我國(guó)行政許可后續(xù)監(jiān)管法律問(wèn)題探析

□ 曾潔雯

（韶關(guān)學(xué)院，廣東 韶關(guān) 512005）

我國(guó)行政許可后續(xù)監(jiān)管法律問(wèn)題探析

□ 曾潔雯

（韶關(guān)學(xué)院，廣東 韶關(guān) 512005）

行政許可后續(xù)監(jiān)管是指行政許可監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)行政被許可人進(jìn)行督促和檢查，確保被許可人履行其法定義務(wù)的行政執(zhí)法行為。我國(guó)近年來(lái)發(fā)生的包括食品安全在內(nèi)的一系列危及社會(huì)公共安全的問(wèn)題很多都緣于行政許可后續(xù)監(jiān)管的缺失?；谖覈?guó)行政許可后續(xù)監(jiān)管工作的現(xiàn)狀，通過(guò)對(duì)其存在的法律問(wèn)題進(jìn)行法理分析，建議從權(quán)力的來(lái)源、運(yùn)行及運(yùn)行結(jié)果等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)行政許可監(jiān)管權(quán)的監(jiān)督和控制，確保被許可人嚴(yán)格履行其法定義務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)行政許可制度在社會(huì)管理中的重要功能。

行政許可；后續(xù)監(jiān)管；被許可人；許可事項(xiàng)

行政許可權(quán)作為一種執(zhí)法權(quán)，主要由兩大部分構(gòu)成，即行政許可適用權(quán)和行政許可監(jiān)管權(quán)。［1］一般認(rèn)為，行政許可適用權(quán)是指行政許可準(zhǔn)入監(jiān)管權(quán)，而行政許可監(jiān)管權(quán)指的則是行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定后對(duì)行政許可持有人進(jìn)行的后續(xù)監(jiān)管權(quán)。所謂行政許可后續(xù)監(jiān)管，是指行政機(jī)關(guān)對(duì)被許可人行使的監(jiān)督檢查權(quán)，是行政機(jī)關(guān)在實(shí)施許可后對(duì)被許可人行為的依法監(jiān)管，套用民法上的“后合同義務(wù)”，即所謂“后行政許可義務(wù)”。［2］若以被許可人取得行政許可為分界線，行政許可后續(xù)監(jiān)管就是指行政許可監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)行政許可持有人實(shí)施行政許可的活動(dòng)所進(jìn)行的督促和檢查，以使行政許可能夠得到規(guī)范實(shí)施的行政執(zhí)法行為。［3］顯然，行政許可后續(xù)監(jiān)管的效果對(duì)于實(shí)現(xiàn)行政許可的目的具有極大的影響。

然而，《行政許可法》雖然規(guī)定了年檢、撤銷(xiāo)、撤回、注銷(xiāo)等一系列行政許可后續(xù)監(jiān)管制度，但從總體上看，“重許可、輕監(jiān)管”或者“只許可、不監(jiān)管”的狀況與該法實(shí)施前相比，并沒(méi)有得到根本改變，因監(jiān)管缺失導(dǎo)致被許可人長(zhǎng)期處于違法狀態(tài)的現(xiàn)象依然普遍存在。造成這一局面的主要原因在于我國(guó)無(wú)論在立法方面還是執(zhí)法方面對(duì)行政許可后續(xù)監(jiān)管制度的制定或?qū)嵤┒紱](méi)有給予應(yīng)有的重視。有鑒于此，本文立足于我國(guó)行政許可后續(xù)監(jiān)管工作的現(xiàn)狀，從法理上分析行政許可后續(xù)監(jiān)管存在的法律問(wèn)題，提出完善行政許可后續(xù)監(jiān)管制度及實(shí)施工作的具體對(duì)策，以期拋磚引玉，不斷改善我國(guó)行政后續(xù)監(jiān)管工作。

一、我國(guó)行政許可后續(xù)監(jiān)管存在的問(wèn)題

“民以食為天，食以安為先”。近年來(lái)，僅雙匯集團(tuán)就相繼發(fā)生了使用瘦肉精豬肉做火腿腸和雙匯火腿腸生蛆（南京、南昌、成都、福州等地）［4］的系列事件。這家以質(zhì)量把關(guān)嚴(yán)格著稱的國(guó)內(nèi)肉制品行業(yè)的龍頭企業(yè)都發(fā)生了如此嚴(yán)重的問(wèn)題，愈發(fā)將食品安全問(wèn)題推到了風(fēng)口浪尖上。食品安全事故頻發(fā)是當(dāng)下我國(guó)食品安全監(jiān)管過(guò)程中存在的一個(gè)突出問(wèn)題。不容否認(rèn)的是，這一問(wèn)題的出現(xiàn)和行政主體實(shí)施行政許可后未對(duì)被許可人進(jìn)行嚴(yán)格的后續(xù)監(jiān)管存在著極大的關(guān)聯(lián)，也因此嚴(yán)重削弱了行政許可制度在社會(huì)管理中的重要作用。具體而言，我國(guó)行政機(jī)關(guān)在行政許可后續(xù)監(jiān)管方面主要存在以下問(wèn)題：

（一）行政監(jiān)管主體林立，職能交叉，監(jiān)管效率低

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，行政權(quán)開(kāi)始深入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域，在政府管制的范圍越來(lái)越寬泛的同時(shí)，行政后續(xù)監(jiān)管的領(lǐng)域和范圍必然隨之?dāng)U大。但由于我國(guó)特殊的行政管理體制，針對(duì)同一行政許可事項(xiàng)，往往許多行政機(jī)關(guān)都擁有監(jiān)管權(quán)，大量的監(jiān)管分離、重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管沖突現(xiàn)象也隨之產(chǎn)生。

以食品安全監(jiān)管領(lǐng)域?yàn)槔?，在?wèn)題層出不窮的食品監(jiān)管領(lǐng)域中，法律法規(guī)規(guī)定的行政許可監(jiān)管的主體繁多。按照《食品衛(wèi)生法》、《食品安全法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等的規(guī)定，衛(wèi)生部門(mén)、質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)、工商部門(mén)、食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)都有責(zé)任對(duì)食品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)管。由多個(gè)部門(mén)、多個(gè)機(jī)構(gòu)共同監(jiān)管食品安全，從形式上看，似乎是嚴(yán)格了監(jiān)督，強(qiáng)化了管制，也似乎預(yù)示著出現(xiàn)食品安全問(wèn)題的可能性比較小。而現(xiàn)實(shí)情況卻是，雖然有多個(gè)行政部門(mén)對(duì)食品的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督管理，但就連雙匯集團(tuán)這樣的王牌企業(yè)，也在一年之內(nèi)接連發(fā)生了“兩起”影響非常惡劣的食品安全事件，更不用說(shuō)四個(gè)“大蓋帽”管不了一棵豆芽菜的沈陽(yáng)“毒豆芽”現(xiàn)象［5］以及遍及全國(guó)各地的地溝油現(xiàn)象所暴露出的行政機(jī)關(guān)在許可準(zhǔn)入監(jiān)管方面的不足。

可見(jiàn)，行政監(jiān)管主體林立，不僅不能阻止現(xiàn)實(shí)生活中食品安全事故頻頻發(fā)生，而且容易導(dǎo)致應(yīng)履行監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)在有利可圖時(shí)爭(zhēng)相監(jiān)管，但出現(xiàn)問(wèn)題后卻誰(shuí)都不管的現(xiàn)象。這種有利大家上，無(wú)利大家撤的情況在行政許可領(lǐng)域普遍存在。于是常常出現(xiàn)監(jiān)管部門(mén)意見(jiàn)不統(tǒng)一，互相打架，不僅浪費(fèi)了監(jiān)管力量，還造成監(jiān)管效果相互抵消，監(jiān)管效率大大降低的不良社會(huì)效果。

（二）監(jiān)管不嚴(yán)，監(jiān)管不到位，行政監(jiān)管流于形式

我國(guó)行政許可主體在履行行政許可職責(zé)的過(guò)程中通常只注重在核發(fā)許可證的環(huán)節(jié)上對(duì)行政相對(duì)人的申請(qǐng)條件的嚴(yán)格審查，對(duì)于被許可人獲得許可后是否嚴(yán)格按要求實(shí)施被許可事項(xiàng)卻沒(méi)有給予應(yīng)有的重視。在我國(guó)，行政許可主體對(duì)被許可人的監(jiān)督管理常常采取的是有規(guī)律可循的“運(yùn)動(dòng)”式檢查，例如對(duì)食品安全的節(jié)前專(zhuān)項(xiàng)檢查或政府組織大型活動(dòng)前的集中整治等，缺乏對(duì)被許可人日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的常態(tài)檢查和監(jiān)督，從而很難在根本上實(shí)現(xiàn)行政許可管理的立法目的。行政許可主體疏于履行監(jiān)管職責(zé)，怠于行使監(jiān)管職權(quán)，造成社會(huì)公共利益受損的現(xiàn)象幾乎遍及各個(gè)領(lǐng)域。如把行政許可后續(xù)監(jiān)管工作看作是完成任務(wù)，進(jìn)行監(jiān)管檢查時(shí)只是“蜻蜓點(diǎn)水、點(diǎn)到為止”，根本沒(méi)有作認(rèn)真的、實(shí)質(zhì)性的檢查。從近期曝光的“皮革奶”、“染色饅頭”、“牛肉膏”事件，到以前披露的“三聚氰胺”奶粉、“大頭娃娃”奶粉等事件，其中都暴露出“馬后炮”式的監(jiān)管。就“雙匯火腿腸”事件而言，“加精”豬肉之所以成為火腿腸的主原料，主要是由于各個(gè)監(jiān)管機(jī)關(guān)或虛位、或缺位，或者只作非常形式的檢查；更有甚者，少數(shù)監(jiān)管部門(mén)和工作人員為謀取一己私利，對(duì)違法實(shí)施許可者視而不見(jiàn)，濫用自由裁量權(quán)，該罰的不罰、該重罰的輕罰，令行政監(jiān)管失去了應(yīng)有的法律意義。

（三）監(jiān)管方式落后，處理手段單一，監(jiān)管目的難實(shí)現(xiàn)

在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)主要采用年檢和突擊檢查的方式履行監(jiān)管職責(zé)，對(duì)已持許可證者缺乏必要的常態(tài)檢查和監(jiān)督。除接到舉報(bào)外，平時(shí)基本不管，只在特定的安全檢查“運(yùn)動(dòng)”背景下開(kāi)展監(jiān)督管理工作，這其中包括各種大型節(jié)日到來(lái)之前、政府舉辦大型活動(dòng)的準(zhǔn)備過(guò)程中以及國(guó)內(nèi)某地在某一領(lǐng)域出現(xiàn)了重大安全事故等，一旦過(guò)了這些特定時(shí)期，監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管工作便銷(xiāo)聲匿跡。采用突擊檢查的方式進(jìn)行整治，帶有明顯的規(guī)律性，監(jiān)督檢查成本很高卻收效甚微。這種監(jiān)管模式讓一些被許可人增加了投機(jī)心理，只要想辦法應(yīng)付那些檢查即可過(guò)關(guān)，更多的日子里盡可不按要求實(shí)施許可，其結(jié)果是投機(jī)者盡可利用監(jiān)管漏洞牟取不法利益，而那些循規(guī)蹈矩講求誠(chéng)信的經(jīng)營(yíng)者誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的積極性由此日益被削弱。與突擊檢查相伴而生的是監(jiān)管機(jī)關(guān)為追求立竿見(jiàn)影的執(zhí)法效果，并出于經(jīng)濟(jì)利益的考慮，往往把行政罰款作為主要的處理手段。偏重和喜好采取以罰代查、以罰代管的手段，容易引起監(jiān)管者與被許可人之間的對(duì)抗，引發(fā)新的沖突和矛盾，難以有效地達(dá)到監(jiān)管目的。

二、我國(guó)行政許可后續(xù)監(jiān)管問(wèn)題的法理分析

被許可人違法實(shí)施行政許可是當(dāng)前較為普遍的一種現(xiàn)象，究其原因，除了被許可人獲得許可后守法惰性趨強(qiáng)以及為謀取自身個(gè)體利益最大化而“以身試法”的內(nèi)因之外，我國(guó)行政許可后續(xù)監(jiān)管不力應(yīng)是其主要的外因，這包括行政許可監(jiān)管體制自身存在的不足、監(jiān)管程序缺乏可操作性以及監(jiān)管責(zé)任機(jī)制不明確等。

（一）現(xiàn)行行政許可監(jiān)管體制存在嚴(yán)重不足

⒈行政許可監(jiān)管組織在設(shè)置方面存在隨意性，監(jiān)管職權(quán)交叉，監(jiān)管合力被弱化。我國(guó)《地方組織法》第64條、第68條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，可以設(shè)立必要的工作部門(mén)。省級(jí)人民政府的設(shè)置由本級(jí)人民政府報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，其他地方各級(jí)人民政府工作部門(mén)的設(shè)置由本級(jí)人民政府報(bào)請(qǐng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)。但地方人民政府可以設(shè)置哪些工作部門(mén)，其設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模大小以及設(shè)置程序等具體問(wèn)題在現(xiàn)行立法中都沒(méi)有明確規(guī)定，從而導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中地方政府設(shè)置行政工作部門(mén)的隨意性較大。更為嚴(yán)重的是，我國(guó)現(xiàn)有的立法中涉及政府工作部門(mén)行政權(quán)的內(nèi)容基本出現(xiàn)于各種部門(mén)規(guī)章之中，各部委往往是基于本部門(mén)垂直管理的需要，在本系統(tǒng)設(shè)定相應(yīng)的行政管理工作部門(mén)和具體的行政管理權(quán)能，從而在客觀上極易形成行政許可監(jiān)管主體繁多，職權(quán)交叉嚴(yán)重的狀況。若各部委的相關(guān)規(guī)定之間能夠彼此呼應(yīng)，相互形成監(jiān)管工作的合力，這一模式原本也無(wú)可厚非，但現(xiàn)實(shí)狀況是各部委通常各行其道，彼此之間在立法過(guò)程中很少顧及其他部委的具體規(guī)定，從而導(dǎo)致行政許可乃至其他領(lǐng)域不能形成應(yīng)有的監(jiān)管合力，在行政許可監(jiān)管方面常常出現(xiàn)各部委的規(guī)章相互沖突，有些領(lǐng)域則出現(xiàn)了法律的空白。導(dǎo)致這一混亂狀況的根本原因在于行政權(quán)設(shè)定主體存在多元化的狀況，而現(xiàn)行立法缺乏對(duì)多元主體的協(xié)調(diào)機(jī)制。

行政許可監(jiān)管組織在設(shè)置方面的隨意性還表現(xiàn)在人員配備方面，我國(guó)目前在行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員配備方面總體上呈現(xiàn)為一種倒“三角形”結(jié)構(gòu)，也就是說(shuō)越到基層，監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員配置越是不足，而越到上層監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員配置越是齊全。由于我國(guó)在法律層面上缺乏對(duì)政府及其職能部門(mén)人員編制的相關(guān)立法，地方政府在監(jiān)管部門(mén)的人員配備方面往往受到機(jī)構(gòu)編制數(shù)量的影響，在人員配備方面普遍存在“一套人馬多套牌子”的現(xiàn)象，監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作人員嚴(yán)重不足，從而造成監(jiān)管機(jī)構(gòu)很難充分有效掌握被許可人從事行政許可工作的動(dòng)態(tài)信息，對(duì)被許可人是否嚴(yán)格按要求從事獲得許可的具體工作，根本沒(méi)有能力進(jìn)行監(jiān)管。這一狀況最終導(dǎo)致了我國(guó)行政許可后續(xù)監(jiān)管制度運(yùn)行的低效及后續(xù)監(jiān)管質(zhì)量的低下。

⒉行政許可監(jiān)管主體的監(jiān)管職能與自身經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)聯(lián)性弱化了監(jiān)管機(jī)構(gòu)在履行職能時(shí)應(yīng)有的客觀性和中立性。國(guó)家的權(quán)力來(lái)自于人民的讓渡，政府行使權(quán)力的目的應(yīng)是為了民眾的利益?！缎姓S可法》第63條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督檢查，不得妨礙被許可人正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不得索取或者收受被許可人的財(cái)物，不得謀取其他利益?！毙姓S可監(jiān)管作為政府管理社會(huì)的一種規(guī)范性活動(dòng)，就其本身來(lái)說(shuō)不應(yīng)該去追求經(jīng)濟(jì)效益，但正如公共選擇理論所揭示的那樣，在法律沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)規(guī)制的前提下，“政府不是一個(gè)超脫于現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系之上的萬(wàn)能之手，政府及其官員具有自身的利益和行動(dòng)目標(biāo)，同樣以‘經(jīng)濟(jì)人’的角色活動(dòng)，并不完全把公共利益作為既定目標(biāo)，相反往往借公共利益之名大行謀取政府機(jī)構(gòu)私利之實(shí)?！保?］一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使地方政府在微觀領(lǐng)域內(nèi)獲得了較大的配置資源的權(quán)力，地方開(kāi)始成為相對(duì)獨(dú)立的行為主體和利益主體。行政許可監(jiān)管機(jī)關(guān)作為地方政府的職能部門(mén)，隸屬于同級(jí)政府，其人事任免、經(jīng)費(fèi)來(lái)源及其他物質(zhì)保障都依靠同級(jí)政府，因受同級(jí)政府財(cái)政利益的制約，在行使行政監(jiān)管權(quán)力的過(guò)程中，往往是基于如同常人一樣的“經(jīng)濟(jì)人”傾向，不可避免地追求有形客觀物質(zhì)利益，卻弱化了其作為公共權(quán)力行使者應(yīng)該追求公共利益的身份。另一方面，由于我國(guó)當(dāng)前行政機(jī)構(gòu)改革自身遺留的問(wèn)題，某些行政機(jī)關(guān)的行政職能與企事業(yè)單位職能合二為一，成為集生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、監(jiān)督檢查與行政處罰等職能為一體的綜合組織，自然難以客觀監(jiān)督、公正執(zhí)法；同時(shí)，現(xiàn)行體制下，一些地方監(jiān)管部門(mén)的辦公經(jīng)費(fèi)和工作人員的工資福利，要依靠上級(jí)返還的收費(fèi)罰款來(lái)“解決”，這多少造成了一些部門(mén)和工作人員的“執(zhí)法為利”，甚至還滋生了“釣魚(yú)執(zhí)法”、“養(yǎng)魚(yú)執(zhí)法”行為。浙江金華最大違章建筑與市府大樓隔街相望，百余業(yè)主多次舉報(bào)，始終沒(méi)處理，直到2011年6月政府決定“沒(méi)收該項(xiàng)目違法建筑面積39918平米，并處罰款”。有媒體將這一事件評(píng)價(jià)為金華市政府“最劃算的生意”：坐視違建慢慢長(zhǎng)大再“沒(méi)收”，憑空就得了8億。［7］這種評(píng)價(jià)顯然不是對(duì)政府的贊美，它所揭示的恰恰是行政許可監(jiān)管缺失的重要原因。

（二）行政許可監(jiān)管程序的法律規(guī)定過(guò)于原則化

行政許可后續(xù)監(jiān)管決定方式包括兩方面內(nèi)容：一是常規(guī)處理性決定，主要包括撤銷(xiāo)、撤回、注銷(xiāo)等；二是懲罰性決定，主要包括吊銷(xiāo)、罰款等行政處罰。這兩類(lèi)決定雖然在法律后果方面有很大的不同，但上述決定適用的具體情形及作出決定的具體程序在現(xiàn)行法律法規(guī)中并沒(méi)有具體的規(guī)定，從而令監(jiān)管主體擁有了很大的自由裁量權(quán)。例如《行政許可法》第80條規(guī)定，行政許可監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)被許可人的違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)有做出行政處罰的權(quán)力。這種只規(guī)定權(quán)力卻不明確具體操作程序、不明確相關(guān)責(zé)任的法律條款，只會(huì)使后續(xù)監(jiān)管走向“兩個(gè)極端”，即行政機(jī)關(guān)或者根本不進(jìn)行后續(xù)監(jiān)管，或者實(shí)施后續(xù)監(jiān)管不受任何約束，任由自由裁量權(quán)肆意妄為。

我國(guó)立法對(duì)行政許可后續(xù)監(jiān)管程序的規(guī)定或者空白，或者過(guò)于抽象，以致留下過(guò)大的自由裁量空間，令行政許可后續(xù)監(jiān)管權(quán)成為一種自由裁量性很大的權(quán)力。行政許可后續(xù)監(jiān)管權(quán)的自由裁量性特點(diǎn)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在行政許可后續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)中，監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)于被許可人是否依法實(shí)施行政許可、法定行政許可條件是否動(dòng)態(tài)存續(xù)等情況所進(jìn)行的監(jiān)管過(guò)程蘊(yùn)含了行政許可監(jiān)管機(jī)關(guān)諸多法律價(jià)值、法律觀念的主觀判斷，體現(xiàn)了充分的自由裁量權(quán)特征；二是行政許可后續(xù)監(jiān)管決定方式與決定過(guò)程也充分體現(xiàn)了行政許可后續(xù)監(jiān)管權(quán)的強(qiáng)自由裁量性特點(diǎn)。［8］

（三）行政許可監(jiān)管的責(zé)任機(jī)制不明確

“法律責(zé)任的缺乏在我國(guó)目前的立法中多見(jiàn)。缺乏法律責(zé)任的法律規(guī)范使法律的強(qiáng)制性很難體現(xiàn)，它在實(shí)質(zhì)上與道德說(shuō)教并無(wú)多大的差異，行為違反它并不會(huì)帶來(lái)法律上的不良后果?！保?］（p92）就我國(guó)現(xiàn)行行政許可后續(xù)監(jiān)管制度而言，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制是造成許可制度功能削弱的一個(gè)主要原因。

⒈行政監(jiān)管主體的監(jiān)管責(zé)任不明確，難以追究執(zhí)法人員的責(zé)任?！缎姓S可法》第77條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不依法履行監(jiān)督職責(zé)或者監(jiān)督不力，造成嚴(yán)重后果的，由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！笔聦?shí)上這種行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的自我監(jiān)督是很脆弱的，因?yàn)榧词购罄m(xù)監(jiān)管不到位出了問(wèn)題，只要有上級(jí)部門(mén)的介入問(wèn)題就會(huì)內(nèi)部解決，對(duì)后續(xù)監(jiān)管權(quán)力的監(jiān)督就成為空談，法律責(zé)任將無(wú)法落實(shí)。此外，由于行政許可涉及的范圍廣泛，多個(gè)行政許可機(jī)關(guān)共同監(jiān)管的情形較多，在出現(xiàn)具體問(wèn)題時(shí)，由誰(shuí)承擔(dān)責(zé)任，怎樣承擔(dān)責(zé)任，承擔(dān)何種責(zé)任并不明確，直接導(dǎo)致了責(zé)任的無(wú)法追究?，F(xiàn)實(shí)中一旦許可事項(xiàng)出了事故，除了拿幾個(gè)違法行為人說(shuō)事，對(duì)其施以法律制裁外，很少追究監(jiān)管者的法律責(zé)任。法律上的縱容致使不少對(duì)許可事項(xiàng)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政主體和工作人員瀆職失職，有的甚至知法犯法，與違法行為人相互勾結(jié)、相互利用，犧牲公共利益，換取個(gè)人利益。

⒉被許可人法定責(zé)任設(shè)定偏軟，執(zhí)行不到位，不能有效制裁違法行為人。當(dāng)前行政許可領(lǐng)域中被許可人違法似乎已成為較為普遍的現(xiàn)象，但不能單一地將原因歸結(jié)為被許可人普遍性的主觀道德敗壞?？陀^地說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)有的行政許可監(jiān)管責(zé)任機(jī)制中所存有的法定責(zé)任設(shè)定偏弱、執(zhí)行不到位、失信成本趨于低廉化等因素，直接導(dǎo)致了被許可人趨于選擇有利可圖的機(jī)會(huì)主義行為。如因違規(guī)污染排放，哈藥集團(tuán)制藥總廠收到監(jiān)管部門(mén)開(kāi)出總額123萬(wàn)元的罰單。但哈藥總廠母公司哈藥股份2010年?duì)I業(yè)收入達(dá)125．35億元，利潤(rùn)13．14億元。［10］罰款僅及哈藥年收入的萬(wàn)分之一，懲戒力度之輕令人質(zhì)疑，警戒后果甚至適得其反。當(dāng)違法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于違法所得時(shí)，必然會(huì)產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣”的效應(yīng)，激發(fā)更多的被許可人更加強(qiáng)烈的機(jī)會(huì)主義行為動(dòng)機(jī)，從而最終可能導(dǎo)致更加泛濫的機(jī)會(huì)主義行為。［11］

三、完善我國(guó)行政許可后續(xù)監(jiān)管制度的對(duì)策

行政許可后續(xù)監(jiān)管中存在的問(wèn)題往往是由于許可后續(xù)監(jiān)管環(huán)節(jié)上行政權(quán)力運(yùn)行失范造成的。為了防止和消除行政許可后續(xù)監(jiān)管權(quán)失范，促使權(quán)力的合法和正當(dāng)行使，必須從權(quán)力結(jié)構(gòu)的設(shè)置和運(yùn)作上，針對(duì)行政許可監(jiān)管權(quán)的產(chǎn)生、運(yùn)行及運(yùn)行結(jié)果等幾個(gè)可能造成權(quán)力“出軌”的環(huán)節(jié)和階段，采取積極對(duì)策，監(jiān)督和控制行政許可監(jiān)管權(quán)。

（一）完善相應(yīng)的法律法規(guī)，建立權(quán)責(zé)相適應(yīng)的層級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)

針對(duì)當(dāng)前行政許可監(jiān)管實(shí)踐中監(jiān)管主體不明確及多頭監(jiān)管等問(wèn)題，當(dāng)務(wù)之急是完善相應(yīng)法律法規(guī)，從權(quán)力來(lái)源上控制行政權(quán)。一是全國(guó)人大應(yīng)當(dāng)盡快修改完善《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方組織法》，明確細(xì)化各部委及地方政府職能部門(mén)設(shè)置的原則、標(biāo)準(zhǔn)、程序及其人員編制。通過(guò)這一方式，科學(xué)合理地設(shè)置行政許可監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系，嚴(yán)格明晰不同職能部門(mén)的監(jiān)督側(cè)重點(diǎn)，避免交叉模糊的監(jiān)督檢查，嚴(yán)格做到誰(shuí)監(jiān)管誰(shuí)負(fù)責(zé)，解決行政許可監(jiān)管責(zé)任主體的多元局面。二是增加基層部門(mén)人員編制，加強(qiáng)基層監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，努力改變目前監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置中存在的“倒三角”狀況。對(duì)行政許可監(jiān)管機(jī)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)以提高基層的監(jiān)管能力為出發(fā)點(diǎn)，使監(jiān)管資源分布的結(jié)構(gòu)在監(jiān)管類(lèi)別和監(jiān)管層面兩方面形成與被許可人的行政許可活動(dòng)分布空間和分布密度相一致的狀態(tài)，“用監(jiān)管系統(tǒng)機(jī)制的觸角鎖定每一個(gè)容易出現(xiàn)問(wèn)題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從而實(shí)現(xiàn)防微杜漸式的良性監(jiān)管循環(huán)狀態(tài)?！保?2］最終為基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作的有效開(kāi)展提供充分的組織和人員保障。

（二）加強(qiáng)程序法律規(guī)范，對(duì)監(jiān)管權(quán)進(jìn)行制約

加強(qiáng)行政許可監(jiān)管程序立法是規(guī)范和控制行政監(jiān)管權(quán)，解決行政監(jiān)管領(lǐng)域自由裁量權(quán)過(guò)大問(wèn)題的主要途徑。首先，應(yīng)從立法角度制定更為具體而系統(tǒng)的補(bǔ)充性規(guī)定以統(tǒng)一行政許可監(jiān)管的方式和程序，或是在單行法中完善監(jiān)管程序；其次，各個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本部門(mén)的實(shí)際情況，制定出具體和操作性強(qiáng)的行政許可監(jiān)管程序的實(shí)施步驟。具體而言，可重點(diǎn)完善以下幾方面的程序：一是行政許可后續(xù)監(jiān)管的處理程序。雖然《行政許可法》第69條、第70條對(duì)此有規(guī)定，但撤銷(xiāo)、撤回、注銷(xiāo)的規(guī)定都過(guò)于抽象，不利于監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)程序義務(wù)的履行。所以，完善行政許可撤銷(xiāo)程序、撤回程序和注銷(xiāo)程序應(yīng)成為我國(guó)行政許可后續(xù)監(jiān)管程序的立法重點(diǎn)。二是信息公開(kāi)程序。在行政許可后續(xù)監(jiān)管過(guò)程中，監(jiān)管主體與社會(huì)公眾之間，前者占有天然的信息優(yōu)勢(shì)，而后者顯然處于信息劣勢(shì)。只有公開(kāi)行政許可后續(xù)監(jiān)管信息，公眾的參與才具有實(shí)際意義。如工信部2011年9月19日開(kāi)通了“國(guó)家食品工業(yè)誠(chéng)信信息公共服務(wù)平臺(tái)”，隨時(shí)發(fā)布守信獎(jiǎng)勵(lì)及失信懲戒信息，其中包括發(fā)布“黑名單”。［13］這對(duì)于保障社會(huì)公眾的知情權(quán)無(wú)疑是一個(gè)良好舉措。三是行政罰款和經(jīng)濟(jì)利益相分離的程序。針對(duì)行政機(jī)關(guān)利用監(jiān)管權(quán)力 “創(chuàng)收”、謀取單位利益或者個(gè)人好處的現(xiàn)象， 除加強(qiáng)基層監(jiān)管部門(mén)人力、設(shè)備和經(jīng)費(fèi)保障力度外，應(yīng)通過(guò)規(guī)范行政許可后續(xù)監(jiān)管程序，讓罰款與部門(mén)利益、地方利益徹底脫鉤，嚴(yán)禁罰款返還、變相“坐收坐支”，加強(qiáng)對(duì)行政罰沒(méi)收入的監(jiān)督和管理，嚴(yán)格實(shí)施罰款決定和收繳罰款相分離。

（三）強(qiáng)化監(jiān)管主體責(zé)任，完善責(zé)任追究機(jī)制

行政權(quán)恣意行使的結(jié)果必然侵犯公共利益或公民個(gè)人合法權(quán)益，建立健全嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制是糾正行政監(jiān)管權(quán)違法行使，抑制權(quán)力運(yùn)行失范的關(guān)鍵。一是明確行政許可監(jiān)管機(jī)關(guān)的法律責(zé)任。行政許可后續(xù)監(jiān)管中出現(xiàn)的種種問(wèn)題或多或少地和監(jiān)管責(zé)任不明確有關(guān)，有權(quán)力無(wú)責(zé)任被認(rèn)為是行政機(jī)關(guān)疏于監(jiān)管的原因。“法律責(zé)任作為法律運(yùn)行的保障體制，是法治所不可缺少的環(huán)節(jié)?！保?4］（p239－240）當(dāng)前，《行政許可法》對(duì)行政許可后續(xù)監(jiān)管法律責(zé)任只作了比較原則性的規(guī)定，不利于責(zé)任的認(rèn)定和追究。因此，對(duì)相關(guān)的規(guī)定應(yīng)當(dāng)加以細(xì)化，便于分清監(jiān)管的責(zé)任。同時(shí)，還可以進(jìn)一步建立行政許可監(jiān)管機(jī)關(guān)和被許可人之間的連帶責(zé)任制度。即由于行政機(jī)關(guān)不履行或怠于履行監(jiān)管的職責(zé)或監(jiān)管不力而造成重、特大事故，監(jiān)管機(jī)關(guān)和被許可人對(duì)事故承擔(dān)連帶責(zé)任。［15］通過(guò)這種制度，敦促行政許可監(jiān)管機(jī)關(guān)切實(shí)履行職責(zé)。二是明確被許可人的法律責(zé)任。一切違法實(shí)施許可的行為大多緣于持有人的故意或過(guò)失行為，根據(jù)責(zé)任自負(fù)原則，違法實(shí)施許可人員都應(yīng)對(duì)違法實(shí)施許可的行為承擔(dān)不利的法律后果。在當(dāng)前我國(guó)信用立法和失信懲戒機(jī)制不完善，信息披露制度不成熟的總體環(huán)境下，僅僅依靠個(gè)人自律或者市場(chǎng)調(diào)節(jié)還很難對(duì)被許可人的違法失信行為作出準(zhǔn)確而嚴(yán)厲的懲罰和淘汰。為此，應(yīng)該通過(guò)立法明確被許可人的法律責(zé)任，視其違法行為程度的不同，分別予以行政罰款、停業(yè)整頓和吊銷(xiāo)許可證（營(yíng)業(yè)執(zhí)照）等行政處罰的法律責(zé)任。只有讓違法實(shí)施許可人付出的代價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于違法所得，才能遏制違法行為的發(fā)生。三是改革行政處罰制度，設(shè)立懲罰性賠償。對(duì)于私權(quán)受到被許可人故意侵權(quán)違法的案件，以民事罰款即懲罰性損害賠償金，代替行政罰款、停業(yè)整頓和吊銷(xiāo)許可證（營(yíng)業(yè)執(zhí)照）等行政處罰；行政處罰僅適用于對(duì)公共安全或其他公共利益構(gòu)成潛在危害、私權(quán)尚未遭受實(shí)際侵害的案件。從而形成一個(gè)市場(chǎng)性的壓力，動(dòng)員整個(gè)社會(huì)力量對(duì)許可事項(xiàng)實(shí)施環(huán)節(jié)進(jìn)行全面的監(jiān)管。此外，制度的落實(shí)還有賴于執(zhí)法者的素質(zhì)，權(quán)力的運(yùn)行離不開(kāi)權(quán)力的行使主體。埃爾曼說(shuō)：“一種制度的功能如何取決于操作者的素質(zhì)?！保?6］（p6）行政監(jiān)管人員作為監(jiān)管活動(dòng)的主體和監(jiān)管職能的具體執(zhí)行者，他們的監(jiān)管理念、執(zhí)法素質(zhì)對(duì)監(jiān)管行為的效果有決定性影響。因此，轉(zhuǎn)變舊觀念，樹(shù)立正確的監(jiān)管意識(shí)，提高監(jiān)管人員的執(zhí)法素質(zhì)對(duì)于有效實(shí)現(xiàn)行政許可后續(xù)監(jiān)管的目的有著至為重要的作用。

綜上，我國(guó)當(dāng)前由于行政許可后續(xù)監(jiān)管體制中存在著監(jiān)管者不中立、監(jiān)管體制缺乏明顯法治特性、監(jiān)管程序不具體以及監(jiān)管法律責(zé)任機(jī)制缺失等問(wèn)題，導(dǎo)致被許可人違法實(shí)施許可現(xiàn)象較為普遍。其核心問(wèn)題是由于行政許可后續(xù)監(jiān)管權(quán)的失范引起的。因此，筆者認(rèn)為，以制約行政許可后續(xù)監(jiān)管權(quán)為邏輯出發(fā)點(diǎn)——從權(quán)力的來(lái)源、權(quán)力的運(yùn)行及權(quán)力的運(yùn)行結(jié)果等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管權(quán)的監(jiān)督和控制，建構(gòu)一套有效的防范機(jī)制以糾正監(jiān)管權(quán)的恣意行使，對(duì)于促使被許可人依法實(shí)施許可事項(xiàng)，落實(shí)行政許可制度的目的具有現(xiàn)實(shí)意義。

［1］羅文燕．行政許可權(quán)之法律分析［J］．浙江社會(huì)科學(xué)，2003，（03）：79．

［2］劉文靜．行政許可的后續(xù)監(jiān)管［J］．公法研究，2005，（04）：122．

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［4］雙匯火腿腸生蛆賠款三千 生蛆原因至今不明［EB/OL］．濰坊新聞網(wǎng)，http： //www．wfnews．com．cn，2011－11－02．

［5］黨報(bào)批食品安全監(jiān)管：4個(gè)大蓋帽管不了1顆豆芽菜［EB/OL］．搜狐新聞中心，http：//news．sohu．com，2011－04－27．

［6］楊會(huì)永．行政信息公開(kāi)的制度基礎(chǔ)：從信息不對(duì)稱理論展開(kāi)［D］．鄭州大學(xué)2005年碩士論文．

［7］違章建筑審批24層蓋31層 與市政府隔街相望 ［EB/OL］．新浪網(wǎng)，http： //news．sina．com．cn，2011－08－02．

［8］徐曉明．行政許可后續(xù)監(jiān)管法律問(wèn)題研究［D］．蘇州大學(xué)2009年博士論文．

［9］應(yīng)飛虎．信息失靈的制度克服研究［M］．法律出版社，2004．

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［12］陳季修．我國(guó)食品安全的監(jiān)管主體分析［J］．中國(guó)行政管理，2007，（02）：59．

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［14］汪永清．中華人民共和國(guó)行政許可法教程［M］．中國(guó)法制出版社，2003．

［15］熊志剛，戢太雷．行政許可的監(jiān)管及其完善之思考［J］．行政與法，2003，（11）：58．

［16］（美）埃爾曼．比較法律文化［M］．賀衛(wèi)方等譯．三聯(lián)書(shū)店，1994．

（責(zé)任編輯：王秀艷）

Analysis the Legal Problems of the Follow－up Supervision of Our Administrative License

Zeng Jiewen

The follow－up supervision of the administrative license is the administrative law enforcement that the regulatory authorities of the administrative license to the licensee for supervision and inspection to ensure the licensee to perform its statutory obligations．China in recent years，including food safety there have been a series of serious problems that threatening public security which rooted in the lack of follow－up supervision of the administrative license．Based on the status work of the follow－up supervision of our administrative license，through legal analysis for the legal problems，advice to strengthen the supervision and control for the custody of the administrative license from the source of the power，run，the results and other aspects，to ensure the licensee to strict compliance with its statutory obligations，so as to realize the important functions of the administrative license system in the management of the social．

administrative license；follow－up supervision；licensee；licensing matters

D912．112

A

1007－8207（2012）05－0087－05

2012－02－15

曾潔雯 （1966—），女，廣東花都人，韶關(guān)學(xué)院法學(xué)院講師、法學(xué)碩士，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。