榕江縣積極探索以獎代補水土流失治理模式成效顯著

龍家實

(榕江縣水務局，貴州 榕江 557200)

1 縣情及項目概況

榕江縣位于貴州省東南部、黔東南州南部，處于湘、黔、桂三省區(qū)接合部中心地帶，地跨月亮山、雷公山，屬珠江、長江兩大水系的分水嶺，全縣土地總面積3 315.8 km2，轄19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個街道辦事處、2個社區(qū)服務中心，共261個行政村(社區(qū))，總人口37.9萬人，其中少數(shù)民族占總人口的80%以上。榕江縣是國家重點生態(tài)功能區(qū)，即“兩江”(指長江和珠江，下同)上游的重要生態(tài)屏障，也是貴州省十大林業(yè)重點縣之一，全縣森林覆蓋率 74.18%。根據(jù)當?shù)?015年水土流失調查數(shù)據(jù)，全縣水土流失面積為305.79 km2，占全縣土地總面積的9.28%。作為“兩江”上游的重要生態(tài)屏障，加快水土流失綜合治理步伐，對于涵養(yǎng)水源、減少水土流失、促進生態(tài)文明建設，鞏固和拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接等具有重大意義。

榕江縣歷來重視水土保持工作，立足于全縣水土資源稟賦，以“抓水保項目、固生態(tài)根基、強產業(yè)基礎、促鄉(xiāng)村振興”作為奮斗目標，明確要“打好生態(tài)牌、念好山字經(jīng)、栽好搖錢樹、做足水文章”。2018年以來，得益于各級水利部門的關心與厚愛，榕江縣連續(xù)3年共獲國家水土保持工程建設以獎代補試點項目上級補助資金5 000萬元(含2020年國家水土保持重點工程2 000萬元)，同時撬動社會資本投資7 069.82萬元，項目區(qū)覆蓋17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的150個行政村，綜合治理水土流失面積12 633.55 hm2，重點實施了油茶、茶、金鉤藤等地方特色優(yōu)勢產業(yè)，種植面積達2 444.92 hm2，并相應配套了機耕道、作業(yè)便道、蓄水池、攔沙壩等基礎設施。

2018年以獎代補試點項目共覆蓋4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)8個行政村，綜合治理水土流失面積3 000.19 hm2，其中重點發(fā)展油茶、金鉤藤等479.61 hm2,配套新建機耕道7.28 km、擴建機耕道3.14 km，新建蓄水池14口等。項目總投資1 872.64萬元，其中以獎代補中央資金1 000萬元、撬動社會資本872.64萬元。

2019年以獎代補試點項目覆蓋6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)20個行政村，綜合治理水土流失面積3 577.55 hm2，其中重點發(fā)展油茶等產業(yè)382.05 hm2，新建機耕道10.24 km、作業(yè)便道0.30 km等。項目總投資1 991.51萬元，其中以獎代補資金1 000萬元、撬動社會資本991.51萬元。

2020年，進一步擴大試點規(guī)模，將中央和省級下達的2 000萬元國家水土保持重點工程資金和1 000萬元以獎代補試點項目資金捆綁，全部采取以獎代補的建設模式實施。項目覆蓋10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)107個行政村，綜合治理水土流失面積 6 055.81 hm2，其中重點發(fā)展油茶、臍橙等產業(yè)1 583.26 hm2，并配套實施了生產道路、作業(yè)便道、蓄水池等。項目總投資8 205.67萬元，其中上級補助資金3 000萬元、撬動社會資本5 205.67萬元。

2 以獎代補試點成效

2.1 撬動社會資金明顯

2018年以來，榕江縣通過以獎代補治理模式，共申請上級補助資金5 000萬元，撬動社會資本投入7 069.82萬元，撬動比例為1∶1.4，且社會資本投入呈逐年遞增趨勢，符合民間投入為主、國家補助為輔的水土流失治理要求。

2.2 治理效率顯著提高

比較榕江縣2018、2019兩個年度實施的以獎代補項目和重點治理工程可以發(fā)現(xiàn)，在相同的財政補助資金下，以獎代補模式比傳統(tǒng)治理模式更能夠有效增加治理面積和擴大產業(yè)發(fā)展規(guī)模。

2.3 簡化了建設程序

打破傳統(tǒng)項目建設程序，明確由縣水務局作為項目主管部門，對工程建設全過程進行管理，負責技術服務、業(yè)務指導、縣級驗收、資金撥付等方面工作；明確項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為監(jiān)管單位，負責項目申報、用地協(xié)調、思想發(fā)動、產業(yè)選擇、質量監(jiān)督、利益聯(lián)結、初步驗收、建后管護等方面工作；明確實施主體嚴格按照批準的方案認真組織實施，保質保量完成項目建設任務，并根據(jù)工程完成情況申請資金補助。

2.4 優(yōu)化了工程管護模式

積極推行“三方承諾、四重監(jiān)督”模式，充分發(fā)揮好政府、水務局、紀檢監(jiān)察機關、監(jiān)理單位及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組協(xié)調小組的作用，保證了項目順利推進和任務的如期高質量完成。另外，為嚴把工程技術質量關和有效緩解技術力量不足問題，榕江縣在項目實施方案編制及項目驗收過程中，均采取購買社會服務方式委托第三方機構完成，縣水務局主要做好組織、協(xié)調、服務工作。

2.5 社會參與積極主動

榕江縣始終圍繞生態(tài)治理成效和決勝全面小康目標，積極鼓勵自愿出資投勞參與水土流失治理的農戶、村級合作社、專業(yè)大戶、農業(yè)企業(yè)等建設主體參與項目建設。在項目實施的3年間，除調動廣大群眾自愿投工投勞參與項目建設外，還先后培育出了錫慶村眾森林業(yè)農民專業(yè)合作社、敦仁村集體經(jīng)濟公司等村級經(jīng)濟組織，引進了榕江縣科星有機中藥材有限責任公司、貴州永福祥農業(yè)開發(fā)有限公司等縣級龍頭企業(yè)，并鼓勵縣農業(yè)投資開發(fā)有限責任公司、孔明山林業(yè)產業(yè)發(fā)展有限公司等國有企業(yè)共同參與以獎代補試點項目建設，實施主體實現(xiàn)了多元化。

3 主要經(jīng)驗與做法

3.1 在強化組織保障形成工作合力上出實招

榕江縣始終把實施以獎代補作為生態(tài)建設與脫貧攻堅的重要抓手進行高位推動，及時成立申報工作領導小組，由縣委主要領導任組長，親自安排部署申報工作。項目實施階段，縣委、縣政府成立項目實施領導小組，每年召開水土保持項目推進會議，統(tǒng)籌協(xié)調解決工程實施過程中遇到的具體困難和問題。縣水務、財政、林業(yè)等部門和項目涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)各司其職、各負其責、密切配合、協(xié)同作戰(zhàn)，為項目順利實施提供有力的組織保障。

3.2 在堅持生態(tài)優(yōu)先推進綠色發(fā)展理念上出新績

榕江縣以有限的國家補助資金撬動更多社會資本參與水土保持生態(tài)建設，通過資金杠桿激勵社會力量廣泛參與生態(tài)保護。結合國家重點生態(tài)功能區(qū)建設和貴州省十大林業(yè)縣及重點林區(qū)建設的優(yōu)勢條件，榕江縣在實施以獎代補試點項目過程中，始終堅持生態(tài)優(yōu)先，通過植物措施與工程措施相結合，加大水土流失治理力度，進一步提高全縣森林覆蓋率，提升水土保持生態(tài)治理能力和水平，以實際行動踐行綠色發(fā)展理念。

3.3 在鞏固脫貧攻堅成果接續(xù)鄉(xiāng)村振興上有突破

榕江縣通過匯報對接，搶抓全國以獎代補試點縣的機遇，提出以實施油茶、茶、金鉤藤等為主導產業(yè)的生態(tài)致富發(fā)展思路，通過實施好水土保持建設以獎代補試點項目，發(fā)展經(jīng)濟林2 444.92 hm2，為鞏固脫貧攻堅成果，精彩接續(xù)鄉(xiāng)村振興夯實了產業(yè)基礎，促進農村產業(yè)興旺、生態(tài)宜居。按照“誰治理、誰受益”的原則，有效帶動當?shù)厝罕妳⑴c務工創(chuàng)收和發(fā)展產業(yè)，不斷壯大村級集體經(jīng)濟，促進了農民增收致富。

3.4 在先行先試和機制創(chuàng)新上有新亮點

一是按照一般項目建設程序和常規(guī)慣例，凡是達到限額標準的項目，嚴格執(zhí)行招投標制。在推進項目建設過程中，榕江縣按照試點縣的要求，敢為人先、革故鼎新、大膽探索，結合以獎代補工作實際，出臺了《榕江縣水土保持項目村民自建實施細則(試行)》，簡化了項目招投標程序，盡可能將上級補助資金用于項目的實際成本支出。同時，通過制定《榕江縣水土保持工程建設以獎代補試點工程驗收細則》，確保項目驗收有章可循，更好地發(fā)揮效益。

二是創(chuàng)新投融資方式，堅持以中央獎補資金為引導、社會資本為主體、銀行融資為補充的思路，創(chuàng)新試點項目投融資方式，解決項目資金短缺難題。為激勵更多農戶參與以獎代補項目建設，通過統(tǒng)籌其他資金補助，適當提高種植補助標準，全面實現(xiàn)了企業(yè)與農戶差異化獎補。通過在水保項目區(qū)套種百香果、西瓜等短期經(jīng)濟作物，以短養(yǎng)長，提高了土地利用效率和效益。

三是創(chuàng)新建后管護機制，每一處項目都明確產權主體和管護責任，建立健全管護制度，明確管理責任人、技術標準和具體的管理要求，確保建一處、成一處、發(fā)揮效益一處。

四是創(chuàng)新技術服務體系，積極對接省、州農科院等科研院所和貴州大學等相關高校，充分發(fā)揮“三農”專家服務團的技術支撐作用，建立起全過程、全覆蓋、全方位的技術服務體系，強化品種選擇、種植管理和病蟲害防治，有效避免了技術上的風險。

3.5 在抓好利益聯(lián)結助農增收上有新舉措

榕江縣深入開展農村“三變”改革，采取“公司+村集體+農戶”“村組集體+農戶”和農戶自建等模式，通過流轉土地和參與項目建設管理、土地入股和農戶自建進行利益分配，促進農戶增收。鑒于各年度項目實施主體不同，本著平等、自愿、互利的原則，建立差異化的利益聯(lián)結機制，對實施主體為農戶、大戶或村組集體的項目點，按照“誰治理、誰受益”的原則確定利益分配辦法，進一步激發(fā)群眾參與項目建設的積極性。對農戶自建自管的基地，在整地、栽種的過程完成后就讓其直接獲取勞動報酬；對企業(yè)或村級經(jīng)濟組織實施的基地，要求在用工方面優(yōu)先考慮當?shù)厝罕?，通過開發(fā)勞務就業(yè)崗位，增加農戶收入，有效解決當?shù)厝罕娋徒鼊展るy和收入不足問題。此外，還重視產銷對接，在產業(yè)選擇上，優(yōu)先選擇油茶、白茶、金鉤藤等生態(tài)效益好、市場潛力大的產業(yè)項目，并積極對接市場主體，暢通銷售渠道，確保市場銷售無后顧之憂。