大中型水電工程用地手續(xù)辦理工作探析

古 作 良

(雅礱江流域水電開發(fā)有限公司，四川 成都 610051)

1 概 述

用地手續(xù)辦理工作是大中型水電工程征地移民工作的重要組成部分，主要包括用地預(yù)審、用地手續(xù)報(bào)批(包含農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、土地征收審批)和不動(dòng)產(chǎn)登記三項(xiàng)工作內(nèi)容。三項(xiàng)工作對(duì)建設(shè)單位的作用十分重要，但用地手續(xù)報(bào)批更為突出，因?yàn)樽罱K呈現(xiàn)出來的供地手續(xù)完結(jié)時(shí)間才是真正意義上遵循法律的項(xiàng)目動(dòng)土開工時(shí)間。筆者從建設(shè)單位角度分析大中型水電站工程用地手續(xù)辦理工作，尋求政策創(chuàng)新，為建設(shè)單位能在項(xiàng)目獲核準(zhǔn)后即盡快動(dòng)土開工提供參考思路。

2 大中型水電工程涉及的主要土地工作

大中型水電工程一般地處偏遠(yuǎn)山區(qū)，交通不便，占地面積廣，樞紐施工區(qū)一般要占地?cái)?shù)千畝，庫區(qū)則可達(dá)數(shù)十萬畝甚至百萬畝土地。筆者結(jié)合大中型水電工程建設(shè)的實(shí)際情況，將項(xiàng)目涉及用地分為核準(zhǔn)申請(qǐng)階段、開工建設(shè)階段、工程竣工驗(yàn)收后三個(gè)階段，分別對(duì)應(yīng)用地預(yù)審、用地手續(xù)報(bào)批、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記等三項(xiàng)工作進(jìn)行探析。其主要工作內(nèi)容、土地相關(guān)工作目標(biāo)、與項(xiàng)目關(guān)系等見表1。

3 三項(xiàng)土地工作在建設(shè)單位中的不同地位和作用

用地預(yù)審、用地手續(xù)報(bào)批、不動(dòng)產(chǎn)登記三項(xiàng)工作所依據(jù)的主要法律法規(guī)包括：《中華人民共和國土地管理法》及實(shí)施條例、《中華人民共和國森林法》及實(shí)施條例》《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》和《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》等。

表1 項(xiàng)目不同階段的土地工作與項(xiàng)目關(guān)系表

土地預(yù)審工作和不動(dòng)產(chǎn)登記工作相對(duì)簡單，與項(xiàng)目開工建設(shè)沒有直接的關(guān)系，只有間接關(guān)聯(lián)。土地預(yù)審批復(fù)是項(xiàng)目核準(zhǔn)的前置要件之一。不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書是使用權(quán)受法律保護(hù)的證明。從經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)角度來講，這兩項(xiàng)工作與項(xiàng)目資金使用量關(guān)系不緊密。

土地報(bào)批手續(xù)完備是項(xiàng)目開工建設(shè)的前置條件。土地管理法中對(duì)取得合法使用土地手續(xù)的關(guān)鍵條款表述包括必須辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，市、縣國土資源主管部門頒發(fā)《國有土地劃撥決定書》和《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》。取得《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》才表明項(xiàng)目可以合法使用土地，可以開工建設(shè)。

表2 大中型水電工程項(xiàng)目開工實(shí)際時(shí)間與土地手續(xù)完備前提下最早開工時(shí)間比較表 單位：月

由表2可以看出，項(xiàng)目實(shí)際開工時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于土地手續(xù)完備前提下最早開工時(shí)間，平均提前59.4月，表明期間均屬違法用地性質(zhì)。

4 大中型水電工程項(xiàng)目獲核準(zhǔn)后各方需求和嘗試工作

4.1 項(xiàng)目核準(zhǔn)后主要相關(guān)利益者的需求

4.1.1 項(xiàng)目前期準(zhǔn)備歷時(shí)長久

大中型水電工程是在流域水電規(guī)劃基礎(chǔ)上，經(jīng)過預(yù)可行性研究階段、可行性研究階段之后，再進(jìn)行項(xiàng)目核準(zhǔn)申請(qǐng)工作。項(xiàng)目前期準(zhǔn)備周期最短時(shí)間也不低于5年，多數(shù)持續(xù)10年左右，甚至幾十年。比如四川雅礱江兩河口水電站，自20世紀(jì)90年代，就開始前期勘測，2002年后即正式開始前期準(zhǔn)備階段，直至2014年9月才獲國家核準(zhǔn)。

4.1.2 核準(zhǔn)后及時(shí)轉(zhuǎn)入建設(shè)階段

項(xiàng)目主要相關(guān)者均要求盡快開工建設(shè)，尤其是建設(shè)單位表現(xiàn)更為突出[1]。開工建設(shè)的前提是取得合法的土地手續(xù)，但一般情況下不會(huì)在項(xiàng)目核準(zhǔn)后短期內(nèi)取得。大中型水電工程建設(shè)單位一般都為國有，決定了項(xiàng)目需持續(xù)建設(shè)，否則，人才閑置流失，企業(yè)失去凝聚力。水電工程項(xiàng)目資金量巨大，其資金籌措，以正式動(dòng)工建設(shè)為基礎(chǔ)。其資金的及時(shí)籌措使用，是水庫移民安置順利實(shí)施的重要保證[2]。

4.2 利用現(xiàn)有政策嘗試推動(dòng)項(xiàng)目開工建設(shè)

4.2.1 利用先行用地政策

水電工程控制性工程施工受季節(jié)性限制，若無法盡快動(dòng)工建設(shè)，將推后一年才能開始相應(yīng)工作(如導(dǎo)流洞下閘等)。大中型水電工程性質(zhì)決定其占地面積大，涉及地類復(fù)雜。其控制性過程使用土地一般在2000畝以上，地類一般均包括林地。

參照現(xiàn)有用地手續(xù)相關(guān)政策，建設(shè)單位在絕大多數(shù)情況下是無法完成項(xiàng)目先行用地手續(xù)報(bào)批工作的，相應(yīng)地就無法獲取先行用地批復(fù)。先行用地申請(qǐng)范圍和面積在一般情況下，均限制在20公頃以下，這個(gè)規(guī)定限制了項(xiàng)目的全面開工建設(shè)。在申請(qǐng)先行用地時(shí)，若有林地就無法繼續(xù)辦理下去，因林地?zé)o先行用地政策支持。假設(shè)林地有先行用地政策支持，取得林地先行用地同意后再向國土部門申報(bào)先行用地，該過程一般持續(xù)至少3個(gè)月才能獲得土地先行用地手續(xù)。在先行用地管理中，同時(shí)要求在獲得先行用地同意后須6個(gè)月內(nèi)報(bào)送整個(gè)項(xiàng)目用地獲得審批。

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4.2.2 項(xiàng)目核準(zhǔn)后及時(shí)組織開展用地手續(xù)辦理

表2反映的就是建設(shè)單位辦理用地手續(xù)工作的最終成果。實(shí)際結(jié)果表明，在獲得項(xiàng)目完備用地手續(xù)之時(shí)，項(xiàng)目事實(shí)上已經(jīng)全面開工持續(xù)建設(shè)四、五年以上。

4.2.3 尋求政府主導(dǎo)安排開工

該情況也面臨法律上的風(fēng)險(xiǎn)。若被有關(guān)部門執(zhí)法查處，不僅會(huì)面臨停工的處罰，還可能嚴(yán)重影響所在省的用地報(bào)批工作。目前基建項(xiàng)目能提前開工，都是政府作為主力推手，要求加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)的大背景下促成的。

5 項(xiàng)目核準(zhǔn)后無法盡快在用地手續(xù)完備前提下開工的原因

5.1 用地審查體系設(shè)置要求繁雜

5.1.1 審批層級(jí)多 審查部門多 程序性要求多

大中型水電工程用地一般均涉及縣、市、省、部四級(jí)政府及相關(guān)職能部門[2]。各級(jí)政府逐級(jí)報(bào)送審批，涉及相關(guān)部門、科室多，經(jīng)手工作人員多，審查標(biāo)準(zhǔn)理解執(zhí)行不一，存在重復(fù)審查等。

5.1.2 建設(shè)用地報(bào)件材料內(nèi)容多、復(fù)雜[3]

文字材料：如請(qǐng)示文件、建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)件審查意見、建設(shè)用地申請(qǐng)表及建設(shè)單位有關(guān)資質(zhì)證明、“一書四方案”、補(bǔ)償及保障措施情況說明、用地預(yù)審意見、核準(zhǔn)文件、初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)文件、是否壓覆重要礦產(chǎn)資源意見、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估報(bào)告?zhèn)浒副?、征地書面告知文書及聽證材料、有無違法用地情況相關(guān)承諾、土地現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果的認(rèn)證書及土地權(quán)屬證明材料、林地審核同意書[4]等。

圖件材料：勘測定界技術(shù)報(bào)告及勘測定界圖、土地利用現(xiàn)狀圖、補(bǔ)充耕地位置圖、補(bǔ)劃基本農(nóng)田位置圖、土地利用總體規(guī)劃圖、建設(shè)項(xiàng)目平面布置圖等。

5.2 政府新出臺(tái)一系列改革措施

5.2.1 用地預(yù)審及用地審查報(bào)批辦法的修訂

《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》于2017年1月1日開始生效執(zhí)行。優(yōu)化對(duì)補(bǔ)充耕地和征地補(bǔ)償?shù)闹貜?fù)審查，減少對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃和土地使用標(biāo)準(zhǔn)的重復(fù)審查；簡化申報(bào)要件，包括用地預(yù)審環(huán)節(jié)簡化了規(guī)劃修改要件材料；用地預(yù)審環(huán)節(jié)不再要求提供地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估報(bào)告和是否壓覆重要礦產(chǎn)資源證明材料；簡化部分報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)土地征收的申報(bào)材料；區(qū)分實(shí)質(zhì)性審查和形式性審查，各自把關(guān)負(fù)責(zé)；推進(jìn)報(bào)件標(biāo)準(zhǔn)化，降低報(bào)件難度。

部分省已全面推行無紙化報(bào)批，建設(shè)用地審批進(jìn)入“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代。有的地方政府推行用地報(bào)批容缺審批制度。建立重大項(xiàng)目用地上門服務(wù)制度等。

5.2.2 土地管理法修正

2020年1月1日起，修正后的土地管理法正式生效，同時(shí)陸續(xù)出臺(tái)一系列改革措施。具體包括：改革規(guī)劃許可和用地審批，推進(jìn)“多審合一、多證合一”，這主要是面向企業(yè)和群眾；改革國土空間規(guī)劃審查報(bào)批制度，這主要是面向地方人民政府。對(duì)于劃撥土地，實(shí)行建設(shè)用地規(guī)劃許可證和劃撥決定書同步辦理、同步核發(fā)。

土地征收程序方面重大完善和調(diào)整，規(guī)定地方政府在申請(qǐng)土地征收前應(yīng)當(dāng)完成現(xiàn)狀調(diào)查、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、公告、聽證、登記，簽訂補(bǔ)償協(xié)議等程序。

2020年3月12日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》，賦予省級(jí)人民政府更大用地自主權(quán)。2020年3月上海市印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化本市重大項(xiàng)目規(guī)劃資源審批和供地流程的實(shí)施意見》，對(duì)項(xiàng)目用地預(yù)審階段不再作節(jié)地論證。

雖然上述改革措施有一定的實(shí)際效果，但對(duì)于大中型水電工程來講，仍然面臨項(xiàng)目核準(zhǔn)后無法盡快在用地手續(xù)完備前提下開工的問題。

6 兩種思路

結(jié)合大中型水電工程實(shí)際，以項(xiàng)目核準(zhǔn)時(shí)間為參照，達(dá)到在用地手續(xù)完備前提下的開工時(shí)間和實(shí)際開工時(shí)間趨于基本一致的目標(biāo)，以保證項(xiàng)目開工建設(shè)完全合法使用土地，現(xiàn)提出兩種思路供政府部門參考。

(1)項(xiàng)目核準(zhǔn)部門和有關(guān)土地主管部門聯(lián)動(dòng)核準(zhǔn)。在遵循現(xiàn)有審批體系下，在項(xiàng)目核準(zhǔn)文件下達(dá)同時(shí)，建議文中有終級(jí)土地審批主管部門的關(guān)于項(xiàng)目在核準(zhǔn)后即可以合法開工建設(shè)，要求用地報(bào)審需在12個(gè)月內(nèi)完成上報(bào)至終級(jí)的審批意見。

(2)將林地、土地組卷報(bào)件提前至項(xiàng)目核準(zhǔn)申請(qǐng)階段。在項(xiàng)目核準(zhǔn)前，完成林地、土地組卷上報(bào)材料中除核準(zhǔn)批復(fù)文件外幾乎所有報(bào)件材料的預(yù)審批復(fù)。對(duì)現(xiàn)有林地、土地組卷上報(bào)要求做出創(chuàng)新改革，對(duì)林地和土地上報(bào)材料的核心前置條件作出重新規(guī)定。將土地預(yù)審批復(fù)設(shè)置為組卷上報(bào)林地、土地的唯一前置條件，將核準(zhǔn)批復(fù)文件作為容缺材料報(bào)審。將林地審核同意書作為土地上報(bào)材料的容缺材料，保證林地、土地報(bào)件在項(xiàng)目核準(zhǔn)前能報(bào)送至終級(jí)林業(yè)和土地主管部門，并獲預(yù)批復(fù)文件。

在項(xiàng)目獲得核準(zhǔn)后，建設(shè)單位憑核準(zhǔn)文件直接向終級(jí)林業(yè)和土地主管部門申請(qǐng)正式的林地、土地批復(fù)文件，或者核準(zhǔn)主管部門聯(lián)動(dòng)終級(jí)林業(yè)和土地主管部門核發(fā)正式的林地、土地批復(fù)文件。

上述兩種思路，均需要配套細(xì)化關(guān)于費(fèi)用繳納或預(yù)存的政策，比如：項(xiàng)目開工前需將耕地開墾費(fèi)全部繳納或部分繳納；在專門帳戶存入移民直接補(bǔ)償費(fèi)用總額的10～80%(視補(bǔ)償總額劃分比例范圍)等[5]。

7 結(jié) 語

通過研究大中型水電工程涉及的主要土地工作與項(xiàng)目關(guān)系發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)重存在在現(xiàn)行法律框架下的土地報(bào)批政策無法滿足項(xiàng)目核準(zhǔn)后在合法使用土地前提下盡快開工的情況。為了化解這一難題，維護(hù)和體現(xiàn)土地相關(guān)法律法規(guī)的權(quán)威，在保護(hù)耕地的前提下，最大程度減少違法用地現(xiàn)象，減少土地管理成本。筆者對(duì)現(xiàn)有土地報(bào)批政策的深入挖掘分析，找出問題癥結(jié)點(diǎn)，提出兩種審批程序的思路。

在當(dāng)前國家持續(xù)深化土地審批“放管服”的背景下，期望這兩種思路能夠引起相關(guān)部門的重視，進(jìn)一步完善細(xì)化土地報(bào)批程序，強(qiáng)化大中型水電工程建設(shè)征地報(bào)批可執(zhí)行性，達(dá)到項(xiàng)目在開工之日便完全合法使用土地的要求。同時(shí)，也為項(xiàng)目單位在信用體系建設(shè)、融資貸款、入駐資本市場等方面提供支撐服務(wù)，提高企業(yè)遵法守規(guī)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，為項(xiàng)目建設(shè)順利完工投產(chǎn)提供基礎(chǔ)性保障。