對印章檔案啟用管理規(guī)范化的思考

謝蘭芳 劉珂凡

摘要：停止使用的印章，雖然已經(jīng)失去現(xiàn)行效用，但經(jīng)過收集、歸檔后成為印章檔案，能真實地反映一個單位或機構(gòu)的行政沿革，并且在研究歷史文化、鑒別文件真?zhèn)?、補辦手續(xù)或補蓋印章時仍發(fā)揮著重要作用，有時確需進行啟用。本文針對印章檔案啟用管理中存在的主要問題加以分析，并提出有針對性的風險防控建議。

關(guān)鍵詞：印章檔案 印章啟用 印章管理

《印章檔案整理規(guī)則》（DA/T 40—2008）對印章檔案的定義是：“國家機關(guān)、社會組織和個人在從事政治、軍事、經(jīng)濟、科學、技術(shù)、文化、宗教等社會活動中形成和使用過的印章，是一種具有特殊載體形態(tài)并在歷史研究、檔案考證、文物收藏和藝術(shù)鑒賞等方面有著特殊價值的檔案?！盵1]因單位的撤銷、合并、改革等原因會產(chǎn)生大量的作廢印章，這些印章經(jīng)收集、歸檔后，便成為印章檔案。印章檔案雖然已經(jīng)失去現(xiàn)行效用，但仍能真實地反映一個單位或機構(gòu)設置的行政沿革，并且在研究歷史文化、鑒別文件真?zhèn)?、補辦手續(xù)或補蓋印章時仍發(fā)揮著重要作用。比如因為檔案材料中缺少文件需要補充時，就要對這些補充文件加蓋早期印章。因此，如何防范印章檔案啟用中存在的各種安全隱患，如何建立健全規(guī)范、合理、科學的印章檔案啟用制度，從而科學、有效地維護印章檔案的完整與安全，是當前印章檔案管理者面臨的新問題。

一、印章檔案啟用管理中存在的主要問題

（一）管理意識薄弱

一些檔案保管部門對印章檔案的管理存在放置混亂、使用隨意、監(jiān)管缺失等管理失控問題，這些問題的出現(xiàn)主要是因為管理者管理意識薄弱。一是風險意識淡薄、法制觀念不足，認為印章檔案已經(jīng)是過去時，失去了現(xiàn)行法律效力，對濫用印章所帶來的危害缺乏警覺。二是責任意識不強，沒有將印章檔案管理與文書檔案管理統(tǒng)籌考量，認為印章檔案只要不丟失就行，啟用或不啟用都無傷大雅。此外，受各種人為因素的影響，蓋出人情章、關(guān)系章的情況也時常發(fā)生。一些單位還存在管理人員權(quán)責不分、責任不明等問題，導致印章檔案丟失、損壞和濫用的情況時有發(fā)生。

（二）管理制度缺失

相較于傳統(tǒng)的文書檔案，印章檔案不僅在數(shù)量上無法與之相比，而且在密級上也沒有明確的標注，這就導致關(guān)于印章檔案使用管理的制度不健全，個別單位甚至沒有有關(guān)印章檔案的任何成文規(guī)定。這主要表現(xiàn)在以下四個方面。

1.審批程序不嚴格。一些檔案館（室）對于印章檔案的啟用沒有建立規(guī)范化審批機制，缺乏審批登記程序。對于是否用印，或遵于領導審批，或依賴保管人員的主觀理解而執(zhí)行，導致違規(guī)用印、濫權(quán)用印等現(xiàn)象時有發(fā)生。

2.用印流程不規(guī)范。在用印過程中，未制定嚴格的備案登記手續(xù)，或者即使制定了相關(guān)登記制度但登記要素不全，從而影響后續(xù)的備查、追訴和信息反饋工作。另外，對于用印后的清查工作不夠重視，印章使用后便被隨意放置，沒有及時入庫，造成損壞甚至丟失。

3.崗位人員設置混亂。一些印章檔案管理人員未經(jīng)過管理培訓和風險教育培訓即上崗，對印章檔案管理制度、操作流程和保管使用的風險不熟悉。一些單位則是管理人員身兼數(shù)職，既是庫房管理人員又是檔案利用人員，極易造成職責混亂、權(quán)責不明等情況。

4.監(jiān)管機制缺失。一些單位尚未設置監(jiān)印崗位，有的單位檔案保管人員和監(jiān)印人為同一人，導致印章檔案啟用過程中無第三者監(jiān)管，極易發(fā)生印章私用、濫用等問題。

二、規(guī)范印章檔案啟用管理的對策和建議

（一）提升安全意識、風險意識

對印章檔案的管理，安全是首要訴求。一方面，各檔案保管單位的領導應該認識到印章檔案啟用的重要性和敏感性，及時更新觀念，充分重視印章檔案管理工作，并不斷探索、研究印章檔案管理的科學方法，確立標準規(guī)范，提高管理質(zhì)量，將印章檔案管理工作作為日常管理工作的重要組成部分；應堅持“統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一標準、分級建設、安全保密”的原則，對用印安全管理進行全面梳理，列出風險點、制度清單和職責分工，制定出具體的實施步驟和操作細節(jié)。另一方面，各檔案保管單位要加強對于印章檔案管理人員的教育和培訓，引導其樹立良好的印章檔案管理意識，提升印章檔案管理的專業(yè)水平，確保其能夠嚴格按照相關(guān)制度要求，進行印章檔案的規(guī)范化管理，從根本上杜絕違規(guī)違法事件的發(fā)生。[2]

（二）制定完善的印章檔案管理制度

制定完善的印章檔案管理制度，不僅是維護印章檔案實體安全的重要手段，也是降低檔案保管機構(gòu)用印風險，保障用印公平、公正、公開、合規(guī)、合制、合法的重要舉措，以便從根本上將印章檔案管理納入科學管理的軌道。

1.明確用印審批制度。對印章檔案的啟用管理應根據(jù)啟用環(huán)境、啟用目的和啟用人員做進一步的細分和辨識。不同的印章針對不同的利用者，其使用權(quán)限不同，審批單位（人）也不同。如某部隊的《印章管理規(guī)定》中明確：歸檔停用的印章因特殊情況確需使用的，應當由使用單位提出申請，經(jīng)原制發(fā)單位批準，在相關(guān)檔案管理機構(gòu)配合下使用。因此原制發(fā)單位的批復可以作為最基本的審核依據(jù)，利用者必須持有被利用印章的制發(fā)單位所開的審批件，方可有權(quán)啟用該印章。

印章檔案啟用審批制度的建立應包括以下幾個基本要素：制定審批程序、設置審批人員、明確審批內(nèi)容等。審批程序可依具體情況包括：提出申請、出示材料、審核材料、同意用印等步驟；審批人員至少需要兩人，比如安排一名具體負責印章檔案保管的人員以及一名負責檔案管理的領導共同來對利用者提供的證明材料進行審核和復核；審批內(nèi)容主要涉及明確利用者應提供哪些證明材料，如印章原制發(fā)單位的批準文件、利用人的身份證明材料、利用人所屬單位開具的介紹信和函以及其他關(guān)于用印目的的補充材料等。

2.規(guī)范用印程序和操作步驟。根據(jù)全程控制理論和風險評估理論，梳理印章檔案管理制度和流程，確定各流程環(huán)節(jié)中的主要風險、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵控制點，并針對每個關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵控制點制定有效的控制措施，明確規(guī)定各環(huán)節(jié)的責任、義務和權(quán)限。目前的印章檔案啟用程序一般為：用印前的審、復核，印章出庫，用印，登記以及收尾工作。

一是用印前的審、復核階段。主要是審核利用者提供的證明材料時應注意用印申請表與用印材料、用印份數(shù)是否一致，是否要求加蓋證明材料中沒有涉及的其他印章；出具的批復、函、介紹信、證明信是否符合機關(guān)公文常用制式，落款是否加蓋有關(guān)部門的印鑒等；同時還應審核利用者的有效證件，仔細詢問利用事由，請利用者填寫印章檔案利用審批表。對于空白紙張蓋章的特殊要求應加以重視，須由印章檔案保管單位最高級別的審批人專門進行審核和監(jiān)印。

二是印章出庫階段。應預先建立印章檔案出入庫登記簿，出入庫人員應安排至少兩人同行，對于印章檔案的名稱、出入庫時間、事由、經(jīng)辦人員和審批人都應詳細填寫。

三是用印階段。提供印章檔案利用服務時，應仔細核實所需蓋印的文件與利用者提供的批復及證明材料中列示的內(nèi)容是否一致，即做到“文實相符”，同時要嚴禁在空白信箋和紙張上加蓋印章。

四是登記階段。應建立《印章檔案啟用登記臺賬》，登記要素應包括利用人名字、利用單位、利用事由、需蓋印章的名稱、有關(guān)部門意見、領導批示、承辦人、監(jiān)印人、份數(shù)、辦理時間、利用人簽名等條目；履行好登記制度，對于印章檔案使用情況的后續(xù)備查和追溯起到不可忽視的作用；應定期將登記臺賬歸檔保存。登記的相關(guān)文件和材料一定要清楚、明白，更為重要的是，要在印章檔案啟用過程中盡量壓縮人為操作的空間，確保印章檔案的使用不打折扣、搞變通，避免蓋出人情章、關(guān)系章，保障印章檔案啟用全過程可監(jiān)督、可備查、可追責、可處罰。

五是收尾工作。收尾工作包括再次核實材料、印章入庫、清場等幾個步驟。用印后，印章檔案保管人應當立即收回印章，并按要求妥善保管，對于加蓋錯誤的文件，應及時收回并進行銷毀處理。

3.明確崗位責任，加強業(yè)務培訓。一是明確分工，責任到人，確立專門的印章檔案管理人員和監(jiān)督人員，選擇政治覺悟高、保密意識和原則性強、業(yè)務能力突出的人員作為印章檔案管理人員，按照“誰主管、誰負責、誰經(jīng)辦、誰擔責”的原則，清晰、具體地把主體責任落實到個人。二是提高印章檔案管理人員的風險意識和責任意識。三是建立獎懲制度，對于表現(xiàn)優(yōu)秀的印章檔案管理人員予以表彰，對非法使用印章的瀆職、失職行為依法懲處，切實做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

4.健全用印監(jiān)管機制。各級掌管印章檔案的部門應該將用印業(yè)務登記造冊并及時上報給上級行政主管部門，上級行政主管部門應加大執(zhí)法檢查力度，定期檢查印章檔案的利用管理情況，梳理管理中存在的問題，針對這些問題提出相應的改進建議并反饋給責任部門，由責任部門制訂整改計劃，明確時間節(jié)點和責任人。通過周而復始地評估、應對、溝通、監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，確保印章管理的剩余風險始終處于可控范圍內(nèi)。[3]

三、結(jié)語

隨著我國深化治理體制改革，黨政機關(guān)、企事業(yè)單位和軍隊產(chǎn)生了大量的印章檔案，印章檔案的利用相較于其他檔案利用工作，更具有權(quán)威性、嚴肅性的特征。加強印章檔案管理力度和風險防控能力迫在眉睫，其關(guān)鍵在于提高檔案保管部門的內(nèi)部管控能力和監(jiān)督力度，確保在制度保障、風險評估、嚴格操作、信息溝通和內(nèi)部監(jiān)督五個要素上做到相輔相成、互為依助，以便有效保護檔案實體，降低利用風險，提高服務效率。

參考文獻：

[1]國家檔案局.印章檔案整理規(guī)則：DA/T 40—2008[EB/OL].（2014-03-27）[2021-2-18].https：//www.docin. com/p-784291932.html.

[2]雷玉文.加強印章管理規(guī)范化及對策分析[J].管理觀察，2015（6）：174-175.

[3]陳仕清，張雪蓮，吳國弘.基于內(nèi)部控制的印章管理[J].現(xiàn)代國企研究，2015（24）：133.

作者單位：武警部隊參謀部檔案館