，假如沒(méi)有熱心民眾或單位去報(bào)告這項(xiàng)治理需求信息，那么，沙井蓋被破壞的信息就無(wú)法及時(shí)準(zhǔn)確傳遞到治理供給端政府。整體性數(shù)據(jù)治理模式下，政府可以借助于數(shù)字化技術(shù)，如在沙井蓋上安裝具有遠(yuǎn)程傳遞信息功能的智能感應(yīng)裝置設(shè)備，一旦沙井蓋被破壞或松動(dòng)，感應(yīng)裝置設(shè)備就自動(dòng)啟動(dòng)并將其所在的地理位置信息傳輸給政府有關(guān)部門，政府則立即組織維修人員去現(xiàn)場(chǎng)維修安裝。這樣，治理主體能實(shí)時(shí)了解沙井蓋情況而不需要進(jìn)入實(shí)際場(chǎng)域查看，及時(shí)準(zhǔn)確地回應(yīng)了公共治理需求。

4.2整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理可降低決策者能力要求整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理可部分降低對(duì)治理主體的決策能力要求。傳統(tǒng)治理模式下，治理主體的決策能力多依靠行政長(zhǎng)官的決策經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)分析，對(duì)治理主體和決策者的決策能力要求較高。數(shù)據(jù)治理模式下，公共治理核心在于公共服務(wù)的重新整合，整體的、協(xié)同的決策方式以及治理運(yùn)作的數(shù)字化。整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)在層級(jí)信息整合和職能整合中的應(yīng)用，簡(jiǎn)化行政流程，整合提供整體性服務(wù)。大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字化技術(shù)的廣泛應(yīng)用，對(duì)于部分標(biāo)準(zhǔn)化公共治理需求，可先由技術(shù)專家、治理專家和第三方的經(jīng)驗(yàn)豐富實(shí)踐者共同設(shè)計(jì)研發(fā)一套基于數(shù)字化技術(shù)的公共治理方案來(lái)回應(yīng)簡(jiǎn)單的、程序化的、標(biāo)準(zhǔn)化的公共治理需求，將原本完全基于人工經(jīng)驗(yàn)判斷完成的工作方案部分地交由信息技術(shù)代為完成，最后得出基于算法的公共治理結(jié)果輸出，這樣可以在一定程度上降低對(duì)部分治理主體的決策能力要求。如信息整合與服務(wù)能力、數(shù)據(jù)挖掘與存儲(chǔ)能力、關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)的分析能力、復(fù)雜環(huán)境下的應(yīng)急決策能力、公共信息服務(wù)的精準(zhǔn)推送能力等。

以新冠肺炎疫情防控為例，在疫情發(fā)生初期，北京市海淀區(qū)上線了“城市大腦疫情預(yù)警系統(tǒng)”，該系統(tǒng)就是對(duì)互聯(lián)網(wǎng)搜索信息、社區(qū)和醫(yī)院的重點(diǎn)區(qū)域的視頻監(jiān)控信息、市民熱線的訴求等進(jìn)行大數(shù)據(jù)挖掘和分析，從而找出關(guān)鍵事件并進(jìn)行定位，及時(shí)發(fā)出預(yù)警信號(hào)。在城市基層網(wǎng)格社區(qū)管理中，依托AI人臉識(shí)別、車輛識(shí)別、憑健康碼出入和后臺(tái)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)起來(lái)，提高疫情排查的效率，在很大程度上降低疫情防控對(duì)基層治理主體的能力要求。

4.3整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理提升了公共治理效能傳統(tǒng)治理模式下，公共治理結(jié)構(gòu)是一種條塊分割體制，“條”即縱向管理體制，“塊”即橫向管理體制?！皸l”和“塊”之間信息壁壘和數(shù)據(jù)鴻溝廣泛存在，條塊之間協(xié)作非常困難，這是一種典型的“分散化治理”。整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理強(qiáng)調(diào)“一個(gè)政府”理念，注重治理結(jié)果的整體輸出，實(shí)現(xiàn)整體化治理。應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)可以形成一個(gè)共享、開(kāi)放的“塊數(shù)據(jù)池”，即可從根本上解決數(shù)據(jù)獨(dú)立運(yùn)行、分散管理問(wèn)題，破解傳統(tǒng)治理中政府部門間的數(shù)據(jù)煙囪、信息孤島等難題[16]。通過(guò)塊上集聚形成點(diǎn)、條、面數(shù)據(jù)，能夠精準(zhǔn)靶向“民情社意”，精準(zhǔn)靶向社會(huì)公共需求強(qiáng)烈的問(wèn)題，甚至可以提前挖掘民眾的隱形公共服務(wù)需求。整體性數(shù)據(jù)治理模式下，政府治理手段有了數(shù)字化技術(shù)等高效治理手段的賦能，形成了精準(zhǔn)化、個(gè)性化的公共治理供給，通過(guò)數(shù)據(jù)分析，提升政府對(duì)社會(huì)需求的感知能力、預(yù)測(cè)能力和公眾服務(wù)的精準(zhǔn)識(shí)別能力，為優(yōu)化政府治理效能提供了可能，實(shí)現(xiàn)了“靶向治理”[17]。

比如，環(huán)保部門在某個(gè)工地上安裝空氣污染和噪音污染監(jiān)測(cè)器，探測(cè)到PM2.5超標(biāo)和噪音分貝超標(biāo)，環(huán)保部門要將數(shù)據(jù)傳輸?shù)秸當(dāng)?shù)據(jù)中心，然后政府?dāng)?shù)據(jù)中心再通知建設(shè)部門去實(shí)地查處，效率相對(duì)較低。如果應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)在該地區(qū)構(gòu)建統(tǒng)一的塊數(shù)據(jù)庫(kù)，塊數(shù)據(jù)庫(kù)將各個(gè)行業(yè)、各個(gè)領(lǐng)域條數(shù)據(jù)的解構(gòu)、交叉和融合，形成一個(gè)共享、開(kāi)放的“塊數(shù)據(jù)池”。那么，只要用戶點(diǎn)擊該地區(qū)的某個(gè)地址，就會(huì)呈現(xiàn)出該地址相關(guān)的所有數(shù)據(jù)，并將異常數(shù)據(jù)標(biāo)識(shí)出來(lái)并“一鍵上報(bào)”給相關(guān)部門進(jìn)行處理，從而提升了治理效率和治理效能。

4.4整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理重構(gòu)了“政府-社會(huì)”關(guān)系在傳統(tǒng)的官僚治理中，在“政府—社會(huì)”互動(dòng)關(guān)系中，政府治理模式呈現(xiàn)一元主導(dǎo)特征，政府掌握絕對(duì)的公共治理話語(yǔ)權(quán)和社會(huì)控制力，其他社會(huì)主體參與治理的意愿性不強(qiáng)，“政府—社會(huì)”互動(dòng)性較弱。

大數(shù)據(jù)正在改變政府組織及其治理方式，政府公共服務(wù)逐漸轉(zhuǎn)向無(wú)縫隙、一站式的公共服務(wù)，政府治理則更加注重公民導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向。整體性數(shù)據(jù)治理重構(gòu)了政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者之間的關(guān)系，如數(shù)據(jù)來(lái)源多元主體，數(shù)據(jù)流通、儲(chǔ)存和利用所依賴的技術(shù)和平臺(tái)多來(lái)自企業(yè)等市場(chǎng)機(jī)構(gòu)，政府則定位為“平臺(tái)”的組織者、管理者和賦能者，政府的作用更多關(guān)注的是“多元社會(huì)治理主體之間的協(xié)調(diào)，給予制度供給而不是社會(huì)控制，促進(jìn)各社會(huì)主體提供的公共服務(wù)相互支持、相互補(bǔ)充并聯(lián)結(jié)成一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)化整體”[18]。政府制定好公共治理的運(yùn)行規(guī)則，厘清數(shù)據(jù)治理生態(tài)系統(tǒng)中各主體的職責(zé)、目標(biāo)、任務(wù)、資源，明確各主體之間的權(quán)責(zé)邊界，提高各主體的整體行動(dòng)能力，在不同參與主體之間建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)跨界協(xié)同、橫向協(xié)同，重構(gòu)了公共治理中的“政府-社會(huì)”“政府-企業(yè)”互動(dòng)關(guān)系，進(jìn)一步理順“有形之手”“無(wú)形之手”和“自治之手”的邏輯關(guān)系[19]，從而提升了治理效率和治理有效性(見(jiàn)圖4)。

圖4 整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理的“政府—社會(huì)”互動(dòng)框架

5 需要討論的問(wèn)題

整體性政府?dāng)?shù)據(jù)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)化工程，如何處理好政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾之間的相互關(guān)系，尋求利益合作最大公約數(shù)，構(gòu)建開(kāi)放、公平、循環(huán)的數(shù)據(jù)治理生態(tài)系統(tǒng)。政府治理從過(guò)去的政府單一主體變成政府與社會(huì)互動(dòng)的多元主體，從傳統(tǒng)單向自上而下的官僚治理變成各個(gè)方向平行協(xié)調(diào)的數(shù)據(jù)治理。通過(guò)跨部門的數(shù)據(jù)共享、流程再造和業(yè)務(wù)協(xié)同，使政府服務(wù)方式從“碎片化”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙惑w化”，群眾和企業(yè)辦事從“找部門”到“找政府”，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、靶向治理的新型公共治理形態(tài)[20]。

我們認(rèn)為，現(xiàn)有研究仍存在以下問(wèn)題亟需進(jìn)一步探討：a.官僚治理與數(shù)據(jù)治理的優(yōu)先權(quán)問(wèn)題。數(shù)據(jù)治理和官僚制治理是數(shù)字化時(shí)代政府治理兩種有效的治理工具，數(shù)據(jù)是一種新的治理要素，傳統(tǒng)的官僚治理并不涉及這一要素，二者的關(guān)系是競(jìng)爭(zhēng)、取代還是融合？數(shù)據(jù)治理和官僚治理各有其效度和限度，數(shù)據(jù)治理不能取代官僚制治理，在治理實(shí)踐中，如何處理官僚治理和數(shù)據(jù)治理在管理決策中的優(yōu)先權(quán)問(wèn)題？避免官僚制治理嵌入數(shù)據(jù)治理可能導(dǎo)致的數(shù)據(jù)牢籠風(fēng)險(xiǎn)。b.制度與數(shù)據(jù)的沖突或融入問(wèn)題。技術(shù)本身具有工具理性，而制度又具有價(jià)值理性。絕對(duì)的工具理性(數(shù)據(jù))主導(dǎo)治理將會(huì)對(duì)官僚制運(yùn)作和損害社會(huì)秩序帶來(lái)一定的沖擊，而絕對(duì)的價(jià)值理性(制度)主導(dǎo)治理將會(huì)導(dǎo)致治理效率低下和治理效能不足等問(wèn)題，如何處理數(shù)據(jù)治理的技術(shù)性要求與制度的融入問(wèn)題？是“寓制度于技術(shù)”模式還是“寓技術(shù)于制度”模式？c.數(shù)據(jù)治理中帶來(lái)的數(shù)據(jù)倫理性問(wèn)題。大數(shù)據(jù)具有永久性保存、保真性記錄、還原性畫像等功能，如何正確應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)治理環(huán)境下的大數(shù)據(jù)和人工智能等帶來(lái)的倫理問(wèn)題，顯得尤為迫切。比如，人臉識(shí)別技術(shù)在賓館會(huì)議、展覽場(chǎng)館、第三方應(yīng)用APP等多個(gè)場(chǎng)景濫用，獲得的這些數(shù)據(jù)到底去哪里了？公共場(chǎng)所的電子攝像設(shè)備在當(dāng)事人不知情的情形下采集個(gè)人畫像數(shù)據(jù)，是否侵犯?jìng)€(gè)人隱私？d.數(shù)據(jù)治理的伴隨性問(wèn)題。數(shù)據(jù)具有伴隨性，數(shù)據(jù)的產(chǎn)生和采集伴隨著生產(chǎn)生活活動(dòng)的全要素和全流程，不能獨(dú)立進(jìn)行治理等等。這些問(wèn)題都亟需我們進(jìn)一步去深入研究。