我國(guó)基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)及其建設(shè)舉措

胡象明

摘要：基層應(yīng)急治理能力是基層治理能力的重要組成部分，加強(qiáng)基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)建設(shè)，對(duì)于推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化有重要意義?；鶎討?yīng)急治理能力系統(tǒng)是由若干項(xiàng)相互聯(lián)系、相互依存的應(yīng)急能力構(gòu)成的能力有機(jī)系統(tǒng)，包括基層應(yīng)急預(yù)防能力、基層應(yīng)急響應(yīng)能力、基層應(yīng)急動(dòng)員能力、基層應(yīng)急處置能力、基層應(yīng)急救援能力、基層應(yīng)急溝通能力、基層應(yīng)急服務(wù)能力和基層應(yīng)急保障能力等?；鶎討?yīng)急治理能力系統(tǒng)具有整體性、相關(guān)性、被制約性、功能性和動(dòng)態(tài)平衡性等特征。從更深層次來(lái)說(shuō)，基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)的每一種能力內(nèi)部也包含了四個(gè)要素：理論思維、技能、經(jīng)驗(yàn)和物質(zhì)條件。加強(qiáng)基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)建設(shè)，主要應(yīng)從這四個(gè)能力要素入手，采取相應(yīng)舉措以促進(jìn)基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)的整體提升。

一、問(wèn)題的提出及其重要性

隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)，各級(jí)黨委和政府所面臨的防控重大風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)日益艱巨。在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件的過(guò)程中，基層組織發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。特別是在2020年初以來(lái)，我國(guó)在抗擊新冠肺炎疫情過(guò)程中，基層組織發(fā)揮了特別重要的作用。習(xí)近平總書記在北京調(diào)研指導(dǎo)新型冠肺炎疫情防控工作時(shí)特別強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)決打贏疫情防控的人民戰(zhàn)爭(zhēng)、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)”，同時(shí)“防控力量要向社區(qū)下沉，加強(qiáng)社區(qū)防控措施的落實(shí)，使所有社區(qū)成為疫情防控的堅(jiān)強(qiáng)堡壘”。為防止新冠肺炎疫情擴(kuò)散，2020年1月23日武漢“封城”，1100萬(wàn)武漢人民移動(dòng)軌跡暫停，直至4月8日解封，歷時(shí)76天。這艱難的76天，倘若沒有社區(qū)基礎(chǔ)組織發(fā)揮堅(jiān)強(qiáng)有力的作用，不僅僅抗疫，就連居民的生活如何保障都無(wú)法想象。據(jù)武漢市青和居社區(qū)黨總支書記桂小妹所說(shuō)，在社區(qū)“大黨委”領(lǐng)導(dǎo)下，青和居社區(qū)兩委成員火線集結(jié)，以網(wǎng)格為基本單元，將21名下沉干部和61名志愿者編入15個(gè)社區(qū)網(wǎng)格，組建“113群眾服務(wù)小分隊(duì)”，運(yùn)用“天天敲門法”，把“黨派我來(lái)服務(wù)”的聲音傳到千家萬(wàn)戶，讓居民群眾切實(shí)感受到黨組織就在身邊。實(shí)踐已經(jīng)充分證明，正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的，基層社區(qū)是應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的堅(jiān)強(qiáng)堡壘。

要充分發(fā)揮好基層社區(qū)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的堅(jiān)強(qiáng)堡壘作用，必須加強(qiáng)基層的應(yīng)急能力建設(shè)，大力增強(qiáng)基層的應(yīng)急管理能力。近幾年來(lái)，一些地方政府對(duì)于基層應(yīng)急管理能力的建設(shè)相當(dāng)重視。例如，2015年，貴州省人民政府推出加強(qiáng)基層應(yīng)急管理能力建設(shè)的相關(guān)措施，出臺(tái)了《省人民政府辦公廳關(guān)于開展基層應(yīng)急管理規(guī)范化建設(shè)的通知》（黔府辦函（2015）109號(hào)）;2017年，上海市積極推進(jìn)基層應(yīng)急能力建設(shè)。不僅如此，我國(guó)學(xué)術(shù)界也已關(guān)注和重視這一課題的理論研究和探討，發(fā)表了一些研究論文。例如，劉曉蘇、史獻(xiàn)芝發(fā)表的《治理理論視域中基層政府提升突發(fā)事件應(yīng)急能力論析》，從治理理論的視角對(duì)于基層政府如何提升應(yīng)急治理能力做了初步的分析。但是，從文獻(xiàn)檢索看，在這方面研究有理論深度的成果還非常不夠：一是發(fā)文量非常少，從“中國(guó)知網(wǎng)”上能檢索到的發(fā)表于較高水平學(xué)術(shù)刊物上的專業(yè)論文還停留于個(gè)位數(shù);二是研究還不夠深入。從目前已發(fā)表的成果看，既缺乏有系統(tǒng)調(diào)研數(shù)據(jù)作支撐的實(shí)證分析成果，也缺乏有深度的理論分析成果，至于系統(tǒng)性的實(shí)證和理論研究，還需要理論界共同努力。

基層應(yīng)急治理能力是基層治理能力的重要組成部分，加強(qiáng)包括基層應(yīng)急治理能力在內(nèi)的基層治理能力建設(shè)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，受到了黨和國(guó)家的高度重視。2021年1月28日召開的中共中央政治局會(huì)議，專門審議了《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，并提出“要構(gòu)建常態(tài)化管理和應(yīng)急管理動(dòng)態(tài)銜接的基層治理機(jī)制，統(tǒng)籌做好新冠肺炎疫情常態(tài)化防控和管理服務(wù)工作”。這充分說(shuō)明，黨中央已把基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)提上了重要的議事日程，并特別強(qiáng)調(diào)基層應(yīng)急治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要性。

構(gòu)建基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)有助于明確基層應(yīng)急治理能力建設(shè)的主要內(nèi)容。關(guān)于基層應(yīng)急管理能力及其建設(shè)的重要性是毋庸置疑的，但是如何建設(shè)好基層應(yīng)急管理能力，則需要更加深入的研究。為了更好地加強(qiáng)基層應(yīng)急管理能力的建設(shè)，需要明確基層應(yīng)急管理能力包括哪些能力及各種能力之間的相互關(guān)系。構(gòu)建基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)有助于明確基層應(yīng)急治理能力建設(shè)的主要內(nèi)容，弄清這個(gè)能力系統(tǒng)主要由哪些能力構(gòu)成，每種能力在這個(gè)系統(tǒng)中處于什么地位，各種能力之間是什么關(guān)系。弄清這些問(wèn)題，對(duì)于加強(qiáng)基層應(yīng)急治理能力建設(shè)具有重要的指導(dǎo)意義。

構(gòu)建基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)，有助于基層有針對(duì)性地提出基層應(yīng)急治理能力建設(shè)的具體舉措?；鶎討?yīng)急治理能力建設(shè)，要明確基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)的主要內(nèi)容，制定具有針對(duì)性和系統(tǒng)性的一系列具體舉措。針對(duì)性就是要針對(duì)具體內(nèi)容開展，如同能力內(nèi)容一樣，舉措也是系統(tǒng)性的。構(gòu)建基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)對(duì)于提出有針對(duì)性的、系統(tǒng)性的具體建設(shè)舉措也具有重要的指導(dǎo)意義。

二、基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)及其主要內(nèi)容

基層應(yīng)急治理能力是一種系統(tǒng)化的能力，它并不是某種單一的能力，而是由一系列能力組成的一個(gè)能力結(jié)構(gòu)體系。系統(tǒng)論的理論告訴我們，任何一個(gè)系統(tǒng)都是由若干要素或子系統(tǒng)構(gòu)成的。在系統(tǒng)內(nèi)部，子系統(tǒng)與子系統(tǒng)之間是相互聯(lián)系和相互依存的，它們?cè)谙嗷ヂ?lián)系、相互依存中共同發(fā)揮著系統(tǒng)性功能。所謂基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)就是指由若干項(xiàng)相互聯(lián)系和相互依存的應(yīng)急能力構(gòu)成的能力有機(jī)系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)的具體內(nèi)容主要由以下要素或子系統(tǒng)構(gòu)成：

（一）基層應(yīng)急預(yù)防能力

應(yīng)急治理重在預(yù)防，而做好預(yù)防工作重在落實(shí)，落實(shí)的主體責(zé)任者是基層組織及其相關(guān)成員，包括城鄉(xiāng)基層政府機(jī)構(gòu)，如城市地區(qū)的街道辦事處及其相關(guān)機(jī)構(gòu)與成員，農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其成員;城鄉(xiāng)自治組織及其成員，如城市社區(qū)居民委員會(huì)及其相關(guān)組織與成員，農(nóng)村村民委員會(huì)及其相關(guān)組織與成員。基層應(yīng)急預(yù)防能力是指從事應(yīng)急預(yù)防的基層組織及其成員所具備的勝任應(yīng)急預(yù)防工作的能力。要做好基層應(yīng)急預(yù)防工作，提高基層應(yīng)急效率，就有必要通過(guò)相關(guān)的培訓(xùn)和實(shí)踐，使基層組織及其成員具備勝任基層應(yīng)急預(yù)防任務(wù)所必需的能力。

（二）基層應(yīng)急響應(yīng)能力

突發(fā)公共事件一旦發(fā)生，及時(shí)響應(yīng)并高效率地采取應(yīng)急措施以組織應(yīng)對(duì)行動(dòng)，是應(yīng)急治理工作中減少突發(fā)事件造成損失的極其重要的環(huán)節(jié)。一般來(lái)說(shuō)，當(dāng)發(fā)生重大突發(fā)事件時(shí)，應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的啟動(dòng)、應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別的確定等權(quán)力不在基層，而是由上級(jí)政府或相關(guān)組織決定的。但是，一旦應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制啟動(dòng)，基層組織及其成員必須及時(shí)做出反應(yīng)，迅速開展相關(guān)應(yīng)對(duì)工作。因此，基層應(yīng)急響應(yīng)能力主要是指當(dāng)該地區(qū)發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，基層組織及其成員對(duì)上級(jí)的應(yīng)急響應(yīng)及時(shí)做出反應(yīng)并開展相關(guān)應(yīng)對(duì)工作的能力，也就是對(duì)應(yīng)急響應(yīng)予以及時(shí)有效落實(shí)的能力，因而也可稱為基層應(yīng)急響應(yīng)行動(dòng)能力。對(duì)基層組織及其成員來(lái)說(shuō)，這種行動(dòng)能力的形成和提升，也離不開必要的培訓(xùn)和演練。

（三）基層應(yīng)急動(dòng)員能力

應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的具體任務(wù)，不僅需要通過(guò)基層組織及其成員的具體行動(dòng)來(lái)完成，而且需要群策群力，發(fā)動(dòng)地域內(nèi)的社會(huì)組織、事業(yè)單位、企業(yè)、居民等所有人員共同參與或配合行動(dòng)。例如，2020年春季武漢抗疫期間，全市居民隔離在家，不但需要社區(qū)工作人員和志愿者維護(hù)公共秩序和為廣大隔離在家的居民提供生活服務(wù)，而且需要廣大居民積極配合。因此，基層組織不但自身需要有過(guò)硬的管理服務(wù)本領(lǐng)，還需要有動(dòng)員廣大志愿者積極參與和廣大居民積極配合的能力，如果缺乏這種應(yīng)急動(dòng)員能力，要完成如此艱巨的抗疫任務(wù)是不可想象的。基層應(yīng)急動(dòng)員能力是在緊急狀態(tài)下基層組織為完成特定應(yīng)急任務(wù)號(hào)召域內(nèi)其他組織和人員積極參與應(yīng)對(duì)過(guò)程并得到積極響應(yīng)的能力。突發(fā)事件一旦發(fā)生需要緊急應(yīng)對(duì)，基層組織不能立即發(fā)出號(hào)召或僅有號(hào)召而得不到所號(hào)召對(duì)象的積極響應(yīng)，都是基層應(yīng)急動(dòng)員能力不強(qiáng)的表現(xiàn)?；鶎咏M織的健全程度、在社會(huì)上的威望、應(yīng)急動(dòng)員時(shí)間的恰當(dāng)性、應(yīng)急動(dòng)員方式的合理性等，都會(huì)對(duì)基層組織的應(yīng)急動(dòng)員能力起著重要的影響作用。

（四）基層應(yīng)急處置能力

應(yīng)急處置是應(yīng)急治理過(guò)程中最重要的一項(xiàng)工作，突發(fā)事件一旦發(fā)生，必須在第一時(shí)間進(jìn)行處置，以盡可能減少受災(zāi)損失和防止災(zāi)情擴(kuò)大。應(yīng)急處置發(fā)生在現(xiàn)場(chǎng)，是一種現(xiàn)場(chǎng)處置，這種現(xiàn)場(chǎng)處置必須得到基層的支持和配合，甚至需要基層在第一時(shí)間自主處置。例如，當(dāng)?shù)卣鸢l(fā)生時(shí)，需要馬上救人，越快越好。但在第一時(shí)間專業(yè)抗震救災(zāi)的指揮人員和專業(yè)救援人員不可能立即到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，這時(shí)候基層自主應(yīng)急處置就顯得非常重要。因此，在應(yīng)急處置過(guò)程中，不但基層組織及其成員是不可或缺的，而且是一支非常重要的力量。在基層應(yīng)急治理能力建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)盡可能提升基層的應(yīng)急處置能力，包括基層組織及其成員應(yīng)急處置理念的強(qiáng)化、思維方式的訓(xùn)練、處置技能的提升和物質(zhì)手段的使用。

（五）基層應(yīng)急救援能力

從狹義上而言，應(yīng)急救援是應(yīng)急處置的一部分，即當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，對(duì)那些遭受損失的個(gè)體或組織進(jìn)行緊急營(yíng)救和援助，使其損失控制在最小范圍內(nèi)。因此，如同應(yīng)急處置一樣，應(yīng)急救援主要是在現(xiàn)場(chǎng)和當(dāng)?shù)剡M(jìn)行的，必須有基層組織的支持和配合，甚至很多應(yīng)急救援還是基層自主進(jìn)行的。公共衛(wèi)生事件發(fā)生時(shí)，即便一些病人需要運(yùn)往外地條件好的醫(yī)院救助，但在第一時(shí)間搶救和轉(zhuǎn)運(yùn)也離不開當(dāng)?shù)鼗鶎拥挠行?yīng)急行動(dòng)。因此，在應(yīng)急救援過(guò)程中，基層組織及其成員仍然發(fā)揮著重要作用，提升基層組織及其成員的應(yīng)急救援能力，對(duì)于提升基層整體應(yīng)急治理能力來(lái)說(shuō)，有著非常重要的意義。

（六）基層應(yīng)急溝通能力

應(yīng)急溝通主要指在應(yīng)急治理過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)溝通。風(fēng)險(xiǎn)是一種不確定性及其概率，即重大突發(fā)事件可能發(fā)生、發(fā)生后可能造成破壞程度的不確定性及其概率，當(dāng)然也包括不發(fā)生的不確定性及其概率。在重大突發(fā)事件發(fā)生前，應(yīng)急治理的主要任務(wù)是預(yù)防、預(yù)警和預(yù)測(cè)，并做好相應(yīng)的應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備工作。在這一過(guò)程中，對(duì)重大突發(fā)事件發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)判斷非常重要，這是做出正確決策的重要前提。即使在突發(fā)事件已發(fā)生的應(yīng)急處置過(guò)程中，也存在著重大突發(fā)事件進(jìn)一步發(fā)展以及如何發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，仍然需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通。所謂風(fēng)險(xiǎn)溝通就是指?jìng)€(gè)體、群體以及機(jī)構(gòu)之間就相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題交換信息和看法的相互作用過(guò)程。風(fēng)險(xiǎn)信息包括風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)及其程度的相關(guān)信息，以及表達(dá)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件的關(guān)注、意見以及相應(yīng)的反應(yīng)，或者國(guó)家或機(jī)構(gòu)有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理的法規(guī)和措施等信息。涉及重大突發(fā)事件在地廣大民眾的風(fēng)險(xiǎn)溝通，必須通過(guò)當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織及其成員進(jìn)行。溝通是否適當(dāng)，既關(guān)系到對(duì)重大突發(fā)事件防控的有效性，也關(guān)系到當(dāng)?shù)厣鐣?huì)秩序的穩(wěn)定。因此，為了做好基層的風(fēng)險(xiǎn)溝通工作，提高風(fēng)險(xiǎn)溝通的有效性，需要采取必要措施提升基層組織及其成員的風(fēng)險(xiǎn)溝通能力。

（七）基層應(yīng)急服務(wù)能力

在應(yīng)急治理過(guò)程中，無(wú)論是重大突發(fā)事件發(fā)生前的預(yù)防，還是重大突發(fā)事件發(fā)生及其延續(xù)過(guò)程中的應(yīng)急處置，都需要大量的應(yīng)急服務(wù)，而這些大量的應(yīng)急服務(wù)都是由基層組織及其成員來(lái)完成的。例如，在2020年春武漢抗擊新冠肺炎疫情的過(guò)程中，大量捐贈(zèng)物資的分發(fā)和運(yùn)輸，全市被隔離在家居民所需生活物資的配送，如此量大而又艱辛的服務(wù)工作主要是由社區(qū)工作人員和志愿者完成的，他們才真正是應(yīng)急服務(wù)的一線工作人員。這些應(yīng)急服務(wù)是否及時(shí)提供、提供的質(zhì)量如何，直接關(guān)系到抗擊新冠肺炎疫情的成敗和社會(huì)穩(wěn)定。在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件過(guò)程中，是否能夠保質(zhì)保量完成應(yīng)急服務(wù)，最主要的是取決于基層的應(yīng)急服務(wù)能力。因此，抓好基層應(yīng)急服務(wù)能力建設(shè)，對(duì)于應(yīng)急治理而言是非常重要的。

（八）基層應(yīng)急保障能力

在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過(guò)程中，堅(jiān)強(qiáng)有力的應(yīng)急保障是有效應(yīng)對(duì)的重要保證。應(yīng)急保障的內(nèi)容范圍比較寬泛，包括人才與人力保障、物資裝備與技術(shù)保障、財(cái)力保障、通信與信息保障、交通運(yùn)輸保障等。任何一個(gè)保障環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，都有可能對(duì)整個(gè)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的過(guò)程發(fā)生嚴(yán)重影響。例如，在2020年春季武漢抗擊新冠肺炎疫情過(guò)程的初期，一些醫(yī)院的醫(yī)療物質(zhì)（包括醫(yī)用口罩、醫(yī)用防護(hù)服等）得不到有力保障，嚴(yán)重地影響了當(dāng)時(shí)的抗疫工作，并造成了較嚴(yán)重的負(fù)面社會(huì)影響。當(dāng)時(shí)一些醫(yī)院不能及時(shí)得到醫(yī)療物資保障的原因之一，則是運(yùn)送這些物質(zhì)的交通運(yùn)輸跟不上，而這些工作主要發(fā)生在基層，因此建立強(qiáng)大的基層應(yīng)急保障系統(tǒng)，對(duì)于提升整個(gè)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的水平具有非常重要的意義。

三、基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)的基本特征分析

基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)的特征主要表現(xiàn)于以下幾個(gè)方面：

（一）基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)的整體性

這主要表現(xiàn)為基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)是由兩個(gè)或兩個(gè)以上相互區(qū)別的能力要素按照一定的方式和目的構(gòu)成的有機(jī)統(tǒng)一體，其中的每個(gè)要素都是缺一不可的，如果缺少其中的某個(gè)要素，這個(gè)系統(tǒng)就有可能難以發(fā)揮正常的功能。例如，前文提到的武漢應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情過(guò)程中，需要的不僅僅是醫(yī)療救援能力，還需要應(yīng)急物流等多種應(yīng)急治理能力。如果基層應(yīng)急物流能力跟不上，就會(huì)影響整個(gè)應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的系統(tǒng)功能，降低整個(gè)應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的系統(tǒng)效率。

（二）基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)的相關(guān)性

這主要表現(xiàn)為基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)中各個(gè)要素或子系統(tǒng)，都是相互聯(lián)系、相互作用的?；鶎討?yīng)急治理能力系統(tǒng)中的每種能力都是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的要素或子系統(tǒng)，然而這些能力要素與能力要素之間或能力子系統(tǒng)與能力子系統(tǒng)之間，又是相互依存的，它們只有相互作用，才能有效發(fā)揮系統(tǒng)功能。對(duì)于基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，如果其中一項(xiàng)應(yīng)急能力要素出了問(wèn)題或與其他應(yīng)急能力要素配合不當(dāng)，即使其他應(yīng)急能力要素發(fā)揮得很好，整個(gè)系統(tǒng)應(yīng)急能力也可能被弱化。最典型的案例是2020年2月在武漢抗擊新冠肺炎疫情初期，由于當(dāng)時(shí)的湖北省紅十字會(huì)的下屬組織在分發(fā)捐贈(zèng)物資方面執(zhí)行能力欠佳，導(dǎo)致一些醫(yī)院急需的捐贈(zèng)物資不能及時(shí)分發(fā)到位。這嚴(yán)重地影響了醫(yī)院的及時(shí)救治工作，從而對(duì)整個(gè)抗擊新冠肺炎疫情工作產(chǎn)生了負(fù)面影響，弱化了當(dāng)時(shí)武漢抗擊新冠肺炎疫情的整體應(yīng)急治理能力。

（三）基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)的被制約性

基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)作為一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，不僅僅在橫向構(gòu)成上存在相互聯(lián)系和相互依存的各能力要素或子系統(tǒng)，而且在縱向上也存在著層次不同的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)：在基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)的上層，存在著一個(gè)中層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)，在較大城市中，如果以街道辦事處為基層，則市區(qū)一級(jí)為中層，兩者都有相應(yīng)的應(yīng)急能力系統(tǒng);在基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)內(nèi)部，存在更底層的應(yīng)急治理能力系統(tǒng)，如社區(qū)的應(yīng)急治理能力系統(tǒng)。這樣，街道這個(gè)基層的應(yīng)急治理能力系統(tǒng)不僅受區(qū)一級(jí)的應(yīng)急治理能力系統(tǒng)所制約，而且還受社區(qū)這個(gè)底層的應(yīng)急治理能力系統(tǒng)所制約。理論上，各個(gè)層級(jí)的應(yīng)急治理能力系統(tǒng)是相互影響、相互制約的，反之亦然。

（四）基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)的功能性

基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)包含了一系列能力，如前文提到的基層應(yīng)急預(yù)防能力、基層應(yīng)急響應(yīng)能力、基層應(yīng)急動(dòng)員能力、基層應(yīng)急處置能力、基層應(yīng)急救援能力、基層應(yīng)急溝通能力、基層應(yīng)急服務(wù)能力和基層應(yīng)急保障能力等。每種能力都有其特定的功能，如基層應(yīng)急預(yù)防能力，其功能就是能夠在掌握大量重大風(fēng)險(xiǎn)信息的基礎(chǔ)上，在突發(fā)事件可能發(fā)生之前采取一些必要的措施盡可能化解風(fēng)險(xiǎn)、防止重大事故的發(fā)生，并做好相應(yīng)的應(yīng)急準(zhǔn)備。但是，基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)的功能又不是系統(tǒng)內(nèi)各項(xiàng)能力功能的簡(jiǎn)單相加，該系統(tǒng)的總體功能應(yīng)該大于其系統(tǒng)內(nèi)各項(xiàng)能力的功能之和。也就是說(shuō)，假設(shè)基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)的每項(xiàng)能力的功能量為1，共有8項(xiàng)能力，各項(xiàng)能力的功能量相加為8;而系統(tǒng)作為一個(gè)整體，其功能大于部分功能之和，即在8之上，如10或12。因此，對(duì)基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)的研究，不僅僅是要研究系統(tǒng)內(nèi)各項(xiàng)能力及其功能，更要從系統(tǒng)的整體上把握如何發(fā)揮這個(gè)能力系統(tǒng)的整體功能，以實(shí)現(xiàn)能力的最優(yōu)配置和能力功能的最大化。

（五）基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡性

基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)如同所有系統(tǒng)一樣，是不斷運(yùn)動(dòng)、發(fā)展、變化的，并在運(yùn)動(dòng)變化中不斷適應(yīng)環(huán)境，以維持系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡。其具體表現(xiàn)為：在基層應(yīng)急治理過(guò)程中，基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)要充分發(fā)揮其有效功能，就需要不斷向系統(tǒng)的外部環(huán)境釋放能量，這就可能造成系統(tǒng)中應(yīng)急能力的減弱;同時(shí)為應(yīng)對(duì)這種減弱的可能，基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)又需要從系統(tǒng)的外部環(huán)境吸收能量，以實(shí)現(xiàn)應(yīng)急治理能力的增強(qiáng)?；鶎討?yīng)急治理能力系統(tǒng)正是通過(guò)與外部環(huán)境的不斷交流，形成不斷運(yùn)動(dòng)變化的態(tài)勢(shì)，在這種動(dòng)態(tài)過(guò)程中不斷與外部環(huán)境進(jìn)行能量交流，以適應(yīng)外部環(huán)境的變化，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的內(nèi)在平衡。

四、加強(qiáng)基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)建設(shè)的主要舉措

基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)，從系統(tǒng)要素來(lái)說(shuō)，包括了8個(gè)子系統(tǒng)，其建設(shè)應(yīng)該著眼于基層整體應(yīng)急治理能力的建設(shè)，即系統(tǒng)性建設(shè)，包括基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)中各能力要素或子能力系統(tǒng)的建設(shè)，以及這個(gè)系統(tǒng)中各項(xiàng)能力要素與要素之間或子系統(tǒng)與子系統(tǒng)之間相互關(guān)系的優(yōu)化。從更深層次來(lái)說(shuō)，基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)主要受4個(gè)因素的影響：制度完善程度、理論思維與技能、經(jīng)驗(yàn)以及物質(zhì)條件?；蛘哒f(shuō)，基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)主要有這4個(gè)影響因子，無(wú)論是基層應(yīng)急治理的預(yù)防能力、響應(yīng)能力，還是處置能力、救援能力及其他能力，都受這些因素的影響。因此，加強(qiáng)基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)建設(shè)，主要應(yīng)從這4個(gè)因素入手，開展以下四大工程建設(shè)：

（一）基層應(yīng)急治理制度完善工程建設(shè)

在基層應(yīng)急治理中，無(wú)論是應(yīng)急預(yù)防、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置、應(yīng)急救援，還是應(yīng)急溝通、應(yīng)急動(dòng)員、應(yīng)急服務(wù)和應(yīng)急保障，都涉及一系列的制度。這些制度對(duì)于保障基層應(yīng)急治理能力的提升，具有重要的意義。因此，要加強(qiáng)基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)建設(shè)，必須從完善基層應(yīng)急治理制度入手，需要對(duì)基層現(xiàn)有應(yīng)急治理制度進(jìn)行全面評(píng)估，找出現(xiàn)有制度中對(duì)基層應(yīng)急治理能力具有負(fù)面影響的制度因素，并對(duì)這些因素進(jìn)行改進(jìn)和完善。

（二）基層應(yīng)急治理理論與技能培訓(xùn)工程建設(shè)

基層應(yīng)急治理能力的提升，首先需要基層應(yīng)急治理者具有清晰的應(yīng)急治理理念，懂得重大風(fēng)險(xiǎn)形成和發(fā)展的基本規(guī)律，以及突發(fā)事件應(yīng)對(duì)及其治理的策略和技能。有關(guān)這些方面的知識(shí)，構(gòu)成現(xiàn)代應(yīng)急治理理論的基本內(nèi)容?，F(xiàn)代應(yīng)急管理者只有通過(guò)系統(tǒng)學(xué)習(xí)這方面的理論，才能獲得有關(guān)應(yīng)急治理的知識(shí)，基層應(yīng)急治理者也不能例外。因此，為了提高基層應(yīng)急治理者的應(yīng)急治理能力，需要開展基層應(yīng)急治理理論教育和技能培訓(xùn)工程建設(shè)，對(duì)廣大基層應(yīng)急工作者進(jìn)行系統(tǒng)的理論和技能培訓(xùn)，讓他們真正掌握應(yīng)急治理的理論與技能知識(shí)，如危機(jī)治理理論、應(yīng)急救援技能與方法等。特別是因?yàn)榛鶎討?yīng)急治理者往往處于應(yīng)急治理的第一線，他們是真正的應(yīng)急治理實(shí)踐家，更多地涉及應(yīng)急治理的操作層面，需要掌握更多的操作技能和方法。因此，為了提高基層應(yīng)急治理者的操作能力，需要抓好基層應(yīng)急治理技能培訓(xùn)工程建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)基層應(yīng)急治理的技能和具體方法培訓(xùn)，如應(yīng)急預(yù)防的技術(shù)和方法、應(yīng)急響應(yīng)的程序和方法、應(yīng)急處置和應(yīng)急救援的技術(shù)和方法、應(yīng)急動(dòng)員的組織程序和方法、應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)溝通的技巧等。通過(guò)這些技能和方法的培訓(xùn)，能有效提升基層應(yīng)急治理者的操作能力，從而使他們真正勝任應(yīng)急治理工作。

（三）基層應(yīng)急治理實(shí)訓(xùn)演練工程建設(shè)

基層應(yīng)急治理者處于應(yīng)急治理的第一線，他們應(yīng)該是應(yīng)急治理的真正實(shí)干家。因此，他們不僅應(yīng)該具備一定的應(yīng)急治理的基本理論知識(shí)和技能、方法，而且應(yīng)該具有一定的應(yīng)急治理的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)干本領(lǐng)，而應(yīng)急治理實(shí)訓(xùn)演練是使他們獲得這方面的初步經(jīng)驗(yàn)和本領(lǐng)的一條重要途徑。實(shí)訓(xùn)演練也被稱為全面演練或現(xiàn)場(chǎng)演練，演練過(guò)程要盡量真實(shí)，調(diào)用更多的應(yīng)急人員和資源，進(jìn)行實(shí)戰(zhàn)性演練，為有效地應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件提供經(jīng)驗(yàn)和可操作的模式，它對(duì)于提升基層應(yīng)急治理的能力是一種有效的方法。例如，汶川特大地震中，安縣（現(xiàn)為綿陽(yáng)市安州區(qū)）桑棗中學(xué)2300多名師生在1分36秒的時(shí)間里全部安全疏散，創(chuàng)造了“零傷亡”的奇跡，重要的原因之一就在于這所學(xué)校多年來(lái)非常重視安全應(yīng)急實(shí)訓(xùn)演練，從而極大地提升了該校應(yīng)對(duì)特大地震的能力，并在實(shí)踐中取得了非常好的效果。

（四）基層應(yīng)急治理物資保障工程建設(shè)

基層應(yīng)急治理能力，作為一種組織的治理能力，不僅是一個(gè)主觀范疇，而且是一個(gè)客觀范疇。它固然與組織成員的能力和組織的結(jié)構(gòu)和功能相關(guān)，但也與一定的物質(zhì)條件相關(guān)。例如，就應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力而言，這個(gè)能力是要有一定的物質(zhì)條件來(lái)保證的，如必要的醫(yī)療設(shè)施和醫(yī)療物資，交通運(yùn)輸條件和信息化基礎(chǔ)設(shè)施等。如果缺乏這些必要的物質(zhì)條件，可能會(huì)出現(xiàn)“巧婦難為無(wú)米之炊”現(xiàn)象。因此，為提升基層應(yīng)急治理能力、優(yōu)化基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)，要強(qiáng)化基層應(yīng)急治理物資保障工程建設(shè)，加大對(duì)這方面的財(cái)政投入，確?；鶎討?yīng)急治理物資資源儲(chǔ)備充足，基礎(chǔ)設(shè)施條件優(yōu)良。

五、結(jié)論

基層應(yīng)急治理能力是一種系統(tǒng)性能力，在這個(gè)系統(tǒng)中包含了多項(xiàng)能力要素，各能力要素是相互依存、相互影響的。如果某一能力要素弱化，不僅可能會(huì)影響相關(guān)能力要素的功能發(fā)揮，還可能會(huì)影響基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)功能的發(fā)揮，從而使整體基層應(yīng)急治理系統(tǒng)能力弱化，不能發(fā)揮正常功能，嚴(yán)重影響到基層應(yīng)急治理的有效性及其效率。因此，應(yīng)從系統(tǒng)整體的角度出發(fā)，加強(qiáng)應(yīng)急治理能力系統(tǒng)建設(shè)，促進(jìn)基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)的整體提升，即系統(tǒng)性提升，包括基層應(yīng)急治理能力系統(tǒng)中各能力要素或子能力系統(tǒng)的提升，以及這個(gè)系統(tǒng)中各項(xiàng)能力要素與要素之間或子系統(tǒng)與子系統(tǒng)之間相互關(guān)系的優(yōu)化。只有這樣，才能有效地促進(jìn)基層應(yīng)急治理的高效化和現(xiàn)代化。

（作者：北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師）