論全域土地綜合整治的水土保持理念和生態(tài)文明價值

紀碧華，錢愛國，楊 凱，王 正

(1.衢州市水利局，浙江 衢州 324000； 2.中國電建集團華東勘測設(shè)計研究院有限公司，浙江 杭州 311122)

全域土地綜合整治是江浙地區(qū)的實踐創(chuàng)新，是一場大范圍、全要素、多類型的土地資源綜合保護利用開發(fā)實踐。全域土地綜合整治，是保發(fā)展、優(yōu)生態(tài)、促轉(zhuǎn)型、做貢獻的重要抓手，能夠推動空間重構(gòu)、山河重整、鄉(xiāng)村重生，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟振興、生態(tài)修復(fù)保護和水土保持生態(tài)文明建設(shè)等提供有力保障。早在2003年，浙江省就作出了“建設(shè)生態(tài)省”、實施“千村示范、萬村整治”兩大戰(zhàn)略決策。該戰(zhàn)略決策的實施深刻改變了浙江鄉(xiāng)村的生產(chǎn)布局、發(fā)展方式和生態(tài)環(huán)境。2017年，黨的十九大報告指出，要著力解決突出環(huán)境問題，強化土壤污染管控和修復(fù)，加強農(nóng)業(yè)面源污染防治，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，同時樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，為人民創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境。2018年6月黨中央、國務(wù)院發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》提出，加快國土綜合整治，實施農(nóng)村土地綜合整治重大行動，到2020年開展300個土地綜合整治示范村鎮(zhèn)建設(shè)。國務(wù)院印發(fā)的《全國國土規(guī)劃綱要(2016—2030年)》和國土資源部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)的《全國土地整治規(guī)劃(2016—2020年)》分別就實施農(nóng)村土地綜合整治作出了具體部署。

浙江省衢州市在全域土地綜合整治方面勇于探索、積極實踐，取得了良好的成績，積累了豐富的經(jīng)驗。筆者以衢州市衢江區(qū)富里農(nóng)村綜合改革試驗區(qū)——萬畝水田墾造及智慧生態(tài)農(nóng)業(yè)培育工程、衢江區(qū)上方鎮(zhèn)全域土地綜合整治及生態(tài)修復(fù)工程等項目實踐為基礎(chǔ)，闡述了衢州市全域土地綜合整治實施過程中的水土保持工作理念，深入剖析了土地整治創(chuàng)造的水土保持生態(tài)文明價值，旨在為類似項目的實施和整治水平的提升提供可借鑒和參考的經(jīng)驗。

1 衢州市全域土地整治概況

作為浙江省大花園建設(shè)核心區(qū)域，2018年衢州市謀劃制定了《衢州市全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)三年行動計劃(2018—2020年)》(以下簡稱《三年行動計劃》)。之后，以此為藍本，深入貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”重要思想和“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開發(fā)、共享”新發(fā)展理念，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，堅持土地整治、村莊整治、生態(tài)整治并舉，高目標定位、高起點規(guī)劃、高標準建設(shè)，變零敲碎打為連片整治，全面實施了田間道路、土地平整、農(nóng)田水利、水田墾造工程。通過“農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、生態(tài)環(huán)境整治”與“發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、提升農(nóng)村風(fēng)貌、深化農(nóng)村改革”結(jié)合，在耕地保護、環(huán)境面貌、基礎(chǔ)配套、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護、鄉(xiāng)村治理等方面實現(xiàn)了六大轉(zhuǎn)變。如衢江區(qū)通過礦山宕底土地復(fù)墾，將其變?yōu)榱继锞G地，打造成為硒鈣特色產(chǎn)業(yè)園，催生了鈣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，改善了生態(tài)環(huán)境，大力帶動了地區(qū)特色經(jīng)濟發(fā)展；衢江區(qū)富里農(nóng)村綜合改革試驗區(qū)，通過墾造工程、農(nóng)田水利工程、道路工程等建設(shè)，形成了集中連片的萬畝高標準水田。

根據(jù)《三年行動計劃》，衢州市共謀劃項目144個，整治范圍總面積28.57萬hm2，約占市域總面積的32%。其中：2018、2019年有51個項目被列入全省全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)項目計劃，通過全域整治全市共外調(diào)耕地占補平衡等土地指標約2 907 hm2，取得市外資金206.48億元；2020年，衢州市申報國家山水林田湖草綜合整治試點項目2個，被列入全省全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)計劃的項目20個，開工實施礦地綜合開發(fā)利用試點項目5個，實現(xiàn)資源轉(zhuǎn)化收益約80億元。

衢州市將全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)作為落實耕地保護國策、創(chuàng)新要素保障、優(yōu)化發(fā)展空間、助推鄉(xiāng)村振興和大花園建設(shè)的重要平臺和有效抓手，大格局謀劃、大項目推進、大整治突破、大體系支撐，點、線、面綜合，形成了具有衢州特色的以水土保持帶動全域經(jīng)濟發(fā)展的新模式。

2 全域土地整治的水土保持理念

全域土地綜合整治是一項系統(tǒng)工程，涉及國土、水利、林業(yè)、交通等多個行業(yè)，與水土保持密切相關(guān)的措施主要包括礦山邊坡的生態(tài)修復(fù)、礦地及未利用坡地連片復(fù)墾、土壤改良、田間綠化、截排水系統(tǒng)及沉沙設(shè)施等工程建設(shè)，全面融入了水土保持理念。

2.1 秉承生態(tài)優(yōu)先，保護、開發(fā)、治理相結(jié)合

全域土地整治秉承“生態(tài)優(yōu)先，保護、開發(fā)、治理相結(jié)合”的原則，把生態(tài)元素充分滲透到治理的各個細節(jié)中，在環(huán)境承載力允許的條件下進行開發(fā)，注重以生態(tài)為價值導(dǎo)向的先進觀念，不盲目追求大開大挖，追求生態(tài)和諧、環(huán)境良好的農(nóng)業(yè)區(qū)形成，實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。如衢州市對實施全域土地綜合整治的范圍給予了明確規(guī)定，禁止在法律法規(guī)規(guī)定不得開墾的區(qū)域選址，包括坡度大于25°的區(qū)域、浙江省省級以上重點生態(tài)公益林區(qū)、衢州市生態(tài)保護紅線劃定的區(qū)域、“十二五”以來已經(jīng)實施過土地整治項目的耕地等。

2.2 轉(zhuǎn)變工作機制，形成“水土保持+”格局

衢州市全域土地整治從平原到城郊再到山區(qū)，均根據(jù)具體情況因地制宜地采取了相應(yīng)的治理措施，形成了不同區(qū)域、不同特色的水土流失治理之路。為了從根本上治理水土流失，按照“山、水、林、田、湖、草、路”統(tǒng)一規(guī)劃、綜合治理的模式，改變以往“跟蹤式”水土流失治理的“小家子氣”機制，以整個區(qū)域為單元，統(tǒng)籌美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、全域土地整治、礦山生態(tài)修復(fù)、標準化農(nóng)業(yè)建設(shè)、休閑康養(yǎng)綜合體建設(shè)等，形成了“水土保持+土地整理+礦山治理+文旅結(jié)合”的水土保持衢州模式，打破了以往水土保持“單打獨斗” “為治理而治理”的局面，共下一盤棋，形成了社會大水保格局。

2.3 立足民生需求，轉(zhuǎn)變水土流失治理思路

“對照水土流失圖斑治理”是傳統(tǒng)水土流失治理的主要方式，項目實施后雖然治理面積增加了，水土流失強度降低了，但與老百姓的需求卻不一定緊密結(jié)合。為此，衢州市在全域土地整治的實踐過程中，改變了過去單純按照水土流失強度來安排治理工作的模式，變過去的為治理而治理為現(xiàn)在的以民生需求為導(dǎo)向，實現(xiàn)了民有所呼我有所應(yīng)。 依托“治山、治水、治污、治窮”相結(jié)合的水土流失治理理念，重民生、重實踐，讓水土保持走進了百姓的生產(chǎn)、生活，切合百姓需要。如發(fā)展苗木培育、特色農(nóng)業(yè)、特色果業(yè)等產(chǎn)業(yè)片區(qū)，讓百姓成為水土流失治理的主要受益者，廣受群眾歡迎。

2.4 堅持因地制宜、立體整治，重在生態(tài)修復(fù)

統(tǒng)籌規(guī)劃礦山宕底土地、廢渣場地整治，以及未利用坡地連片復(fù)墾和農(nóng)田水利工程建設(shè)。橫向上通過新建和改造農(nóng)田集中區(qū)，實施植物生態(tài)護坡、草皮生態(tài)田坎、疊石生態(tài)水系、透水式生態(tài)路面、植被緩沖帶、高效節(jié)水灌溉、截排水系統(tǒng)、攔沙堰等措施，改善生產(chǎn)環(huán)境和水環(huán)境；縱向上通過調(diào)整、整治、改造和開發(fā)低效利用的土地，增加有效耕地面積，并采取工程技術(shù)、生物修復(fù)等措施確保復(fù)墾后的土壤質(zhì)量，提高土地質(zhì)量和利用效率。

針對廢棄礦山跡地，強化“礦地綜合利用”，實現(xiàn)了資源開發(fā)、礦地利用、生態(tài)保護協(xié)調(diào)發(fā)展。如在對廢棄礦山邊坡削坡及支護后采取鉆孔植草、放置營養(yǎng)棒(30%草炭土、1%保水劑、5%緩釋肥、2%珍珠巖、3%蛭石、44%腐殖土、10%纖維、5%微生物)、高次團粒噴播(基底混合土采用曬干的泥炭土、腐殖土、木纖維、高次團粒劑、黏結(jié)劑和保水劑等，厚6～8 cm，表層土厚2 cm左右)等多種手段進行邊坡綠化；在坡面平緩及局部平臺部位設(shè)置種植圍堰，圍堰擋土墻采用植生袋堆砌，并利用坡面錨桿SNS主動網(wǎng)進行固定，植生袋后側(cè)回填種植土種植小灌木及攀緣植物，充分發(fā)揮和應(yīng)用礦山開采邊坡的植被自然恢復(fù)能力，加速植被自然恢復(fù)和演替進程，統(tǒng)籌推進廢棄礦地生態(tài)修復(fù)。

3 全域土地整治的生態(tài)文明價值

3.1 改善生態(tài)環(huán)境，減少水土流失

通過全域土地綜合整治、農(nóng)村面源污染治理、礦山生態(tài)修復(fù)等工程的實施，降低了旱澇災(zāi)威脅程度，控制了水土污染，提高了土地墾殖率，恢復(fù)了區(qū)域生態(tài)環(huán)境，有效地控制了水土流失。解譯衢江區(qū)富里農(nóng)村綜合改革試驗區(qū)施工前(2017年5月)和完工后(2020年4月)的GF-1號遙感影像資料可以發(fā)現(xiàn)，項目區(qū)水土流失面積明顯減少、水土流失強度明顯降低，輕度侵蝕和中度侵蝕面積分別較整治前降低了32.6%和75.4%，有效地減少了區(qū)域水土流失量，防治了面源污染，項目區(qū)已呈現(xiàn)出“山青、水秀、景美、民富”的和諧優(yōu)美景象。

3.2 助推環(huán)境效益轉(zhuǎn)化，助力區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展

全域土地整治是功在當(dāng)代、利在千秋、為民造福的公益項目，是貫徹和落實以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的體現(xiàn)，使跑水、跑土、跑肥的“三跑地”變成了保水、保土、保肥的“三保田”，確保了旱澇保收，實現(xiàn)了荒山變良田的華麗嬗變。項目的實施顯著改善了區(qū)域生態(tài)環(huán)境，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展打開了廣闊空間，吸引了大批勞動力回家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，開創(chuàng)了“一河清泉水、一條經(jīng)濟帶，一道風(fēng)景線、一根產(chǎn)業(yè)鏈”的新局面，形成了“一戶一處景、一村一幅畫、一域一風(fēng)光”的全域大美格局，帶動了區(qū)域文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，綠水青山真正變成了金山銀山。同時，整治工程的實施增加了土壤肥力，全面提升了耕地質(zhì)量，使原來的果園、荒地、中低產(chǎn)田變成了高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田。新增的耕地指標可增加指標調(diào)劑收入，既能壯大財政實力，又可以解決環(huán)境整治的經(jīng)費來源，為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。

4 展 望

全域土地綜合整治已經(jīng)成為貫徹習(xí)近平生態(tài)文明重要思想、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要手段，是履行自然資源部統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)的職責(zé)、實施國土空間規(guī)劃的重要平臺及抓手。為深入做好全域土地綜合整治，建議后續(xù)加強頂層設(shè)計、強化要素集聚，進一步創(chuàng)新建設(shè)模式，并突出生態(tài)功能的修復(fù)。

4.1 強化頂層設(shè)計

以新一輪國土空間規(guī)劃為引領(lǐng)，全面開展全域土地整治的后備資源調(diào)查，進一步摸清資源底數(shù)，因地制宜編制土地利用規(guī)劃，優(yōu)化國土空間布局，按照全域規(guī)劃、全域設(shè)計、全域整治要求，編制“多規(guī)融合”的全域土地綜合整治規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，爭取在耕地保護、環(huán)境面貌、基礎(chǔ)配套、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護、鄉(xiāng)村治理等方面實現(xiàn)新的突破。

4.2 強化要素集聚

利用浙江省的山海協(xié)作平臺(以項目合作為中心，以產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和要素合理配置為主線，通過發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)向欠發(fā)達地區(qū)合理轉(zhuǎn)移、欠發(fā)達地區(qū)剩余勞動力向發(fā)達地區(qū)有序流動，從而激發(fā)欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟的活力，推動經(jīng)濟加快發(fā)展，提高人民生活水平)，用足用好耕地占補平衡指標、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標在全省范圍內(nèi)跨市調(diào)劑政策，回收整治投入成本，籌集項目投入資金，統(tǒng)籌資源、資金、信息、技術(shù)、平臺等，整合土地整治、美麗鄉(xiāng)村、一縣一帶、鄉(xiāng)村旅游、田園綜合體、農(nóng)村人居環(huán)境提升、農(nóng)房體系構(gòu)建與風(fēng)貌提升、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等涉農(nóng)項目，變項目分散實施為全域土地統(tǒng)一規(guī)劃綜合整治，變“各自為戰(zhàn)”為“集團作戰(zhàn)”。

4.3 創(chuàng)新建設(shè)模式

在全域土地綜合整治中，積極探索創(chuàng)新建設(shè)模式，借鑒EOD(綠色生態(tài)辦公區(qū))模式的理念，將生態(tài)環(huán)境治理項目與資源、產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目有效融合，解決生態(tài)環(huán)境治理資金來源渠道少、總體投入不足、環(huán)境效益難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效益等一系列瓶頸問題，推動生態(tài)環(huán)境資源化、經(jīng)濟綠色化，促進生態(tài)環(huán)境高水平保護和區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

4.4 突出生態(tài)功能修復(fù)

建立以“優(yōu)質(zhì)、綠色、低碳、高效”為目標的“綜合性、整體性”人地和諧的耕地資源生態(tài)空間保護模式，全面構(gòu)建生態(tài)保護修復(fù)大格局，結(jié)合山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)模式，做好國土空間生態(tài)保護修復(fù)，統(tǒng)籌推進整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，加快提升水土保持生態(tài)文明建設(shè)水平。