國(guó)家公園制度：科學(xué)護(hù)航健康中國(guó)與戶(hù)外游憩的空間載體

劉亦雪

Doi： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2021.03.005

國(guó)家公園極具生態(tài)價(jià)值，是生態(tài)功能區(qū)的典型代表，是國(guó)家形象的空間載體，設(shè)立國(guó)家公園的主要目的在于保護(hù)具有國(guó)家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)，滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境和休閑游憩需要。游憩是深入實(shí)施健康中國(guó)的重要行動(dòng)，被界定為與工作無(wú)關(guān)、同時(shí)有著積極的、能夠使人恢復(fù)健康和愉悅作用的活動(dòng)④。國(guó)家公園作為戶(hù)外游憩和實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略的空間載體，應(yīng)以國(guó)家公園制度平衡游憩利用和自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)之間的關(guān)系，落實(shí)“保護(hù)為主、全民公益性?xún)?yōu)先”的生態(tài)目標(biāo)。

一、國(guó)家公園游憩與健康中國(guó)戰(zhàn)略

游憩是在休閑時(shí)間內(nèi)進(jìn)行的積極的、值得做的和有恢復(fù)健康作用的活動(dòng)1，是一種能量產(chǎn)生、耗散和積蓄的過(guò)程行為2，旨在恢復(fù)健康或振奮精神。游憩偏重活動(dòng)特征，戶(hù)外游憩是在戶(hù)外進(jìn)行的游憩活動(dòng)，國(guó)家公園作為戶(hù)外游憩與健康中國(guó)的空間載體，在自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和保障國(guó)民福利的游憩機(jī)會(huì)方面發(fā)揮著重要作用。從國(guó)家公園的發(fā)展歷程來(lái)看，國(guó)家公園的建立承載著游憩的功能。世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）將保護(hù)地劃分為6種類(lèi)型，明確國(guó)家公園（類(lèi)別II）是主要用于生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和游憩目的的保護(hù)區(qū)，由此看出國(guó)家公園的屬性即包含游憩。美國(guó)將國(guó)家公園界定為“人民的權(quán)益和享樂(lè)的公園”（for the benefit and enjoyment of the people），核心在于保護(hù)和人民的游憩權(quán)益;澳大利亞的國(guó)家公園更是源于以健康為核心的城市公園運(yùn)動(dòng)，看重游憩用途;英國(guó)在創(chuàng)建國(guó)家公園的過(guò)程中將游憩維度置于首位。我國(guó)在國(guó)家公園建設(shè)中實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，允許訪客進(jìn)入國(guó)家公園游憩功能區(qū)開(kāi)展特定的游憩活動(dòng)。游憩和運(yùn)動(dòng)產(chǎn)業(yè)為人民健康做出了重要貢獻(xiàn)，游憩也成為深入實(shí)施健康中國(guó)的重要活動(dòng)。十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，把保障人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置，國(guó)家公園通過(guò)游憩利用為人民健康提供了極具典型性的生態(tài)空間，為健康中國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施提供了空間載體。

國(guó)家公園體制建設(shè)和制度創(chuàng)新是平衡自然生態(tài)保護(hù)和國(guó)民游憩福利的制度保障。多數(shù)國(guó)家將國(guó)家公園制度作為本國(guó)國(guó)土管理的制度依托和基本策略3，我國(guó)也在逐步推進(jìn)國(guó)家公園制度的建設(shè)。制度是“中國(guó)之治”的集中體現(xiàn)，是一種約束規(guī)則，涵蓋了政策法規(guī)等正式制度（formal institutions）和文化傳統(tǒng)、價(jià)值觀、社會(huì)道德等非正式制度（informal institutions）以及制度實(shí)施機(jī)制4。國(guó)家層面，通過(guò)一系列自上而下的政策法規(guī)等正式制度持續(xù)推進(jìn)國(guó)家公園體制建設(shè)，優(yōu)化保護(hù)區(qū)、游憩區(qū)、利用區(qū)等國(guó)家公園的功能分區(qū)。2013年，十八屆三中全會(huì)首次提出“建立國(guó)家公園體制”，落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，預(yù)示著要從主體功能定位和國(guó)土空間層面上對(duì)現(xiàn)有自然保護(hù)地進(jìn)行系統(tǒng)管理，并提供體制支撐。此后，國(guó)家和地方逐步推進(jìn)國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作，經(jīng)過(guò)多年總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和系統(tǒng)論證，我國(guó)于2017年出臺(tái)《建立國(guó)家公園體制總體方案》，確定了自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和科教游憩的功能定位，明確了國(guó)家公園的管理體制和配套的制度安排。十九大報(bào)告進(jìn)一步要求“完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，這是對(duì)國(guó)家公園體制建設(shè)和生態(tài)空間優(yōu)化的肯定，也是滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步明確了以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的改革方向，要求加強(qiáng)自然保護(hù)地空間治理來(lái)提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。國(guó)家以頂層的政策設(shè)計(jì)確保國(guó)家公園保護(hù)和游憩的雙重屬性，維護(hù)健康中國(guó)行動(dòng)的生態(tài)空間。

二、以國(guó)家公園制度科學(xué)優(yōu)化戶(hù)外游憩的空間載體

國(guó)家公園是健康中國(guó)的空間載體，也是生態(tài)空間的核心區(qū)域。從空間形態(tài)上看，不同的國(guó)土空間具有不同的主體功能，優(yōu)化國(guó)土空間布局，就是把生產(chǎn)、生活和生態(tài)的空間科學(xué)、有效地界定和劃分出來(lái)，讓不同的區(qū)域承擔(dān)不同的功能。國(guó)家公園承擔(dān)著保護(hù)與游憩的雙重功能，是人們進(jìn)行環(huán)境教育和游憩體驗(yàn)的重要空間。如何保護(hù)具有生態(tài)價(jià)值和國(guó)家象征的國(guó)家公園，管控分區(qū)如何有效發(fā)揮保護(hù)和游憩的功能，均需要以國(guó)家公園體制試點(diǎn)推進(jìn)國(guó)家公園制度的完善，以制度科學(xué)優(yōu)化戶(hù)外游憩和健康中國(guó)的生態(tài)空間。

建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，必須依靠制度，讓制度成為剛性約束5。國(guó)家公園體制是按照主體功能定位進(jìn)行的精準(zhǔn)施策，國(guó)家公園體制也通過(guò)實(shí)施一系列整體保護(hù)、功能分區(qū)、地役權(quán)（easement）等創(chuàng)新制度，推動(dòng)國(guó)家公園制度的演進(jìn)發(fā)展。正式制度方面，國(guó)家出臺(tái)了相關(guān)的建設(shè)方案、指導(dǎo)意見(jiàn)、法規(guī)政策，同時(shí)配套制度的實(shí)施機(jī)制。典型如2020年12月國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局批準(zhǔn)發(fā)布了《國(guó)家公園總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)范》《國(guó)家公園設(shè)立規(guī)范》《國(guó)家公園監(jiān)測(cè)規(guī)范》等5項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn);《國(guó)家公園總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)范》確定了國(guó)家公園管控分區(qū)，明確了國(guó)家公園的游憩類(lèi)型及主體定位、游憩展示區(qū)與項(xiàng)目規(guī)劃、游憩產(chǎn)品及線路規(guī)劃、游憩設(shè)施及環(huán)境容量等內(nèi)容，以正式制度科學(xué)護(hù)航國(guó)家公園建設(shè)，優(yōu)化戶(hù)外游憩的空間載體。另外，國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)在推進(jìn)體制實(shí)施方案中，結(jié)合當(dāng)前面臨的主要矛盾進(jìn)一步明確體制改革重點(diǎn)和國(guó)家公園創(chuàng)建重點(diǎn)，通過(guò)著力解決園區(qū)內(nèi)的問(wèn)題形成經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新的制度安排，形成了自下而上的誘致性制度變遷，比如普達(dá)措國(guó)家公園旅游反哺社區(qū)的社區(qū)參與制度、三江源國(guó)家公園探索的特許經(jīng)營(yíng)制度、錢(qián)江源國(guó)家公園實(shí)施的保護(hù)地役權(quán)等。國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)也在逐步推進(jìn)制度創(chuàng)新，典型如“一園一法”的制度安排，三江源、武夷山、神農(nóng)架3個(gè)國(guó)家公園出臺(tái)了各自的管理?xiàng)l例。三江源國(guó)家公園實(shí)施了《自然保護(hù)區(qū)條例》的地方立法，制定了科研科普、游憩、特許經(jīng)營(yíng)等管理辦法，全面梳理國(guó)家各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)頒布了《三江源國(guó)家公園管理規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)指南》，以正式制度和配套的制度實(shí)施機(jī)制為全國(guó)的國(guó)家公園建設(shè)提供了借鑒樣板。為解決土地權(quán)屬和統(tǒng)一管理困境，錢(qián)江源國(guó)家公園借鑒其他國(guó)家保護(hù)地役權(quán)制度，結(jié)合本土人地關(guān)系矛盾，構(gòu)建了適合我國(guó)國(guó)家公園現(xiàn)狀的保護(hù)地役權(quán)制度，以推進(jìn)不同權(quán)屬、跨行政區(qū)的統(tǒng)一管理，協(xié)力保護(hù)自然資源的永續(xù)利用，并為人們提供游憩機(jī)會(huì)。保護(hù)地役權(quán)指在不改變土地所有權(quán)的情況下，通過(guò)簽訂協(xié)議，對(duì)土地的利用方式或強(qiáng)度進(jìn)行限制及引導(dǎo)，供役地人負(fù)責(zé)履行保護(hù)的義務(wù)①。國(guó)家自上而下實(shí)施的國(guó)家公園政策方案和地方自下而上的制度創(chuàng)新共同推動(dòng)國(guó)家公園制度的演進(jìn)發(fā)展。

與此同時(shí)，我國(guó)的國(guó)家公園制度也亟須完善，相比于其他國(guó)家和地區(qū)，我國(guó)國(guó)家公園的立法滯后一定程度上也制約了國(guó)家公園的建設(shè)和發(fā)展。一些建立國(guó)家公園體制較早的國(guó)家，比如美國(guó)、加拿大、澳大利亞、新西蘭、日本、英國(guó)等，多具有國(guó)家公園的專(zhuān)門(mén)性法規(guī)或涵蓋國(guó)家公園的綜合性法規(guī)，如美國(guó)的《國(guó)家公園基本法》、加拿大和新西蘭的《國(guó)家公園法》等，立法層次較高，執(zhí)行落地強(qiáng)，值得參考借鑒。但同時(shí)，我們也看到，一些國(guó)家和地區(qū)完善的國(guó)家公園制度體系多源于幾十年甚至上百年的國(guó)家公園建設(shè)歷程，制度亦歷經(jīng)了不斷演進(jìn)發(fā)展的過(guò)程。區(qū)別于美國(guó)的國(guó)家公園，我國(guó)國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)多分布有原住民，存在“人、地”關(guān)系的制約，土地權(quán)屬?gòu)?fù)雜，財(cái)政資金投入各異，存在“錢(qián)、權(quán)”難點(diǎn)，妥善處理保護(hù)、游憩與發(fā)展的關(guān)系，設(shè)計(jì)行之有效的管理機(jī)制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制及周邊社區(qū)發(fā)展機(jī)制是試點(diǎn)區(qū)的重要工作。針對(duì)我國(guó)部分國(guó)家公園存在的條塊分割、權(quán)屬不清、社區(qū)關(guān)系失調(diào)、游憩沖擊等問(wèn)題，必須扎根本土設(shè)計(jì)適應(yīng)性和精準(zhǔn)性的制度，實(shí)施國(guó)家公園綜合立法、統(tǒng)籌保護(hù)和游憩的主體功能，同時(shí)，完善相關(guān)的配套制度和制度的實(shí)施機(jī)制，以國(guó)家公園體制試點(diǎn)推進(jìn)相關(guān)的制度創(chuàng)新。非正式制度方面，國(guó)家和地方仍需通過(guò)科普宣傳和環(huán)境教育增強(qiáng)全民的生態(tài)意識(shí)，引導(dǎo)綠色消費(fèi)理念，培育生態(tài)價(jià)值觀和生態(tài)道德觀念。國(guó)家公園作為最適宜實(shí)施環(huán)境教育的生態(tài)空間，可通過(guò)環(huán)境解說(shuō)和環(huán)境教育服務(wù)，培養(yǎng)公眾的環(huán)保意識(shí)和共同國(guó)家意識(shí)。未來(lái)的國(guó)家公園建設(shè)，仍需要進(jìn)一步建立健全正式制度、非正式制度和制度實(shí)施機(jī)制，形成共抓大保護(hù)的國(guó)家公園制度，以制度科學(xué)優(yōu)化健康中國(guó)的空間布局。制度由人設(shè)計(jì)，制度也是不斷演進(jìn)發(fā)展的，我國(guó)的國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)既是制度的踐行地，也是創(chuàng)新制度的輸出地。從辯證角度來(lái)看，國(guó)家公園體制建設(shè)推進(jìn)國(guó)家公園制度的完善，完善的國(guó)家公園制度又進(jìn)一步推動(dòng)戶(hù)外游憩空間和國(guó)土空間的布局優(yōu)化。

（作者系該院講師，博士;收稿日期：2021-01-14）