全面開展水土保持監(jiān)督執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展

長(zhǎng)江水利委員會(huì)水土保持局

(湖北 武漢 430011)

2019年，為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展系列重要講話精神，水利部組織長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶4個(gè)流域機(jī)構(gòu)和11省(市)水行政主管部門開展了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，通過(guò)集中查處一批“未批先建”“未驗(yàn)先投”和不依法履行水土流失防治義務(wù)的違法違規(guī)項(xiàng)目，積極推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶人為水土流失防治和“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”要求落地見效。

1 專項(xiàng)行動(dòng)開展情況

1.1 快速部署啟動(dòng)

2018年12月，水利部印發(fā)專項(xiàng)行動(dòng)工作通知，就專項(xiàng)行動(dòng)的執(zhí)法重點(diǎn)、工作任務(wù)、進(jìn)度安排和工作要求等進(jìn)行統(tǒng)籌部署。同月，制定專項(xiàng)行動(dòng)工作方案，在武漢召開專項(xiàng)行動(dòng)啟動(dòng)培訓(xùn)會(huì)，進(jìn)一步明確流域機(jī)構(gòu)和各省水行政主管部門專項(xiàng)行動(dòng)具體工作要求。2019年1月，流域機(jī)構(gòu)和各省水行政主管部門按照專項(xiàng)行動(dòng)通知要求，制定專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案，召開專項(xiàng)行動(dòng)啟動(dòng)會(huì)，部署落實(shí)專項(xiàng)行動(dòng)工作。云南、四川分管副省長(zhǎng)就專項(xiàng)行動(dòng)進(jìn)行了批示；貴州、四川、湖南、江西等省成立了以廳領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的專項(xiàng)行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，明確廳內(nèi)各成員單位的職責(zé)分工。

1.2 全面梳理排查

2019年1月至3月，流域內(nèi)的11省(市)水行政主管部門結(jié)合水土保持行政許可監(jiān)督、群眾舉報(bào)線索、日常監(jiān)管、遙感監(jiān)管等情況，組織對(duì)轄區(qū)內(nèi)疑似存在違法違規(guī)行為的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開展梳理排查，掌握違法違規(guī)線索，分類擬定執(zhí)法項(xiàng)目清單。云南、貴州結(jié)合遙感監(jiān)管成果對(duì)轄區(qū)內(nèi)違法項(xiàng)目進(jìn)行全面排查，其余9省(市)分級(jí)對(duì)各自區(qū)域內(nèi)的違法項(xiàng)目開展梳理排查；11省(市)共計(jì)排查疑似違法項(xiàng)目2萬(wàn)余個(gè)，其中未批先建項(xiàng)目1.24萬(wàn)個(gè)、未驗(yàn)先投項(xiàng)目0.70萬(wàn)個(gè)、不依法履行水土流失防治義務(wù)項(xiàng)目0.14萬(wàn)個(gè)。

1.3 集中現(xiàn)場(chǎng)核查

2019年3月至5月，長(zhǎng)江、淮河、珠江、太湖流域機(jī)構(gòu)根據(jù)各省上報(bào)的執(zhí)法項(xiàng)目清單，重點(diǎn)針對(duì)工程規(guī)模大、施工周期長(zhǎng)、擾動(dòng)范圍廣、水土流失隱患大的項(xiàng)目，結(jié)合日常監(jiān)管情況和群眾舉報(bào)線索，按“一省一單”方式分省擬定集中現(xiàn)場(chǎng)核查項(xiàng)目清單，采取現(xiàn)場(chǎng)核查和集中約談方式，對(duì)129個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行集中核查，以“一項(xiàng)目一清單”下發(fā)核查意見，明確了執(zhí)法處理意見。11省(市)水行政主管部門根據(jù)違法項(xiàng)目梳理排查情況，分級(jí)組織開展了現(xiàn)場(chǎng)核查工作，進(jìn)一步明確違法行為和執(zhí)法處理意見，確定了查處主體和督辦主體。

1.4 嚴(yán)格執(zhí)法處理

2019年5月至10月，11省(市)根據(jù)違法項(xiàng)目核查情況，采取限期整改、集中約談、掛牌督辦、立案查處等方式，組織市、縣兩級(jí)水行政主管部門全面開展了違法項(xiàng)目執(zhí)法處理，共計(jì)查處水土保持違法項(xiàng)目2萬(wàn)余個(gè)，對(duì)440起水土保持違法案件進(jìn)行立案查處，處以行政罰款3 000多萬(wàn)元，水利部對(duì)23起典型違法案件進(jìn)行了掛牌督辦。四川省采取“約談一批、曝光一批、掛牌一批、處罰一批”的綜合舉措對(duì)4 000余個(gè)違法項(xiàng)目進(jìn)行了執(zhí)法處理，對(duì)拖欠水土保持補(bǔ)償費(fèi)的1 000余個(gè)項(xiàng)目發(fā)起歸零行動(dòng)。云南、貴州2省結(jié)合遙感監(jiān)管成果，分別完成0.47萬(wàn)、0.74萬(wàn)個(gè)違法違規(guī)項(xiàng)目查處。

1.5 強(qiáng)化跟蹤督辦

2019年6月至8月，水利部組織啟動(dòng)專項(xiàng)行動(dòng)督查工作，由水土保持司、政策法規(guī)司會(huì)同流域機(jī)構(gòu)，對(duì)11省(市)專項(xiàng)行動(dòng)推進(jìn)情況和重大違法項(xiàng)目執(zhí)法處理情況進(jìn)行集中現(xiàn)場(chǎng)督辦，按“一省一單”和“一項(xiàng)目一清單”下發(fā)督辦意見。水土保持司多次組織召開專項(xiàng)行動(dòng)調(diào)度會(huì)，研究部署專項(xiàng)行動(dòng)重點(diǎn)工作。流域機(jī)構(gòu)按照專項(xiàng)行動(dòng)時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求，每月對(duì)11省(市)專項(xiàng)行動(dòng)工作進(jìn)展進(jìn)行跟蹤督導(dǎo)。11省(市)也積極采取不同方式，分級(jí)督導(dǎo)推動(dòng)本省專項(xiàng)行動(dòng)工作。至2019年底，共有83.4%的違法項(xiàng)目已完成整改，80%的立案查處案件完成結(jié)案。

1.6 及時(shí)總結(jié)提高

一是在專項(xiàng)行動(dòng)開展過(guò)程中，及時(shí)收集整理違法行為認(rèn)定和執(zhí)法處理中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，通過(guò)分析研究，制定《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題處理參考》，分6類違法行為，根據(jù)不同的違法情節(jié)提出了68條違法行為執(zhí)法處理參考意見。二是編制《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)案例選編》，選取了專項(xiàng)行動(dòng)查處的14個(gè)違法案件，從案情發(fā)現(xiàn)、立案查處、法律適用、案例評(píng)析等方面進(jìn)行總結(jié)和解析，規(guī)范和推進(jìn)了水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作。三是結(jié)合專項(xiàng)行動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和不足，組織開展了水土保持監(jiān)管相關(guān)制度和機(jī)制研究。

2 主要經(jīng)驗(yàn)做法

2.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)工作責(zé)任

各級(jí)水行政主管部門通過(guò)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確職責(zé)分工，積極爭(zhēng)取政府、人大支持，加強(qiáng)與相關(guān)部門協(xié)作，積極推動(dòng)了專項(xiàng)行動(dòng)順利開展。水利部制定專項(xiàng)行動(dòng)工作方案，多次組織召開調(diào)度會(huì)專題研究專項(xiàng)行動(dòng)重大問(wèn)題，落實(shí)應(yīng)對(duì)措施。長(zhǎng)江委按照“全委一盤棋”工作要求，委機(jī)關(guān)8個(gè)部門分片包干，6個(gè)委屬單位提供技術(shù)支撐，保障了專項(xiàng)行動(dòng)工作任務(wù)順利完成。四川省分管副省長(zhǎng)就專項(xiàng)行動(dòng)進(jìn)行批示，部分市(州)由政府領(lǐng)導(dǎo)直接部署推動(dòng)，聯(lián)合人大開展了執(zhí)法檢查。云南省分管副省長(zhǎng)就專項(xiàng)行動(dòng)進(jìn)行批示，省政府副秘書長(zhǎng)召開專題會(huì)議研究，水利廳主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行專門部署。江西省水利廳分管領(lǐng)導(dǎo)多次帶隊(duì)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)檢查，推動(dòng)違法項(xiàng)目的查處整改。四川、江西、浙江等省將專項(xiàng)行動(dòng)納入省級(jí)對(duì)市級(jí)的年度考核內(nèi)容。

2.2 落實(shí)監(jiān)管措施，強(qiáng)化執(zhí)法成效

針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目違法類型、情形和性質(zhì)不一的特點(diǎn)，各省水行政主管部門積極探索，主動(dòng)應(yīng)對(duì)，采取針對(duì)性措施切實(shí)強(qiáng)化專項(xiàng)行動(dòng)執(zhí)法成效。四川省對(duì)主動(dòng)自查自糾并迅速整改到位的及時(shí)進(jìn)行銷號(hào)，對(duì)不主動(dòng)自查整改的責(zé)令停止違法行為并限期整改，對(duì)限期內(nèi)未完成整改及涉嫌重大違法行為的依法嚴(yán)肅查處，對(duì)拒不落實(shí)整改措施的進(jìn)行掛牌督辦。云南省分兩批次明確了600多個(gè)違法項(xiàng)目的查處主體和督辦主體，并對(duì)時(shí)間節(jié)點(diǎn)提出了要求，將執(zhí)法信息納入信用監(jiān)管平臺(tái)實(shí)行聯(lián)合懲戒。重慶市強(qiáng)化水政執(zhí)法與水土保持監(jiān)管的聯(lián)動(dòng)，將專項(xiàng)行動(dòng)與河道違法陳年積案“清零”工作無(wú)縫對(duì)接，整體推進(jìn)。湖南省將重大違法項(xiàng)目在全省總河長(zhǎng)會(huì)議上進(jìn)行通報(bào)。江西省按照“應(yīng)批盡批、應(yīng)管盡管、應(yīng)罰盡罰、應(yīng)收盡收、應(yīng)驗(yàn)盡驗(yàn)”的原則全面開展違法項(xiàng)目查處。

2.3 積極督導(dǎo)推動(dòng)，營(yíng)造高壓態(tài)勢(shì)

專項(xiàng)行動(dòng)期間，各級(jí)水行政主管部門及時(shí)總結(jié)專項(xiàng)行動(dòng)存在的問(wèn)題，通過(guò)召開督導(dǎo)會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)督查、印發(fā)督導(dǎo)文件等方式，持續(xù)推動(dòng)專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)。水利部組織流域機(jī)構(gòu)對(duì)11省(市)專項(xiàng)行動(dòng)開展現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)，每月定期跟蹤督導(dǎo)各省專項(xiàng)行動(dòng)進(jìn)展和違法項(xiàng)目處理情況。云南省把專項(xiàng)行動(dòng)督導(dǎo)作為重要工作內(nèi)容，4次召開專題研究會(huì)研究部署專項(xiàng)行動(dòng)重點(diǎn)工作。貴州省2次召開專項(xiàng)行動(dòng)階段工作總結(jié)和布置會(huì)，每月通報(bào)各市(州)違法項(xiàng)目查處整改情況。四川省召開執(zhí)法處理專題座談會(huì)，印發(fā)3個(gè)執(zhí)法處理文件，統(tǒng)一執(zhí)法處理要求。江西省對(duì)違法項(xiàng)目采取月調(diào)度方式，及時(shí)掌握查處和整改進(jìn)度，就專項(xiàng)行動(dòng)下發(fā)了9個(gè)督辦文件。重慶、湖北、湖南等省(市)針對(duì)專項(xiàng)行動(dòng)進(jìn)展及時(shí)組織召開了督導(dǎo)推進(jìn)會(huì)。

2.4 強(qiáng)化支撐保障，夯實(shí)工作基礎(chǔ)

為規(guī)范專項(xiàng)行動(dòng)各階段工作，水土保持司組織編制了專項(xiàng)行動(dòng)工作方案、專項(xiàng)行動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)核查工作手冊(cè)和專項(xiàng)行動(dòng)督查工作手冊(cè)，細(xì)化了工作內(nèi)容、工作程序、工作方式、工作要點(diǎn)等內(nèi)容。長(zhǎng)江委針對(duì)專項(xiàng)行動(dòng)開發(fā)了“專項(xiàng)行動(dòng)APP”和“專項(xiàng)行動(dòng)監(jiān)督執(zhí)法系統(tǒng)”，對(duì)違法項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)和佐證材料進(jìn)行拍攝取證，實(shí)現(xiàn)了違法項(xiàng)目從建檔立戶、現(xiàn)場(chǎng)取證到查處銷號(hào)全過(guò)程管理。各省(市)及時(shí)組織執(zhí)法人員開展集中培訓(xùn)，熟悉掌握專項(xiàng)工作內(nèi)容和要求，水土保持司和流域機(jī)構(gòu)積極派員參與培訓(xùn)授課。云南、四川、江西等省搭建專項(xiàng)行動(dòng)微信群和QQ群，及時(shí)傳達(dá)專項(xiàng)行動(dòng)工作要求，了解市縣專項(xiàng)行動(dòng)進(jìn)展動(dòng)態(tài)，解答專項(xiàng)行動(dòng)疑難問(wèn)題。

2.5 加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，擴(kuò)大社會(huì)影響

為加強(qiáng)專項(xiàng)行動(dòng)宣傳引導(dǎo)，各級(jí)水行政主管部門通過(guò)跟蹤報(bào)道、設(shè)置宣傳欄、制作專題片等形式，積極擴(kuò)大專項(xiàng)行動(dòng)社會(huì)影響。長(zhǎng)江委在門戶網(wǎng)站開辟專項(xiàng)行動(dòng)宣傳專欄，派出記者跟蹤報(bào)道專項(xiàng)行動(dòng)。四川省在《四川日?qǐng)?bào)》頭版報(bào)道了專項(xiàng)行動(dòng)開展情況；眉山市通過(guò)網(wǎng)絡(luò)媒體開展水土保持法律法規(guī)宣傳，全市約550個(gè)業(yè)主單位主動(dòng)咨詢水土保持法律法規(guī)及具體事項(xiàng)辦理流程。云南省結(jié)合專項(xiàng)行動(dòng)制作專題宣傳片，在昆明市3 000多輛公交車和4條地鐵線路視頻媒體上滾動(dòng)播放。湖南省在全省總河長(zhǎng)會(huì)議上播放違法項(xiàng)目查處宣傳片。江西省將專項(xiàng)行動(dòng)宣傳工作納入政府目標(biāo)考核，在各級(jí)網(wǎng)絡(luò)媒體積極推送宣傳文稿。

3 存在問(wèn)題及對(duì)策建議

專項(xiàng)行動(dòng)取得了積極的成效和經(jīng)驗(yàn)，但在執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)、執(zhí)法機(jī)制的完善、違法項(xiàng)目的執(zhí)法處理等方面仍存在不足和短板，需在后續(xù)監(jiān)管工作中采取針對(duì)性的對(duì)策措施予以改進(jìn)和補(bǔ)齊。

3.1 存在問(wèn)題

(1)部分基層執(zhí)法力量整體較弱。專項(xiàng)行動(dòng)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，部分市縣水行政主管部門監(jiān)督執(zhí)法力量存在人手不足、業(yè)務(wù)不熟、經(jīng)費(fèi)設(shè)備難以保障等情形，特別是機(jī)構(gòu)改革后，機(jī)構(gòu)進(jìn)一步整合，人員進(jìn)一步精簡(jiǎn)，往往一個(gè)部門多項(xiàng)職能，監(jiān)督執(zhí)法能力難以滿足專項(xiàng)行動(dòng)需求，與當(dāng)前的強(qiáng)監(jiān)管工作要求不相適應(yīng)。

(2)水土保持日常監(jiān)管與執(zhí)法銜接機(jī)制未有效建立。 機(jī)構(gòu)改革后，部分市縣的審批、監(jiān)管、執(zhí)法分離，水行政執(zhí)法職能劃轉(zhuǎn)至綜合執(zhí)法部門或生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門，當(dāng)前的銜接機(jī)制不健全，違法違規(guī)材料移送困難，未形成有效的監(jiān)管合力，執(zhí)法力度不夠。

(3)執(zhí)法處理不夠嚴(yán)格規(guī)范。部分地方水行政主管部門存在執(zhí)法流程不規(guī)范，執(zhí)法文書擬定不合理，違法行為判定中工作不深入，判定結(jié)果不客觀和不準(zhǔn)確，在處罰適用條款選擇中一定程度上存在“避重就輕”情況，執(zhí)法處理工作中對(duì)違法項(xiàng)目偏重整改。

(4)跟蹤督導(dǎo)工作力度不足。一是上級(jí)水行政主管部門對(duì)下級(jí)水行政主管部門跟蹤督導(dǎo)力度不足，特別是對(duì)監(jiān)管力量較弱的縣級(jí)水行政主管部門督導(dǎo)不足，致使執(zhí)法困難。二是對(duì)違法項(xiàng)目查處及整改落實(shí)的跟蹤督導(dǎo)不足，存在對(duì)違法項(xiàng)目未及時(shí)查處或整改落實(shí)不到位情形。

(5)遺留問(wèn)題執(zhí)法處理難以把握。專項(xiàng)行動(dòng)發(fā)現(xiàn)的違法項(xiàng)目中老項(xiàng)目占比較大，存在較多亟待解決的歷史遺留問(wèn)題，因處理各類歷史遺留問(wèn)題的法律法規(guī)依據(jù)不足，致使執(zhí)行層面缺乏可操作性的指導(dǎo)意見，給執(zhí)法處理帶來(lái)了困難。

3.2 對(duì)策建議

(1)加強(qiáng)基層隊(duì)伍監(jiān)管能力建設(shè)。結(jié)合機(jī)構(gòu)改革后基層水土保持監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置情況，針對(duì)人手不足、業(yè)務(wù)不熟、經(jīng)費(fèi)設(shè)備難以保障等問(wèn)題，及時(shí)研究制定相關(guān)政策，有針對(duì)性地采取幫扶措施，強(qiáng)化基層水土保持監(jiān)管隊(duì)伍的監(jiān)管能力建設(shè)。

(2)推動(dòng)建立水土保持審批、監(jiān)管、執(zhí)法銜接工作機(jī)制。針對(duì)機(jī)構(gòu)改革后生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持行政審批、監(jiān)管、執(zhí)法分離的情況，及時(shí)組織研究制定相關(guān)政策和指導(dǎo)性意見，推動(dòng)地方建立水土保持行政審批、監(jiān)管、執(zhí)法有效銜接工作機(jī)制。

(3)強(qiáng)化對(duì)違法項(xiàng)目嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法。結(jié)合每年開展的遙感監(jiān)管工作，督促各省在執(zhí)法處理過(guò)程中切實(shí)嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，違法項(xiàng)目查處要客觀公正，不能避重就輕。針對(duì)造成重大水土流失危害項(xiàng)目及水行政主管部門多次檢查拒不落實(shí)整改的項(xiàng)目，要嚴(yán)格依法予以查處，避免簡(jiǎn)單“以改代罰”。

(4)加強(qiáng)水土保持監(jiān)督管理履職督查。加強(qiáng)對(duì)地方水土保持監(jiān)督管理工作履職督查力度，督促和推動(dòng)各級(jí)水行政主管部門規(guī)范高效行政審批，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，切實(shí)落實(shí)水土保持監(jiān)督管理職責(zé)。對(duì)監(jiān)督管理工作存在嚴(yán)重問(wèn)題的，要進(jìn)行通報(bào)和約談，按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

(5)細(xì)化和規(guī)范違法行為查處指導(dǎo)意見。針對(duì)地方水行政主管部門在專項(xiàng)行動(dòng)和遙感監(jiān)管中普遍反映的執(zhí)法處理難點(diǎn)問(wèn)題，特別是老舊項(xiàng)目執(zhí)法處理中法律法規(guī)依據(jù)不足的遺留問(wèn)題，研究制定分類處置指導(dǎo)意見，規(guī)范和細(xì)化不同違法情形的執(zhí)法處理方式和要求。

4 結(jié) 語(yǔ)

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)歷時(shí)近一年，通過(guò)集中查處一批水土保持違法違規(guī)項(xiàng)目，有效提升了建設(shè)單位的法律意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，有力推動(dòng)了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治工作。通過(guò)對(duì)存在問(wèn)題采取針對(duì)性的對(duì)策措施，將會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化各級(jí)水行政主管部門的水土保持監(jiān)管能力，促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展。