網(wǎng)絡輿情的實質與治理
——基于新冠肺炎的輿情分析

鄺良鋒，羅昱夫

(四川農(nóng)業(yè)大學 馬克思主義學院，成都 611130)

一、問題提出

“輿情”是指民眾受社會事項刺激而產(chǎn)生的社會政治態(tài)度[1]，網(wǎng)絡輿情則是社會事件經(jīng)過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)酵而引發(fā)的網(wǎng)民有關該事件的社會政治態(tài)度[2]?！吨袊ヂ?lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，中國網(wǎng)民數(shù)量達8.54億[3]?？梢?，網(wǎng)絡輿情已經(jīng)代表了社會上大部分民眾的主要意見和觀點，也可以說“社會存在于傳播當中”[4]。但網(wǎng)絡輿情通常具有“有主張，少論據(jù)”、易于情緒化等特點[5]，一旦傳播不當，容易出現(xiàn)群體極化傾向，形成群體壓力[6]。為此，十九大特別提出，要“營造清朗的網(wǎng)絡空間”。對于網(wǎng)絡輿情治理，學者們提出，首先需要對輿情指標體系進行評估[7]，建立預警系統(tǒng)[8]，實施網(wǎng)絡監(jiān)控[9]，并對網(wǎng)絡輿情進行分析[10]；然后要從政府應對、媒介管理和網(wǎng)民引導三個方面進行具體治理[11]?？梢姡F(xiàn)有研究只關注輿情信息治理的技術、手段和策略，對網(wǎng)絡輿情產(chǎn)生的原因以及怎么解決這些源頭因素問題缺乏深入探索，依然只是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。因此，輿情治理還需要從源頭治理開始，探討網(wǎng)絡輿情的實質是什么，進而針對實質問題提出治本策略。

二、網(wǎng)絡輿情的實質是回應問題

既然網(wǎng)絡輿情是社會事件經(jīng)過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)酵而引發(fā)的網(wǎng)民有關該事件的社會政治態(tài)度[2]，那么，網(wǎng)絡輿情的源頭便是社會事件，這里我們稱其為輿情事件。弄清楚輿情事件的緣由才能夠搞清楚網(wǎng)絡輿情的實質。

首先，輿情事件主要是公共問題。按照尼葛洛龐帝的觀點，“網(wǎng)絡真正的價值越來越和信息無關，而和社區(qū)相關”[12]。這是因為現(xiàn)代社會通過數(shù)字編碼將現(xiàn)實世界“納入龐大的虛擬空間”[13]，從而根據(jù)現(xiàn)實世界創(chuàng)建了一個“人工世界”[14]。因此，虛擬世界“其實也是一個特殊的現(xiàn)實世界”[15]。當現(xiàn)實世界中的問題在虛擬世界獲得一定點擊量，其便成為輿情事件。

什么問題可以成為輿情事件？根據(jù)《中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展報告(2018)》，20—29歲的網(wǎng)民占比最高，而且人均周上網(wǎng)時長為27個小時[3]?？梢?，網(wǎng)絡世界已經(jīng)成為年輕人的主要生活空間。那么，年輕人主要關注什么？根據(jù)彼得·達爾格倫(PeterDahlgren)的研究，年輕群體參與網(wǎng)絡主要表達的是公共問題[16]。這些公共問題在中國主要是社會民生類事件，其中，又以平等、公平、正義等的訴求最為強烈[17]?？梢?，輿情事件主要是公共問題，而不是信息問題。

其次，產(chǎn)生輿情事件的原因是回應不足。既然輿情事件主要是公共問題，而地方制度又是公共服務供給的主要承擔者[18]，那么，地方政府能否及時回應這些公共問題就成為這些公共問題能否演變成輿情事件的根本原因。根據(jù)相關學者研究，大部分網(wǎng)絡輿情從醞釀到爆發(fā)和擴散，再到反復和消減，都與社會公眾需求是否得到積極回應密切相關[19]。例如，2019年的“龍湖業(yè)績會遭維權”事件處理及時，輿情只持續(xù)了4天就消失了[20]；相反，“表哥”楊達才事件因為相關政府回應不及時而成為焦點輿情事件[19]?？梢姡浨槭录漠a(chǎn)生與地方政府對公眾的回應有關，只有回應不足才會引發(fā)輿情事件。

地方政府回應不足的原因主要在于三個方面[18]：一是重視程度問題，“地方政府官員在公共服務供給認知、觀念上的差異會對供給意愿產(chǎn)生較大影響”；二是能力問題，“地方政府公共服務能力水平不一，公共資源使用的效率、效益、效果也會呈現(xiàn)出一定差異”；三是機制問題，“若無配套運行機制，則其服務供給也可能出現(xiàn)偏差”。顯然，解決地方政府回應不足問題的有效方式不是信息治理，因為信息治理是關于“信息”本身的規(guī)范化處理、傳播流程的規(guī)范化、傳播效果的監(jiān)測與控制等[21]，輿情事件的產(chǎn)生也與信息治理的好壞無關。

最后，輿情事件治理的關鍵是有效回應。既然輿情事件與地方政府對公共問題的回應有關，那么輿情治理就應該從增強地方政府回應效果出發(fā)進行分析。集中來看主要有三點內(nèi)容：一是“激發(fā)地方政府公共服務供給動力”[18]，“及時應對事件”[21]，也就是重視公共問題；二是“提高地方政府公共服務供給能力”[18]，“切實解決問題”[21]，也就是提升治理者能力問題；三是“改善地方政府公共服務供給運行環(huán)境”[18]，“及時發(fā)現(xiàn)和處置事件”[21]，也就是機制創(chuàng)新問題。這些提升地方政府回應效果的措施完全是政府對公共問題的治理手段，并不是信息治理的具體方法。

由此可見，及時發(fā)布權威信息、使傳統(tǒng)媒體參與網(wǎng)上輿論引導并發(fā)揮“意見領袖”作用的信息治理思路[22]已不適合新時代的輿情治理要求。這種思路主要適合于網(wǎng)民非理性化時代，因為那個時候的網(wǎng)絡輿情不管與政治問題有無關系，網(wǎng)友都將其“與政府、政黨或體制問題掛鉤，進而作出泛政治化解讀”[23]。但是，隨著十八大以來網(wǎng)絡治理的有效開展，“網(wǎng)民心態(tài)漸趨冷靜、理性”[24]，不僅“認同主流價值”，而且“助力輿情反轉”和“參與正義發(fā)聲”[25]。因此，這種自覺地通過網(wǎng)絡發(fā)出自己的意見和聲音的主動性行為[26]，需要政府主動擔責和積極回應[27]。

總之，網(wǎng)絡輿情的實質就是政府回應問題，是由地方政府對公眾問題回應不足引起的，它不是信息問題，不能依靠輿情引導的傳統(tǒng)治理思路來治理，而需要通過地方政府對公眾需求進行有效回應來治理。

三、疫情期間的政府回應與網(wǎng)絡輿情發(fā)展耦合分析

既然網(wǎng)絡輿情實質上是地方政府的回應問題，這里我們將就政府對新冠肺炎疫情的回應與網(wǎng)絡輿情發(fā)展之間的關系進行具體案例分析。本研究數(shù)據(jù)來源于新浪輿情平臺和清博大數(shù)據(jù)平臺，時間跨度為2019年12月31日至2020年2月25日，分三次分別截取234 380篇、186 895篇和149 820篇相關訊息，總數(shù)達571 095篇，輿情報道主要來源于微信、新浪微博、騰訊新聞企鵝號、網(wǎng)易號、今日頭條等幾大站點。以下將就疫情治理初期、爆發(fā)期和擴大期以及平緩期四個階段中地方政府的回應表現(xiàn)與輿情發(fā)展進程的耦合關系進行分析。

(一)疫情初期的回應缺失與網(wǎng)絡輿情醞釀

在網(wǎng)絡輿情醞釀期，“網(wǎng)民會因為對現(xiàn)實中的一些現(xiàn)象不滿，通過網(wǎng)絡平臺表達自己的意見、態(tài)度和情緒，如果政府提前做好應對準備，準確預見輿情信息，跟進事件進展，及時回應公眾關切，就可以從源頭上進行有效干預”[19]。從2019年12月31日下午2點武漢市首次公開通報了不明原因肺炎疫情開始，一直到2020年1月20日為止，網(wǎng)絡輿情關注熱度都很低，相關新聞篇數(shù)在81—373之間徘徊(見圖1)。這一階段屬于典型的輿情醞釀期。由于我們實行的是屬地管理原則，即“誰主管,誰負責”[28]，本次疫情的第一責任主體是武漢市政府。但武漢市政府在新冠肺炎疫情治理初期對輿情事件定性錯誤，從而喪失了輿情治理的最佳時機。

圖1 新型冠狀病毒肺炎輿情走勢圖

首先是混淆輿情事件性質，把公共問題當成信息問題。2020年1月1日，武漢以“散布謠言”為理由傳喚、處理了八名醫(yī)務工作者。之所以誤判輿情事件性質，一方面是因為地方政府沒有對輿情內(nèi)容進行甄別。八名醫(yī)務工作者傳播的是民生類的公共衛(wèi)生事件而非政治類事件，屬于典型的公共問題。另一方面，地方政府也沒有對輿情傳播者的行為是否理性進行甄別。新型冠狀病毒肺炎疫情最初的信息流傳于醫(yī)務系統(tǒng)內(nèi)，武漢市中心醫(yī)院眼科醫(yī)生李文亮2019年12月30日下午5點多、武漢協(xié)和醫(yī)院腫瘤科醫(yī)生謝琳卡當晚8點分別在微信朋友圈發(fā)出輿情警示。醫(yī)務系統(tǒng)網(wǎng)民完全是從專業(yè)知識角度分析輿情事件，屬于典型的理性思維。他們發(fā)出輿情警告完全是“參與正義發(fā)聲”，對社會關切，是需要地方政府主動擔責、積極回應的。

其次是誤用輿情治理手段，把信息手段用作回應手段。對輿情事件性質的錯判導致了輿情治理手段的錯用。截至2020年1月20日，武漢市衛(wèi)健委明知已經(jīng)出現(xiàn)醫(yī)務人員感染情況，通報的口徑卻還是“密切接觸者中沒有發(fā)現(xiàn)相關病例”?？梢?，武漢市政府不是圍繞疫情事件真相進行回應，而是期望通過權威信息的及時發(fā)布等來引導輿情方向。這種輿情治理手段完全是針對網(wǎng)絡輿情中的非理性行為而采用的信息治理手段，網(wǎng)絡輿情中的非理性行為主要表現(xiàn)為通過“懷疑、否定、惡搞等思維”對政府公信力、執(zhí)政黨權威性和政治體制適宜度等問題進行扭曲傳播[23]。因此，此時的輿情治理應該采取“信息發(fā)布、議程設置和輿論引導”的方式[23]，武漢市政府此次顯然是誤用了輿情治理手段，將信息手段當成了回應手段。

正是因為對輿情事件性質的錯判和治理手段的錯用，武漢市政府最初未能及時對公眾進行回應。武漢市衛(wèi)健委2019年12月31日下午2點接到報告后對網(wǎng)民的回應是“對病原的檢測及感染原因的調查正在進行中”“未發(fā)現(xiàn)人傳人現(xiàn)象、未發(fā)現(xiàn)醫(yī)務人員感染”和“可防可控”。可見，首先是地方職能部門沒有查明事件真相；其次，因為職能部門的漠視，地方政府決策部門也忽視了對公眾的回應。例如，武漢市政府當日常務會議未將新型冠狀病毒相關情況列為議題之一；此后，湖北省和武漢市政府又先后召開了“兩會”，武漢江岸區(qū)百步亭社區(qū)還舉行了“萬家宴”等密集集會活動?？傮w來看，在輿情初期，武漢市政府對公眾的輿情回應是缺失的，以致未能將輿情消除在醞釀階段。

(二)疫情爆發(fā)期的回應不當與網(wǎng)絡輿情爆發(fā)

在網(wǎng)絡輿情爆發(fā)階段，輿情信息會在某些誘發(fā)因素的作用下發(fā)生集聚，如果政府沒有在第一時間進行回應，爆發(fā)點就會出現(xiàn)[19]，這時網(wǎng)絡輿情容易達到“燃燒閾值”，打破原有的信息平衡和穩(wěn)定，瞬間擴大升級[29]。重大公共衛(wèi)生安全事件的誘發(fā)因素主要是網(wǎng)民的恐慌心理，網(wǎng)民“出于對自身和他人安全的考慮而產(chǎn)生的一種擔心、憂慮乃至驚恐的應激性反應,在社會整體層面上往往導致出現(xiàn)過度關注、密集傳播或集群行為現(xiàn)象”[30]。就本次疫情來看，公眾的恐慌聚焦主要是疫情的傳染性，因此，對于傳染的嚴重程度和如何防護，政府需認真回應，否則就容易引爆輿情。

首先，武漢市政府沒有對輿情事件的嚴重程度進行恰當回應，以致引爆輿情。對于新型冠狀病毒肺炎的傳播途徑、傳播范圍以及傳播性質，當?shù)卣既狈η逍颜J識，也沒有高度重視，如2020年1月19日武漢市文旅局宣布向市民開放20萬張惠民券、20日的湖北春節(jié)團拜會文藝演出和22日啟動的突發(fā)公共衛(wèi)生事件二級響應等都是重視程度不高的表現(xiàn)。地方政府重視不夠，公眾對此也就缺乏充分的心理準備，以至于2020年1月20日下午鐘南山院士突然宣布存在“人傳人”現(xiàn)象時，輿情開始集結。等到了1月22日23點，專家組成員王廣發(fā)的微博“可防可控”論斷突然點燃爆發(fā)點，將輿情推向高潮；次日，網(wǎng)絡評論文章數(shù)量由此前的1 000篇以下猛增至108 366篇(見圖1)。

其次，對輿情事件的困難程度重視不夠，不斷出現(xiàn)爆發(fā)點。疫情蔓延以后，應針對疫情防控所需醫(yī)療保障、生活保障、生產(chǎn)保障、安全保障、輿論管控等問題進行深入研究，對于可能存在的困難、解決困難的措施都要做好預案。否則，一旦任何一個問題處置不力，都會成為一個輿情爆發(fā)點。例如，口罩問題就成了一個輿情熱點(見圖2)，2020年1月23日，新浪網(wǎng)友@下酒貓有關“口罩重復使用”的微博被轉發(fā)達33 721次(見表1)。此外，疫情癥狀也是一個輿情爆發(fā)點，如武漢大學人民醫(yī)院關于“發(fā)熱咳嗽并非新冠肺炎唯一首發(fā)癥狀”的微博也引發(fā)了輿情高度集中，相關文章數(shù)達109 307篇(見表1)。其他如“紅十字基金會的玉米愛心基金，不到24小時，收到善款584 043.69元”事件，相關文章數(shù)甚至高達177 838篇(見表1)?？梢?，此時由于地方政府對疫情困難程度預估不準、應對不足，困難不斷爆發(fā)，輿情也不斷被引爆。從圖1的S曲線中我們可以看出，輿情自1月20日被引爆以來持續(xù)高漲，直到1月25日中央政治局會議召開后才不再繼續(xù)高漲。

(三)疫情蔓延期的回應無效與網(wǎng)絡輿情反復

網(wǎng)絡輿情反復階段的主要特征是媒體的持續(xù)關注和參與主體之間的博弈[19]，考驗的是地方政府的治理效果。如果地方政府治理有效，輿情會逐漸平緩，并最終消退。前面提到，影響地方政府治理效果的因素包括地方政府的主觀重視程度、治理者的治理能力和治理機制等。2020年1月25日中央政治局會議召開后，地方政府開始重視疫情事件，但由于自身危機治理能力和體制機制的原因，最終武漢市地方政府在疫情蔓延期無法有效地對公眾進行回應，以致網(wǎng)絡輿情不斷反復。

圖2 新冠肺炎輿情話題聚焦圖

表1 新冠肺炎輿情事件走勢

地方政府治理能力不足引發(fā)輿情反復主要表現(xiàn)兩個方面。一方面是信息公開能力不足導致公眾參與無效引發(fā)輿情反復。按照《中華人民共和國政府信息公開條例》，對涉及公眾利益調整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的政府信息，行政機關應當主動公開。可見，信息公開是公眾參與國家治理的一種重要途徑，地方政府的信息公開能力是公眾參與需求獲得有效回應的一項重要因素。根據(jù)2010年5月的人民網(wǎng)調查，網(wǎng)民對信息公開的內(nèi)容真實性和涉及自身利益的信息反應強烈[31]。也就是說，在重大疫情事件中，公眾對疫情信息的知情權特別看重。為此，2020年1月25日的中央政治局常委會和1月27日的中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領導小組會議都特別強調“要及時準確、公開透明發(fā)布疫情，回應境內(nèi)外關切”。從圖1的S曲線來看，這個時候網(wǎng)絡輿情比較高漲，說明公眾對疫情信息公開抱有極大期待，這對于輿情治理是非常有利的。如果此時地方政府治理得當，輿情可能會走向平緩。2020年1月26日，隨著國際球星科比的新聞播報，輿情信息量急速下降，從最高峰的234 380條降至86 078條，下降了63.27%(見圖1)。但隨著1月27日武漢市政府主要領導對以往疫情信息披露不及時的一番托詞被報道，輿情迅速翻轉，相關信息暴增至218 372條，增幅超過153%(見圖1)?？梢?，地方政府在信息公開能力方面存在不足，無法有效實現(xiàn)公眾對于疫情信息的知情權，以至于網(wǎng)絡輿情出現(xiàn)反復。另一方面是公共服務供給能力不足引發(fā)輿情波動。根據(jù)《求是》雜志社2005年的一次網(wǎng)絡調查，超過半數(shù)網(wǎng)民對政府公共服務不滿意[32]。這種不滿意主要表現(xiàn)在“公共服務供需不匹配、公共服務資源配置不均衡、公共服務效率與質量不高”三個方面[33]。如果地方政府公共服務供給出現(xiàn)這三個方面的問題，網(wǎng)絡輿情將會出現(xiàn)異常波動。根據(jù)表1的輿情事件走勢我們可以清晰地看出，自從2020年1月25日輿情進入反復期以來，引起輿情較大波動的三個事件分別是1月26日的紅十字基金會事件、2月15日的“口罩分配”事件和2月20日的在家打麻將被處罰同類事件，它們的媒體關注文章數(shù)量分別為177 838篇、51 430篇和40 150篇。根據(jù)《新京報》的報道，紅十字基金會事件引起網(wǎng)絡輿情的主要原因是“捐贈物資因未付郵費被拒收”，而公眾又非常急需[34]，這是典型的公共服務供需不匹配現(xiàn)象；“口罩分配”事件源于口罩集中于行政機關，而一線醫(yī)院則出現(xiàn)口罩和防護服匱乏現(xiàn)象，是公共服務資源配置嚴重不均衡的表現(xiàn)；發(fā)生在家打麻將被處罰同類事件則是由于地方政府要么防控措施疏漏，要么極端化防控，防控效果不理想，是公共服務效率與質量不高的典型表現(xiàn)。

為什么會存在這種地方政府治理能力不足的情況？除了前面提到的地方政府治理者主觀上對輿情事件定性錯誤和不重視以外，還要從目前的體制機制進行分析。有學者指出，本次疫情中存在著一種“無過主義”的官場病，表現(xiàn)為：一是壓縮主動行為，擴展被動行為，寧可無作為被訓斥，也不愿亂作為被處罰；二是上面任務太多、要求太高，下面難以應付[35]。正是因為這樣一種官場病，武漢市政府部分治理者在疫情暴發(fā)后不愿意承擔風險、害怕風險，千方百計想要壓制輿情信息。同時，治理資源懸浮化導致地方政府治理資源有限，以至于缺乏必要的治理資源對公眾需求進行有效回應。例如，在疫情暴發(fā)后，地方政府迫切需要醫(yī)療物資和各種援助，但由于捐贈機制不暢通等問題，紅十字會又拒絕接納捐贈物資?？梢?，造成治理資源懸浮化的體制機制也是影響地方政府治理能力的重要因素。

(四)疫情平穩(wěn)期的回應有效與輿情消減

如果地方政府能夠采取有效的輿情處置措施，輿情曲線會出現(xiàn)平息點，輿情將進入消減階段[19]。中共中央政治局于2020年2月21日召開會議，強調“目前疫情蔓延勢頭得到初步遏制，防控工作取得階段性成效，全國新增確診病例數(shù)和疑似病例數(shù)總體呈下降趨勢，治愈出院人數(shù)較快增長，尤其是湖北以外省份新增病例大幅減少”[36]。在中央科學防治、精準施策的總要求下，地方政府改變了疫情治理策略，地方疫情治理取得明顯成效，這對于輿情信息由反復走向平緩起到了關鍵作用。從圖1的S曲線可以看出，2月21日，輿情熱度呈現(xiàn)出明顯的下滑趨勢。在中央和地方的共同有效治理下，網(wǎng)絡輿情進入消減階段。

首先，隨著武漢市疫情治理策略的改變，輿情開始走向平穩(wěn)。2020年2月13日，武漢新任市委書記王忠林走馬上任三天后立即啟動“為期3天的集中拉網(wǎng)式大排查”等積極措施[37]。正是基于對新任市委書記疫情治理態(tài)度的積極期待，網(wǎng)民輿情熱度相比之前雖然沒有明顯下降，但也沒有爆發(fā)式增長，而是維持在一個相對平衡的狀態(tài)。圖1的S曲線顯示，從2月17日至2月20日，輿情相關文章數(shù)量一直在133 357—149 587篇之間徘徊，沒有出現(xiàn)大的波動。這也驗證了我們此前的觀點，即網(wǎng)絡輿情越來越理性化。因此，此時網(wǎng)絡輿情開始出現(xiàn)觀望狀態(tài)，有平穩(wěn)趨勢。

然后，隨著武漢市疫情治理成效的初步顯現(xiàn)，輿情走勢明顯下滑。2020年2月20日，中央指導組成員、國務院副秘書長丁向陽在新聞發(fā)布會上指出，“從總體上看，湖北省、武漢市的疫情已經(jīng)從過去的爆發(fā)式增長走向趨緩”[38]。這一天也就成為輿情信息的拐點，圖1的S曲線也呈現(xiàn)出下滑趨勢，2月21日的輿情相關文章數(shù)量為136 565篇，比20日下降了8.7%。隨著中共中央政治局2月21日召開會議，肯定“防控工作取得階段性成效”，輿情熱度迅速下降。2月22日，輿情相關文章數(shù)量下降至103 808篇，比21日下降了23.99%。

最后，輿情消減也與其他地方政府對疫情的治理效果有關。疫情治理需要各地方政府之間通力協(xié)作，僅依靠湖北省或武漢市單打獨斗是難以取得良好的治理效果的。對于此次疫情，中央建立了聯(lián)防聯(lián)控機制，強調各地方政府之間的合作，如北京的“堅持科學防控、群防群治”、天津的“以戰(zhàn)時狀態(tài)、戰(zhàn)時機制、戰(zhàn)時思維、戰(zhàn)時方法狠抓各項任務落實”和河北的“ 以實際成效當好首都政治‘護城河’”等[34]。“聯(lián)防聯(lián)控，西安在行動”“抗擊疫情高校在行動”等熱點微博折射的就是全國人民圍繞黨中央團結一致、共同抗擊疫情的行為(見表2)。

表2 熱點微信微博

四、構建網(wǎng)絡輿情治理的回應機制

由于網(wǎng)絡輿情實質上是政府回應問題，而不是信息治理問題，因此，從輿情醞釀階段開始，政府就應該提前做好應對準備，及時回應公眾關切，從源頭上進行有效干預。否則，政府關于事件的處理措施會被無限放大，爆發(fā)點就會出現(xiàn)。這時候，隨著謠言不斷，輿情會不斷反復，“政府要通過依法解決或者公布實情來阻止這種情況發(fā)生”[19]，輿情才會最終消退。新型冠狀病毒肺炎輿情發(fā)展進程也進一步表明，網(wǎng)絡輿情從醞釀經(jīng)過爆發(fā)、反復發(fā)展到消減平緩，與各級地方政府對疫情的治理效果密切相關。因此，應該改變網(wǎng)絡輿情治理思路，由信息治理轉變?yōu)橥ㄟ^增強地方政府對于輿情事件的回應實效來從根本上解決輿情問題。

(一)重視政府回應的公共需求

既然網(wǎng)絡輿情實質上是政府回應問題，那么，重視公共需求是進行網(wǎng)絡輿情治理的基本前提。從理論上來說，主權在民，為社會公眾服務是所有公共機構應該確立的基本服務理念。但在社會實踐中，“對公民負責,維護公共利益，遠沒有成為公共行政人員最基本的責任意識”，這主要是因為對公共服務人員的考核、任免等評價環(huán)節(jié)完全由上級機構掌握，對公眾負責變成了對上級負責[39]。因此，要使公共服務機構對公眾負責成為服務人員的一種自覺理念，就應該讓公眾成為評價和約束地方服務人員的重要力量。有學者提出：“將公民納入地方治理活動中，切實推進公民參與?！盵40]這就要求我們對現(xiàn)有的績效考評機制進行真正的改革，讓公眾成為公共服務考評機制的重要參與者。只有如此，地方公共服務機構才會真正重視公眾需求。

重視公共需求落到實處就是要解決需要回應的具體問題。由于網(wǎng)絡已經(jīng)成為公眾關注和了解社會熱點事件的主要途徑[41]，因而政府對公眾的回應狀況直接關系“網(wǎng)絡輿情的發(fā)展走向”[42]。因此，地方政府可以根據(jù)網(wǎng)絡輿情的聚集狀況反思需要回應的具體問題。新型冠狀病毒肺炎輿情每一次大的輿情波動都與公眾對疫情問題的關切有關，如前面提到的口罩、防護措施等問題。只有弄清楚需要回應的具體問題，才不會將輿情問題當成信息問題來治理，也才能提出針對性的輿情治理方案，在網(wǎng)絡輿情發(fā)展的每一階段抓住輿情治理的根本要點。

重視公共需求還需要地方治理者克服自身的官僚主義傾向。在2020年2月23日的政治局會議上，針對抗擊疫情過程中“敷衍應付、作風飄浮，工作抓而不細、抓而不實”的官僚主義傾向，習近平提出了嚴厲批評[43]。因此，在滿足公眾需求的過程中，領導干部首先要帶頭樹立關心公眾需求的榜樣?！按蹇创澹瑧艨磻?，群眾看干部”，領導干部往往是風向標，領導干部帶頭重視會形成一股重視公眾需求的良好風氣。如上文所述，2020年2月13日，武漢新任市委書記王忠林上任后的一系列扎實作風直接推進了輿情的穩(wěn)定和平緩。當然，這需要我們的地方治理者不斷端正思想路線、組織路線和群眾路線[44]。

(二)提高政府回應能力

大部分輿情事件都具有突變性和危機性，特別是經(jīng)過互聯(lián)網(wǎng)催化作用后，表現(xiàn)為“高度的復雜性、透明性、突變性和不確定性”[42]。因此，輿情事件發(fā)生后，公眾的需求也會變得不確定和復雜。在新型冠狀病毒肺炎疫情初期，正是不確定性使得地方領導對輿情事件的嚴重性和困難性認識不夠，以至于輿情突然爆發(fā)；而疫情發(fā)展過程中表現(xiàn)出來的突變性和復雜性使得地方政府難以有效應對，從而造成輿情不斷反復。因此，必須提高地方政府應對復雜事件的能力。

首先是提高危機預測能力。危機預測能力是指在輿情事件醞釀初期就能夠準確判斷出輿情事件的嚴重后果和面對的困難，并作出恰當應對預案的能力。這一方面需要給專業(yè)性部門配備專業(yè)性領導，避免因外行領導內(nèi)行而耽誤決策；另一方面鑒于地方政府領導千頭萬緒，不可能樣樣專業(yè)，因此需要加強干部循證決策能力，強化依靠專家決策的能力。新型冠狀病毒肺炎疫情初期就有部分醫(yī)生提出過預警，武漢市也擁有國內(nèi)先進的病毒研究所，但在地方政府早期疫情應對決策的過程中并沒有發(fā)揮最大作用?？梢?，此時的地方部門領導既不是業(yè)務型領導，也沒有循證決策能力。

其次是提高問題解決能力。重大輿情事件發(fā)生后，公眾需求也會變得復雜多樣，需要政府在回應公眾需求時做到供需匹配、分配均衡和供給高效[33]。供需匹配就是在輿情事件發(fā)生后要及時了解網(wǎng)民的需求，切實解決網(wǎng)民關心的現(xiàn)實問題，如對信息進行公開、為疫情提供必需防護物質等，而不是避重就輕，甚至壓制網(wǎng)民需求；分配均衡就是實現(xiàn)地區(qū)、部門之間的公共必需品均等化、公平化，特別是注重治理資源向基層傾斜，向一線傾斜，而不是搞特權化；供給高效就是對網(wǎng)民需求進行回應時要注重策略優(yōu)化，提出符合客觀實際的措施，防止政策出現(xiàn)偏差?？傊?，“采取恰當?shù)姆绞教幚砗猛獠筷P系，加強媒體溝通、傾聽社會意見，維護公眾利益”[44]。

最后是提升危機善后能力。在一些網(wǎng)絡輿情危機中，當危機發(fā)生時,危機主體或回應主體常會發(fā)布承諾性信息,通過給公眾制造“遠景期待”來減少當下輿論帶來的壓力，但由于沒有及時履行承諾，反而引發(fā)更大的輿情危機[45]?？梢姡C善后在根本上也是對輿情問題進行回應。

(三)解決回應瓶頸

由于多重風險交織下的公共危機也是一種制度危機，制度供給不足也是危機得以發(fā)生和蔓延的主要因素之一[46]，因此，地方政府對公眾回應的效果除了與地方政府自身主觀原因有關以外，也與制度供給不足有很大關系。上文提到影響地方政府回應能力的機制因素包括地方政府官僚主義和治理資源懸浮化。因此，解決回應的機制瓶頸還需從這兩方面著手。

首先是構建基層治理新格局。在后官僚時代，基層治理的權力中心從政府為主體轉向非政府組織、非營利機構和其他民間組織滲透，構成了新的相互平行的多元治理主體[47]。為此，黨的十九屆四中全會提出了“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的基層治理新格局。這實際上就是構建了一個開放和包容的政府。在這樣的基層治理格局下，“在政府內(nèi)部與外部必須建立有效的溝通機制,以利于政府組織內(nèi)部運行和外部運行始終處于良好的狀態(tài)”，實現(xiàn)政府與社會公眾之間“零距離”[48]。在這樣的新格局下，地方政府不存在輿情信息封閉，因為“形成了整個社會完整的網(wǎng)絡體系,便于各類信息的傳輸、共享” ；也不存在地方政府輿情決策的“群體盲思”，因為“政府不能把自己看成是萬能的,自身的運轉與功能的發(fā)揮必須有賴于周圍環(huán)境”[48]。

其次是下沉基層治理資源。2018年，習近平在深圳龍華區(qū)民治街道北站社區(qū)考察時指出，“要把更多資源、服務、管理放到社區(qū)”[49]。將治理資源下沉到基層一方面是由于輿情是“社情民意”[19]，輿情事件的源頭在基層；另一方面是由于中國現(xiàn)有政府管理體制造成“地方政府服務性功能多但職權和財政資源有限”，以至于難以有效地回應民眾需求[40]。新型冠狀病毒肺炎疫情中出現(xiàn)“口罩”問題就是基層治理資源有限的典型表現(xiàn)。在治理資源下沉方面，廣東惠州有成功的經(jīng)驗，其主要措施包括“賦權增能，確?；鶎邮虑榛鶎愚k；減少層級，確?；鶎訖嗔o基層；資源下沉，確?；鶎邮虑橛腥宿k”[50]。此外，更為迫切的是采取切實可行的措施,使這些資源擺脫懸浮狀態(tài),扎根于基層,成為基層治理的強大力量[51]。

最后是落實聯(lián)防聯(lián)控機制。中國各地區(qū)之間存在差異，對于落后地區(qū)而言，下沉基層治理資源并不能馬上解決這些地區(qū)的治理資源有限問題。而且，當出現(xiàn)重大輿情事件時，輿情影響力遠超出一個地方職能部門單獨應對的能力范圍。因此，需要多地區(qū)、多部門建立聯(lián)防聯(lián)控機制進行綜合治理。該機制在本次新型冠狀病毒肺炎輿情事件中被首次提及。綜合本次輿情事件經(jīng)驗，實施聯(lián)防聯(lián)控機制要注意三個關鍵點。第一個關鍵點是確保黨的集中統(tǒng)一領導。因為一旦有了中央部署，輿情便會得到有效治理。S曲線在2020年2月3日中央政治局會議后的理性回落就是對中央政策的輿情反應(見圖1)。第二個關鍵點是各地要密切配合。在新型冠狀病毒肺炎輿情事件中，每當各地配合有力之時，輿情便呈現(xiàn)積極態(tài)勢。如表2的“武漢火神山醫(yī)院施工”“聯(lián)防聯(lián)控，西安在行動”“聯(lián)防聯(lián)控，云南在行動”等熱點微博微信，就是對各地協(xié)調行動的輿情反應。第三個關鍵點是流程科學化。前制度化的流程既需要依法治理，如輿情信息披露等，也需要科學治理，如輿情事件分析等，更需要精準施策，如重點與非重點分類施策等。新型冠狀病毒肺炎輿情的不斷反復就與地方政府在信息披露等環(huán)節(jié)的不規(guī)范化有關。