對(duì)黃土高塬溝壑區(qū)固溝保塬綜合治理工作的回顧和思考

惠 波，惠 露，張瀚洋，劉雅麗，趙曉林，郭 嘉,5，王 妮，樊曉華

(1.黃河上中游管理局 西安規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，陜西 西安710021；2.黃河水利委員會(huì) 綏德水土保持科學(xué)試驗(yàn)站，陜西 榆林 719000；3.黃河水利委員會(huì)水文局 中游水文水資源局，山西 晉中 030600；4.黃河水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)臨潼分中心，陜西 臨潼 710600；5.黃河水利委員會(huì) 西峰水土保持科學(xué)試驗(yàn)站，甘肅 慶陽(yáng) 745000)

黃土高塬溝壑區(qū)是世界上面積最大、黃土層最厚、保存最完整的黃土塬區(qū)域，地質(zhì)地貌形態(tài)與景觀獨(dú)一無(wú)二，地理和氣候條件優(yōu)越，是黃土高原最適合耕作和居住的區(qū)域。同時(shí)，該區(qū)是我國(guó)重要的能源化工基地、北方旱作農(nóng)業(yè)重要發(fā)源地和農(nóng)業(yè)部確定的國(guó)家旱作農(nóng)業(yè)示范區(qū)，也是黃土高原重要的經(jīng)濟(jì)、文化和行政聚集區(qū)。近20多年來(lái)，隨著石油和煤炭的大量開采、城鎮(zhèn)的拓展、道路及居民住宅的興建，增強(qiáng)了塬面的匯水能力，塬邊支毛溝在頻繁的塬面匯水及洪水沖刷下，溝頭侵蝕加劇，塬面切割破碎，局部區(qū)域溝頭侵蝕已嚴(yán)重威脅到村莊、道路和工業(yè)設(shè)施等的安全，使原本脆弱的生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，嚴(yán)重的水土流失一直在威脅著區(qū)域糧食安全、生態(tài)安全和人民生命財(cái)產(chǎn)安全，是黃土塬區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)屏障建設(shè)的突出制約因素。自2006開始，經(jīng)過(guò)多年堅(jiān)持不懈的呼吁和爭(zhēng)取，2017年董志塬固溝保塬水土保持生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目正式由國(guó)家啟動(dòng)實(shí)施，目前取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，并從董志塬區(qū)惠及整個(gè)晉陜甘黃土高塬溝壑區(qū)，走向了更廣的范圍和更高的層面，固溝保塬綜合治理工作進(jìn)入全新的階段。

1 晉陜甘黃土高塬溝壑區(qū)概況

1.1 區(qū)域概況

晉陜甘黃土高塬溝壑區(qū)位于黃土高原南部，地處西南—東北走向的狹長(zhǎng)帶狀區(qū)域內(nèi)，以甘肅董志塬、陜西洛川塬和山西太德塬尤為典型，涉及甘肅省慶陽(yáng)、平?jīng)?，陜西省延安、銅川、渭南、咸陽(yáng)、西安，以及山西省呂梁、臨汾、運(yùn)城等[1]。其中：慶陽(yáng)市面積在10萬(wàn)畝(15畝=1 hm2，下同)以上的大塬有12條，主要包括董志塬、早勝塬、春榮塬、宮河塬、永和塬、西華池塬、盤克塬、孟壩塬、新集塬、臨涇塬、屯字塬、平泉塬等，總面積約7 357.38 km2；面積在1萬(wàn)畝以上的大塬37條，總面積約9 566 km2，水土流失面積約9 218 km2，多年平均年輸入黃河泥沙約0.66億t。董志塬是我國(guó)面積最大、土層最厚、保存最完整的大塬，地處涇河北岸，介于馬蓮河和蒲河兩大河流之間，行政區(qū)域包括甘肅慶陽(yáng)市慶城縣、合水縣、寧縣的一部分，以及西峰區(qū)的全部，共3縣1區(qū)27個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總?cè)丝?4萬(wàn)人，是甘肅省主要農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)，素有“隴東糧倉(cāng)”之稱。董志塬水土流失面積2 736 km2，占總面積的99%，塬面面積已由原來(lái)的960 km2減少到756 km2，水土流失正以平均每年42 hm2的速度吞噬著人們賴以生存的農(nóng)田。

1.2 地形地貌

黃土高塬溝壑區(qū)以黃土塬為主要地貌特征，塬面和溝壑是組成該區(qū)的兩大地貌單元。從景觀生態(tài)學(xué)角度來(lái)說(shuō)，黃土塬地貌結(jié)構(gòu)具有明顯的自相似性，具體表現(xiàn)為“溝壑廊道+黃土塬斑塊+溝壑廊道”的簡(jiǎn)單重復(fù)，是在過(guò)去200多萬(wàn)年由西北風(fēng)挾帶的沙塵堆積形成的面積較大的臺(tái)地；從平面上看，黃土塬常呈花瓣?duì)睿唧w表現(xiàn)為頂面平坦，坡度多為1°～3°，邊緣可達(dá)5°左右，塬面四周溝谷深切，黃土塬代表黃土的最高堆積面，是黃土高原地區(qū)絕佳的耕作地區(qū)，也是部分經(jīng)濟(jì)樹種及果類生長(zhǎng)的適宜區(qū)。根據(jù)塬面面積大小及其破碎程度，可將黃土塬面分為黃土大塬、黃土臺(tái)塬、黃土墚塬和黃土殘塬等四種類型[2]。黃土大塬頂面平坦廣闊，周邊為溝谷切割的陡峭黃土堆積高地，塬面面積從幾十到幾百平方公里不等，典型的有甘肅的董志塬、早勝塬、春榮塬，陜西的洛川塬，山西的太德塬等，約占整個(gè)塬面面積的43%；黃土臺(tái)塬是在渭河、汾河、黃河兩岸河谷階地上堆積形成的黃土臺(tái)地，沿河谷呈長(zhǎng)條狀分布，地形起伏不大，臺(tái)面較為平坦和寬闊，一般向河谷傾斜，主要分布在渭河沿岸(包括涇河、馬蓮河等)、汾河谷地、晉南黃河沿岸，約占整個(gè)塬面面積的30%；黃土墚塬是平坦的塬面被侵蝕后，形成的頂面比較狹窄、平緩，兩側(cè)破碎且呈長(zhǎng)條狀延伸的高地，特別窄的地方稱為崾峴，約占整個(gè)塬面面積的23%；黃土殘塬是碎片化的塬面，廣泛分布在山西省的吉縣、大寧、隰縣一帶，約占整個(gè)塬面面積的4%。

2 固溝保塬綜合治理工作發(fā)展歷程

新中國(guó)成立以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視晉陜甘黃土高塬溝壑區(qū)的綜合治理工作，水利部、黃河水利委員會(huì)及區(qū)域各級(jí)政府因地制宜、大膽探索和實(shí)踐，取得了顯著的成效。20世紀(jì)90年代以來(lái)，慶陽(yáng)市相繼實(shí)施了黃土高原世界銀行貸款馬蓮河流域綜合治理一、二期項(xiàng)目，蒲河流域綜合治理一、二期項(xiàng)目，水土保持國(guó)債項(xiàng)目，英國(guó)贈(zèng)款中國(guó)小流域治理管理項(xiàng)目，黃河水土保持生態(tài)建設(shè)齊家川、硯瓦川示范工程，百萬(wàn)畝梯田建設(shè)工程，國(guó)家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程，全國(guó)坡耕地水土流失綜合治理工程，以及國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水保項(xiàng)目、黃土高原病險(xiǎn)淤地壩除險(xiǎn)加固工程等大中型水土保持項(xiàng)目，使董志塬區(qū)的水土流失得到了一定程度的緩解。但因塬區(qū)水土流失量大面廣、工程浩繁、投資額巨大，所以董志塬治理保護(hù)之路漫長(zhǎng)而又艱巨。

2.1 董志塬區(qū)固溝保塬

為遏制董志塬溯源侵蝕嚴(yán)重的現(xiàn)象，2007—2008年，全國(guó)人大代表、甘肅省人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村環(huán)境資源委員會(huì)副主任委員、原甘肅省水利廳廳長(zhǎng)盛維德同志向全國(guó)人民代表大會(huì)提交了 “天下第一塬—保護(hù)董志塬” “保護(hù)黃土大塬”等2份議案，引起全國(guó)各界人士和中央各大新聞媒體的廣泛關(guān)注。2007年，慶陽(yáng)市政府開展了董志塬治理保護(hù)專題研究和討論，在董志塬治理現(xiàn)狀普查的基礎(chǔ)上，安排慶陽(yáng)市水土保持局和中科院地理科學(xué)與資源研究所聯(lián)合編制完成了《甘肅省慶陽(yáng)市董志塬治理保護(hù)規(guī)劃(2009—2025年)》。2012年，慶陽(yáng)市委首次提出了“董志塬區(qū)固溝保塬生態(tài)綜合治理”構(gòu)思，并委托水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院(以下簡(jiǎn)稱“水規(guī)總院”)編制完成了《董志塬區(qū)固溝保塬綜合規(guī)劃(2013—2030年)》(以下簡(jiǎn)稱《綜合規(guī)劃》)，涉及6縣(區(qū))境內(nèi)的12條大塬176條小流域，規(guī)劃總面積7 357.38 km2，估算總投資84.26億元。經(jīng)慶陽(yáng)市發(fā)改委和甘肅省發(fā)改委審查后，于2013年8月將《綜合規(guī)劃》上報(bào)至國(guó)家發(fā)改委。2013年，慶陽(yáng)市城區(qū)正式啟動(dòng)雨洪集蓄保塬生態(tài)工程，相繼建成了天湖、北湖、東湖、南區(qū)等4個(gè)雨洪排放、固溝保塬工程，基本上解決了慶陽(yáng)市汛期洪水集中排放的問(wèn)題。2014年10月，慶陽(yáng)市委、市政府對(duì)固溝保塬工作再次做了專題研究，要求慶陽(yáng)市水土保持局盡快組織編制固溝保塬實(shí)施規(guī)劃。慶陽(yáng)市水土保持局及時(shí)成立工作小組對(duì)全市1萬(wàn)畝以上的37條塬進(jìn)行了詳查，于2015年1月編制完成了《慶陽(yáng)市固溝保塬綜合治理實(shí)施規(guī)劃(2015—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施規(guī)劃》)，規(guī)劃總面積9 566.35 km2，估算總投資43.97億元。2015年初，慶陽(yáng)市委、市政府安排市縣兩級(jí)政府籌集資金約6 000萬(wàn)元對(duì)嚴(yán)重威脅城鎮(zhèn)、村莊、學(xué)校、民宅、交通道路等基礎(chǔ)設(shè)施和人民生命財(cái)產(chǎn)安全的12條溝道開展了先期治理。2015年12月，甘肅省政府對(duì)《實(shí)施規(guī)劃》進(jìn)行了批復(fù)。2016年3月，在慶城縣驛馬鎮(zhèn)舉行了慶陽(yáng)市固溝保塬工程全面啟動(dòng)儀式。截至2019年底，嚴(yán)重危及周圍群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和城區(qū)安全的合水縣雙柳樹溝、慶城縣驛馬溝等 33條大型搶救性溝頭溝道綜合治理項(xiàng)目得以完成，保護(hù)塬面1 101.85 km2，基本遏制了塬面萎縮、溝壑發(fā)展的趨勢(shì)。

2.2 黃土高原塬面保護(hù)

2016年，國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家農(nóng)發(fā)辦”)開展資金清理整合和調(diào)整完善部門項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，在水利部的積極協(xié)調(diào)下，自2017年起，國(guó)家農(nóng)發(fā)辦將過(guò)去的10類部門項(xiàng)目歸并整合為5類，其中農(nóng)發(fā)資金安排實(shí)施的國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持重點(diǎn)治理工程(以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目”)由傳統(tǒng)的面上的小流域綜合治理調(diào)整為東北黑土區(qū)侵蝕溝綜合治理及黃土高原塬面保護(hù)項(xiàng)目。為了盡快落實(shí)固溝保塬生態(tài)戰(zhàn)略，2016年9—10月水利部會(huì)商財(cái)政部又啟動(dòng)了“國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)東北黑土區(qū)侵蝕溝綜合治理和黃土高原塬面保護(hù)實(shí)施規(guī)劃”編制和實(shí)施工作；2017年1月，在財(cái)政部和國(guó)家農(nóng)發(fā)辦的支持下，水利部印發(fā)《水利部農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)東北黑土區(qū)侵蝕溝綜合治理和黃土高原塬面保護(hù)實(shí)施規(guī)劃(2017—2020年)》并啟動(dòng)實(shí)施，以此為標(biāo)志固溝保塬項(xiàng)目取得了突破性進(jìn)展。其中：黃土高原塬面保護(hù)實(shí)施規(guī)劃實(shí)施期4年，主要針對(duì)塬面和危害較為嚴(yán)重的溝頭進(jìn)行搶救性治理；黃土高原塬面保護(hù)規(guī)劃總投資12.6億元，其中中央財(cái)政投資8.6億元，規(guī)劃保護(hù)塬面面積2 041 km2。2019年初，對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)改革，農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目塬面保護(hù)項(xiàng)目資金改由財(cái)政部下達(dá)，按照中央水利發(fā)展資金管理使用。2017—2019年，共安排中央專項(xiàng)資金4.64億元，支持陜西、甘肅、山西等3省保護(hù)塬面1 328 km2，有效促進(jìn)了黃土高塬溝壑區(qū)的生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，提高了林草植被覆蓋率，提升了水源涵養(yǎng)能力，取得了顯著的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

2.3 高塬溝壑區(qū)固溝保塬綜合治理

2015年6月和8月，九三學(xué)社中央調(diào)研組、國(guó)務(wù)院參事調(diào)研組分別對(duì)慶陽(yáng)董志塬區(qū)固溝保塬工作進(jìn)行專題調(diào)研，兩個(gè)調(diào)研組分別向國(guó)務(wù)院呈送了調(diào)研報(bào)告。李克強(qiáng)總理、汪洋副總理在中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部向中央辦公廳報(bào)送的《關(guān)于轉(zhuǎn)呈九三學(xué)社中央〈關(guān)于黃土高原“固溝保塬”綜合治理的建議〉的函》上作了批示。為貫徹落實(shí)批示精神，水利部安排水規(guī)總院于2016年3月正式啟動(dòng)黃土高塬溝壑區(qū)固溝保塬綜合治理規(guī)劃編制工作，規(guī)劃涉及陜西省、山西省和甘肅省共7個(gè)市的34個(gè)縣(區(qū))，這標(biāo)志著固溝保塬項(xiàng)目從慶陽(yáng)董志塬惠及整個(gè)晉陜甘黃土高塬溝壑區(qū)。2016年7月，水規(guī)總院赴慶陽(yáng)市對(duì)黃土高塬溝壑區(qū)固溝保塬綜合治理專項(xiàng)規(guī)劃的編制工作進(jìn)行調(diào)研。2016年8月，中國(guó)科學(xué)院地球環(huán)境研究所、長(zhǎng)安大學(xué)、甘肅省慶陽(yáng)市委市政府、中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局西安地質(zhì)調(diào)查中心、西北大學(xué)和蘭州大學(xué)共同主辦的“中國(guó)黃土論壇暨國(guó)際黃土研討會(huì)”在慶陽(yáng)市舉辦，會(huì)后由周衛(wèi)健、安芷生、王思敬、戴金星、張國(guó)偉、劉叢強(qiáng)等6位院士組成的考察團(tuán)對(duì)慶陽(yáng)市固溝保塬工程進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)考察和調(diào)研，考察團(tuán)一行認(rèn)為固溝保塬是對(duì)黃土高塬溝壑區(qū)綜合治理的有益探索，為全國(guó)開展水土保持工作做出了示范。2018年6月《黃土高塬溝壑區(qū)“固溝保塬”綜合治理規(guī)劃(2016—2025年)》(簡(jiǎn)稱《固溝保塬規(guī)劃》)通過(guò)國(guó)家有關(guān)部委和相關(guān)專家組成的專家評(píng)審組評(píng)審。2018年9月，水利部印發(fā)了《水利部關(guān)于印發(fā)黃土高塬溝壑區(qū)“固溝保塬”綜合治理規(guī)劃(2016—2025年)的通知》(水保〔2018〕230號(hào))，標(biāo)志著固溝保塬項(xiàng)目將全面啟動(dòng)實(shí)施。該規(guī)劃涉及晉陜甘黃土塬520個(gè)，重點(diǎn)規(guī)劃面積2.49萬(wàn)km2。

3 固溝保塬綜合治理模式和措施配置

3.1 固溝保塬綜合治理模式

黃土高塬溝壑區(qū)固溝保塬綜合治理的核心是控制塬面地表水，遏制塬水下溝、溝頭前進(jìn)、溝岸擴(kuò)張和溝床下切。長(zhǎng)期以來(lái)，在黨中央和國(guó)務(wù)院的高度重視下，區(qū)域內(nèi)廣大干部群眾堅(jiān)持不懈治理水土流失、改善生態(tài)環(huán)境、建設(shè)美好家園，涌現(xiàn)出一批水土流失綜合治理典型，探索總結(jié)出了較為完善的水土流失綜合治理模式。20世紀(jì)70年代，黃委西峰站提出塬、坡、溝“三道防線”綜合治理模式，并結(jié)合南小河溝綜合治理、齊家川和硯瓦川生態(tài)示范工程項(xiàng)目建設(shè)實(shí)踐，不斷豐富綜合治理模式內(nèi)涵，隨后于 1987年提出了“四個(gè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶”綜合治理模式，2008年又提出基于徑流調(diào)控利用的多元綜合治理模式。經(jīng)過(guò)60多年的不斷試驗(yàn)、研究、探索和示范，黃委西峰站在綜合治理和推廣示范方面取得了顯著成效，使南小河溝成為高塬溝壑區(qū)水土流失綜合治理的先行先試樣板。2012年，慶陽(yáng)市提出了“塬面徑流調(diào)控、溝頭溝岸加固防護(hù)、坡面林草植被恢復(fù)、溝道水沙集蓄”四道防線治理模式。2017年，水利部組織編制《固溝保塬規(guī)劃》時(shí)因地制宜地總結(jié)得出了“固溝保塬，以溝養(yǎng)塬”，在塬面、溝頭、溝坡、溝底構(gòu)筑“四道防線”的黃土高塬溝壑區(qū)水土流失綜合治理模式，突出了塬面徑流調(diào)控的黃土高塬溝壑區(qū)水土流失立體防控技術(shù)路線。隨著固溝保塬綜合治理項(xiàng)目的實(shí)施，高塬溝壑區(qū)固溝保塬綜合治理模式不斷成熟并大面積推廣應(yīng)用，為黃土高塬溝壑區(qū)固溝保塬水土流失綜合治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了科學(xué)的理論依據(jù)和技術(shù)支撐。

3.2 固溝保塬綜合治理措施配置

2015年國(guó)務(wù)院批復(fù)的《全國(guó)水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》明確提出，開展晉陜甘高塬溝壑區(qū)坡耕地綜合治理和溝道壩系建設(shè)，保護(hù)與建設(shè)子午嶺與呂梁林區(qū)植被，同時(shí)在綜合治理中提出侵蝕溝綜合治理，明確西北黃土高原區(qū)及其他區(qū)域侵蝕溝綜合治理重點(diǎn)是建設(shè)溝頭、溝坡防護(hù)和溝道攔沙淤地體系，修筑塬面塬坡梯田埝地、溝頭防護(hù)埂，在溝坡大力營(yíng)造水土保持林，在支毛溝修筑谷坊和防沖林，在主溝道修建淤地壩，建設(shè)壩系并配套小型蓄引水設(shè)施。基于黃土高原塬面保護(hù)項(xiàng)目和《固溝保塬規(guī)劃》編制調(diào)研實(shí)踐，將晉陜甘黃土高塬溝壑區(qū)水土流失防治措施分為蓄水、截排水、邊埂防護(hù)、溝頭防護(hù)、坡改梯和土地整治、淤地壩和谷坊、造林種草、耕作及其他配套措施等，提倡“固、蓄、引、排”，因地制宜，選取行之有效的措施組合，達(dá)到固溝保塬綜合治理的目的。蓄水措施包括澇池、水窖、蓄水坑塘、人工湖等雨洪集蓄利用工程，主要作用是逐級(jí)攔蓄雨水徑流，減少?gòu)搅鳑_刷溝道。截排水措施包括明渠排水(截排水溝、排洪渠)、管道排水、豎井，并配套消力池、沉沙池、跌坎等，結(jié)合鄉(xiāng)村道路及周邊自然地形條件布設(shè)，連接村莊雨洪集蓄工程和溝頭防護(hù)措施，主要作用是引導(dǎo)徑流有序下溝，消除勢(shì)能。邊埂防護(hù)措施包括封溝埂、擋水埂和植物護(hù)埂等，主要作用是擋水、減少?gòu)搅?、增加降雨就地入滲。溝頭防護(hù)措施包括蓄水型溝頭防護(hù)(溝埂式、圍埂蓄水池式)和泄水型溝頭防護(hù)(懸臂跌水式、臺(tái)階跌水式、陡坡跌水式、豎井跌水式)，在塬邊、溝頭、崾峴布設(shè)，對(duì)土埂梯田地埂或者溝邊埂采取植物防護(hù)措施，主要作用是制止坡面暴雨徑流由溝頭進(jìn)入溝道或使之有控制地進(jìn)入溝道，防止溝頭前進(jìn)，保護(hù)地面不被溝壑切割破壞。坡改梯和土地整治措施是在緩坡耕地修建水平梯田，田邊修建地邊埂，配套田間道路；對(duì)完整陡坡采用水平階、水平溝整地，對(duì)破碎地帶采取魚鱗坑整地，對(duì)零星緩坡梯田和條田、埝地進(jìn)行整合治理，主要作用是蓄水保墑，提高土地生產(chǎn)力。溝道治理應(yīng)從支毛溝到主溝，以布設(shè)小多成群的谷坊為主、淤地壩為輔，對(duì)于窄深溝道慎重修建淤地壩[3]，主要作用是緩沖徑流、固定溝床、減輕溝床下切、抬高溝道侵蝕基準(zhǔn)面。造林種草措施包括營(yíng)造溝頭防護(hù)林帶、經(jīng)果林、水保林、溝道防沖林，以及四旁造林、種植牧草等，即：在25°以下的緩坡地，根據(jù)溝坡實(shí)際立地條件，通過(guò)坡改梯營(yíng)造經(jīng)果林，建立山地果園，發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)；對(duì)于25°以上的陡坡地主要是造林種草，以植被恢復(fù)為主，發(fā)展舍飼養(yǎng)畜，主要作用是穩(wěn)定溝坡，防止溝坡崩塌、滑坡等重力侵蝕造成溝岸擴(kuò)張；溝頭防護(hù)林帶建設(shè)要結(jié)合溝頭防護(hù)工程的建設(shè)，選擇當(dāng)?shù)剡m生樹草種，沿溝頭擋水埂栽植防護(hù)林帶，裸露面撒播草籽，增加溝頭防護(hù)措施的抗蝕能力；在溝底、溝灘營(yíng)造蘆葦、柳樹等，主要作用是提升溝道防沖蝕能力，改善溝道生態(tài)。

4 存在的問(wèn)題和建議

一是依據(jù)《全國(guó)水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》和《全國(guó)水土保持區(qū)劃(試行)》，甘肅省慶陽(yáng)市慶城、鎮(zhèn)原、華池、環(huán)縣及陜西白鹿塬涉及西安市轄區(qū)內(nèi)的灞橋區(qū)、長(zhǎng)安區(qū)、藍(lán)田縣的部分區(qū)域等塬面面積占所在行政區(qū)域的面積較少，未納入晉陜甘黃土高塬溝壑區(qū)(Ⅳ-4)，也就是未納入《黃土高塬溝壑區(qū)“固溝保塬”綜合治理規(guī)劃(2016—2025年)》，建議相關(guān)地方政府通過(guò)自主籌集資金開展綜合治理，并制定出臺(tái)相關(guān)政策撬動(dòng)民間資本參與水土流失治理，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與固溝保塬綜合治理，營(yíng)造良好的民間資本參與水土流失治理的氛圍。

二是《中央財(cái)政水利發(fā)展資金使用管理辦法》第四條和《中央財(cái)政水利發(fā)展資金水土保持工程建設(shè)管理辦法》第十四條明確規(guī)定，中央水利發(fā)展資金支出范圍不得用于征地移民。財(cái)政部令第84號(hào)《國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項(xiàng)目管理辦法》規(guī)定，工程建設(shè)占地補(bǔ)償資金不屬于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財(cái)政資金的支出范圍，不得列支。固溝保塬綜合治理工程存在著工程建設(shè)占用耕地情況，征地或租地資金沒有來(lái)源，建議項(xiàng)目實(shí)施縣(區(qū))政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在項(xiàng)目實(shí)施前，充分征求項(xiàng)目區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組和群眾意見，盡可能通過(guò)財(cái)政配套資金來(lái)解決，以保證項(xiàng)目順利實(shí)施。

三是晉陜甘黃土高塬溝壑區(qū)具有豐富的煤炭、石油、天然氣等能源資源，生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)常導(dǎo)致植被破壞并產(chǎn)生大量棄土棄渣，使原本脆弱的生態(tài)環(huán)境面臨越來(lái)越大的壓力和挑戰(zhàn)，與此同時(shí)，已治理的區(qū)域治理標(biāo)準(zhǔn)低、措施不完善，抵御暴雨和山洪災(zāi)害能力差，塬面萎縮、溝壑發(fā)展的趨勢(shì)并未得到有效遏制，建議各級(jí)地方政府利用征收的水土保持補(bǔ)償費(fèi)，進(jìn)一步鞏固、完善、提高工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)管及后期管護(hù)工作，并研究“以煤(油)補(bǔ)綠”“以黑補(bǔ)綠”的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，從能源開發(fā)受益中安排資金用于水土流失治理，多渠道增加投入，建立工程實(shí)施效益長(zhǎng)效評(píng)估機(jī)制，提升水土流失與山洪災(zāi)害監(jiān)測(cè)等基礎(chǔ)工作的技術(shù)手段，確保項(xiàng)目實(shí)施產(chǎn)生良好的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。