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    馬龍區(qū)水土保持以獎(jiǎng)代補(bǔ)試點(diǎn)工作主要做法與成效

    2021-04-04 14:48:57劉學(xué)恩
    中國(guó)水土保持 2021年6期
    關(guān)鍵詞:主體建設(shè)

    劉學(xué)恩

    (曲靖市馬龍區(qū)水務(wù)局,云南 曲靖 655100)

    1 試點(diǎn)工作情況

    曲靖市馬龍區(qū)位于云南省東北部,全區(qū)轄三鄉(xiāng)兩鎮(zhèn)五街道,總面積1 600.34 km2,總?cè)丝?1.17萬(wàn)人。為加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)力量積極參與水土保持工程建設(shè),充分發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)作用,馬龍區(qū)以水土保持以獎(jiǎng)代補(bǔ)試點(diǎn)工作為契機(jī),在認(rèn)真分析的基礎(chǔ)上,選定水土流失嚴(yán)重、貧困人口集中、示范效果明顯、社會(huì)參與度高的積糧沖、大龍井和新樓房小流域作為以獎(jiǎng)代補(bǔ)試點(diǎn)項(xiàng)目。自2018年啟動(dòng)試點(diǎn)工作以來,共投入建設(shè)資金6 786.64萬(wàn)元,其中中央財(cái)政3 000萬(wàn)元、自籌資金3 786.64萬(wàn)元;累計(jì)治理水土流失面積116.95 km2,其中坡改梯397.76 hm2、經(jīng)果林(蘋果)330.37 hm2、保土耕作2 859.79 hm2、封育治理8 106.82 hm2;流域內(nèi)配套設(shè)施主要有提水泵站3座、水池35座(7 600 m3)、機(jī)耕道路45.3 km、排水溝49.43 km、沉沙池127口、管網(wǎng)200.61 km。試點(diǎn)工作中,在總結(jié)民營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)運(yùn)作模式的基礎(chǔ)上,探索出“村黨總支+合作社+企業(yè)+農(nóng)戶”的運(yùn)作模式,即整村統(tǒng)建模式,實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目實(shí)施與脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接及協(xié)同發(fā)展。

    2 主要做法及經(jīng)驗(yàn)

    2.1 強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo),創(chuàng)新機(jī)制

    一是健全組織。為認(rèn)真抓好以獎(jiǎng)代補(bǔ)試點(diǎn)工作,區(qū)政府成立了以區(qū)長(zhǎng)任組長(zhǎng),分管副區(qū)長(zhǎng)任副組長(zhǎng),區(qū)水保委成員單位主要領(lǐng)導(dǎo)及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、街道辦主任為成員的水土保持工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組,切實(shí)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。二是制定考核辦法。為增強(qiáng)各級(jí)政府的水土保持責(zé)任,制定并印發(fā)了《曲靖市馬龍區(qū)水土保持目標(biāo)責(zé)任考核辦法》,層層簽訂水土流失治理目標(biāo)責(zé)任書,并納入年度考核目標(biāo)。三是制定以獎(jiǎng)代補(bǔ)實(shí)施細(xì)則。為拓寬水土保持工程投資渠道,鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)力量和廣大群眾參與工程建設(shè),充分發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)作用,區(qū)政府制定并印發(fā)了《曲靖市馬龍區(qū)水土保持工程建設(shè)以獎(jiǎng)代補(bǔ)試點(diǎn)工作實(shí)施細(xì)則》。領(lǐng)導(dǎo)小組及體制機(jī)制的建立,使馬龍區(qū)的水土保持以獎(jiǎng)代補(bǔ)試點(diǎn)工作得以有序開展。

    2.2 加強(qiáng)宣傳,提高認(rèn)識(shí)

    為順利完成試點(diǎn)工作任務(wù),馬龍區(qū)采取區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)領(lǐng)導(dǎo)作全面宣傳與區(qū)水務(wù)局深入項(xiàng)目區(qū)向村組領(lǐng)導(dǎo)、農(nóng)民群眾及建設(shè)主體作重點(diǎn)宣傳相結(jié)合的方式,切實(shí)加大宣傳力度。通過廣泛宣傳和積極實(shí)踐,干部認(rèn)為以獎(jiǎng)代補(bǔ)項(xiàng)目是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、加快水土流失治理步伐、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快脫貧攻堅(jiān)的有效途徑,是撬動(dòng)民間資本參與水土流失治理、提升水土保持工程建設(shè)水平和治理成效的長(zhǎng)遠(yuǎn)舉措,是落實(shí)工程建后管護(hù)、促使工程長(zhǎng)期發(fā)揮效益的有效載體;群眾認(rèn)為以獎(jiǎng)代補(bǔ)項(xiàng)目是夯實(shí)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、減輕農(nóng)民勞動(dòng)強(qiáng)度、解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、增加農(nóng)民收入、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措;建設(shè)主體認(rèn)為,以獎(jiǎng)代補(bǔ)項(xiàng)目程序簡(jiǎn)便、易于操作、節(jié)約成本,是合理利用土地資源,促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),改變經(jīng)營(yíng)主體,持續(xù)土地投入,提高土地使用效率,避免粗放地、掠奪性經(jīng)營(yíng)土地,由分散經(jīng)營(yíng)向集約化經(jīng)營(yíng)、低效單一向高效綜合方式轉(zhuǎn)變的有效途徑。干部、群眾和建設(shè)主體對(duì)以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策認(rèn)識(shí)的提高,為試點(diǎn)工作奠定了堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。

    2.3 嚴(yán)格程序,注重監(jiān)管

    (1)嚴(yán)格獎(jiǎng)補(bǔ)程序。一是以獎(jiǎng)代補(bǔ)工程前期工作開展時(shí)對(duì)獎(jiǎng)補(bǔ)政策進(jìn)行公告;二是以獎(jiǎng)代補(bǔ)方案編制后對(duì)小流域治理的實(shí)施方案及獎(jiǎng)補(bǔ)方案進(jìn)行公告;三是建設(shè)主體項(xiàng)目申報(bào)后對(duì)其基本信息和承諾事項(xiàng)進(jìn)行審核公示;四是工程竣工驗(yàn)收后對(duì)驗(yàn)收情況和獎(jiǎng)補(bǔ)資金使用情況進(jìn)行公示。項(xiàng)目前期工作、建設(shè)主體比選、施工和竣工驗(yàn)收情況的公開透明,規(guī)避了政府在決策過程中的風(fēng)險(xiǎn),增強(qiáng)了獎(jiǎng)補(bǔ)對(duì)象的主體責(zé)任意識(shí),給群眾一個(gè)明白,還干部一個(gè)清白,促進(jìn)了試點(diǎn)工作公正、公平開展。

    (2)加大監(jiān)管力度。以獎(jiǎng)代補(bǔ)工程建設(shè)完全按建設(shè)主體自愿申報(bào)、自主開展的模式進(jìn)行,不進(jìn)行招投標(biāo)。工程建設(shè)涉及的施工隊(duì)伍選擇全部由建設(shè)主體自己負(fù)責(zé)。工程實(shí)施中,當(dāng)?shù)卣M建工作隊(duì)進(jìn)駐項(xiàng)目區(qū),協(xié)調(diào)解決土地流轉(zhuǎn)及矛盾糾紛,區(qū)水務(wù)局派駐技術(shù)人員負(fù)責(zé)施工技術(shù)指導(dǎo),監(jiān)理單位安排監(jiān)理人員對(duì)工程質(zhì)量嚴(yán)格把關(guān),建設(shè)主體及時(shí)做好資金籌集和項(xiàng)目組織實(shí)施等工作。財(cái)政部門對(duì)資金嚴(yán)格執(zhí)行“縣級(jí)報(bào)賬制”,資金支付實(shí)行“按項(xiàng)目進(jìn)度進(jìn)行分次報(bào)賬”。

    3 取得的主要成效

    3.1 撬動(dòng)了民間資本

    自2018年啟動(dòng)試點(diǎn)工作以來,共投入以獎(jiǎng)代補(bǔ)建設(shè)資金6 786.64萬(wàn)元,其中:中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金3 000萬(wàn)元,占總投資的44.2%;建設(shè)主體投資(民間資本)3 786.64萬(wàn)元,占總投資的55.8%,民間資本投入是中央財(cái)政投入的1.26倍。

    3.2 增加了治理面積

    馬龍區(qū)共申請(qǐng)到以獎(jiǎng)代補(bǔ)中央資金3 000萬(wàn)元,治理水土流失面積116.95 km2,單位面積中央投資25.65萬(wàn)元,較水土保持重點(diǎn)工程傳統(tǒng)治理模式單位面積中央投資35萬(wàn)元減少9.35萬(wàn)元,也就是說同樣是3 000萬(wàn)元中央投資較傳統(tǒng)治理模式可增加水土流失治理面積31.25 km2。由于建設(shè)主體自己建、自己管、自己使用,因此工程質(zhì)量有保障,效益得以及時(shí)發(fā)揮。

    3.3 簡(jiǎn)化了建設(shè)程序

    以獎(jiǎng)代補(bǔ)項(xiàng)目由建設(shè)主體自主開展工程建設(shè),簡(jiǎn)化了建設(shè)管理程序。設(shè)計(jì)及工程建設(shè)不招投標(biāo),項(xiàng)目竣工不進(jìn)行結(jié)算審計(jì),減少了中間環(huán)節(jié)、縮短了建設(shè)工期、節(jié)約了建設(shè)管理成本,加快了水土流失治理步伐。

    3.4 落實(shí)了建后管護(hù)

    以獎(jiǎng)代補(bǔ)項(xiàng)目按照“誰(shuí)投資,誰(shuí)受益,誰(shuí)管護(hù)”的原則,明晰產(chǎn)權(quán),明確責(zé)權(quán),打破了傳統(tǒng)治理模式重建輕管的現(xiàn)象。如:積糧沖、大龍井小流域,建設(shè)主體對(duì)經(jīng)果林及其配套設(shè)施具有完全的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和管護(hù)責(zé)任,實(shí)現(xiàn)了后續(xù)管護(hù)長(zhǎng)效化。再如:新樓房小流域,對(duì)坡改梯及其坡面水系工程由合作社安排專業(yè)隊(duì)管護(hù),按工日、效率計(jì)酬;對(duì)水保林及封育治理措施,由黨總支安排貧困戶管理,按工取酬;對(duì)所有用水單位,一律實(shí)行按方計(jì)費(fèi)、刷卡取水,確保節(jié)約用水、以水養(yǎng)水,保障了項(xiàng)目長(zhǎng)期發(fā)揮效益。

    3.5 調(diào)動(dòng)了群眾參與的積極性

    2020年實(shí)施的新樓房小流域,以村黨總支為引領(lǐng)(總支建在企業(yè)上)、以自然村為單位(主要涉及4個(gè)自然村)、以合作社為支撐(成立3個(gè)合作社、1個(gè)建筑施工隊(duì)和1個(gè)家庭工廠)、以農(nóng)戶為主體(采取訂單培訓(xùn)、人盡其才、精細(xì)化分工的方式,落實(shí)“有勞才有得,多勞多得”的分配機(jī)制,避免政策養(yǎng)懶漢),在項(xiàng)目實(shí)施過程中,將土地集中管理,使農(nóng)民全程參與,人人都是建設(shè)者、人人都是管護(hù)者、人人都是監(jiān)督者,充分調(diào)動(dòng)了當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c水土流失治理的積極性,實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目統(tǒng)一規(guī)劃、農(nóng)戶統(tǒng)一參與、經(jīng)營(yíng)統(tǒng)一管理的三統(tǒng)一和群眾知曉率、參與率、覆蓋率、受益率、滿意率的5個(gè)100%。

    3.6 發(fā)揮了示范帶動(dòng)作用

    一是助推當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展。如:積糧沖小流域以市場(chǎng)牽龍頭、龍頭帶基地方式,優(yōu)化組合生產(chǎn)要素,在項(xiàng)目區(qū)建設(shè)了優(yōu)質(zhì)蘋果基地,促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng),有效地增加了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入。據(jù)初步統(tǒng)計(jì),積糧沖全村年均收入可達(dá)597.8萬(wàn)元(土地流轉(zhuǎn)金189.8萬(wàn)元+蘋果基地打工收入408萬(wàn)元),戶均收入3.52萬(wàn)元。二是實(shí)現(xiàn)了與脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興無(wú)縫銜接。如:新樓房小流域,通過項(xiàng)目實(shí)施,帶動(dòng)群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè),讓他們有事可做,有班可上,實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定增收,提升了脫貧質(zhì)量,降低了脫貧戶、邊緣戶的返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),在村黨總支的帶領(lǐng)下,村集體經(jīng)濟(jì)不斷壯大,村組干部在項(xiàng)目建設(shè)中學(xué)經(jīng)營(yíng)、學(xué)管理、學(xué)技術(shù),通過以點(diǎn)促面,分步實(shí)施,逐步解決了區(qū)域性相對(duì)貧困問題,提升了村級(jí)組織的執(zhí)政能力與執(zhí)政水平,實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興。三是示范帶動(dòng)作用顯著。3年的試點(diǎn)工作,馬龍區(qū)建設(shè)了3個(gè)集山、水、田、林、路、渠綜合治理為一體,集涵養(yǎng)水源、保持水土、調(diào)節(jié)氣候、改善土壤、提升環(huán)境、增加收入于一體的水土流失治理典型示范區(qū),有利于引領(lǐng)、帶動(dòng)以獎(jiǎng)代補(bǔ)工作的全面推廣。

    4 存在的問題和原因分析

    4.1 民營(yíng)企業(yè)運(yùn)作模式的利弊

    2018年,馬龍區(qū)以云南馬龍愛泊農(nóng)業(yè)科技有限公司為載體,在積糧沖小流域開展了以獎(jiǎng)代補(bǔ)試點(diǎn)工作。從項(xiàng)目實(shí)施優(yōu)勢(shì)來看,能有效撬動(dòng)民間資本投入,調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與項(xiàng)目建設(shè),形成項(xiàng)目實(shí)施合力,水土流失治理成效顯著。從項(xiàng)目實(shí)施存在的不足來分析,一是產(chǎn)權(quán)歸屬難以界定,容易造成資產(chǎn)流失;二是項(xiàng)目資源整合難度大、啟動(dòng)資金需求多,比如,在經(jīng)果林種植上,需要企業(yè)預(yù)先墊資開展土地流轉(zhuǎn);三是利益導(dǎo)向以企業(yè)為主,群眾受益面不寬,群眾的主觀能動(dòng)性不高,項(xiàng)目高效但后期管護(hù)難。

    4.2 國(guó)有企業(yè)運(yùn)作模式的利弊

    在總結(jié)民營(yíng)企業(yè)運(yùn)作模式經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,2019年,馬龍區(qū)積極探索通過國(guó)有企業(yè)云南佳都建設(shè)有限公司實(shí)施大龍井小流域治理。從項(xiàng)目實(shí)施的優(yōu)勢(shì)來看,能夠有效防止資產(chǎn)流失,并可以提高企業(yè)的投資能力。但項(xiàng)目實(shí)施也存在短板,一是缺乏專業(yè)技術(shù)團(tuán)隊(duì),導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施耗時(shí)耗力,建設(shè)成本相對(duì)較高;二是群眾參與度不夠,干事創(chuàng)業(yè)的積極性不高;三是在啟動(dòng)資金投入、經(jīng)濟(jì)收入及項(xiàng)目管護(hù)等方面仍然沒有明顯的改觀。

    5 整村統(tǒng)建是以獎(jiǎng)代補(bǔ)的好模式

    在前期試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施的基礎(chǔ)上,馬龍區(qū)不斷總結(jié)、積極探索,2020年,在馬鳴鄉(xiāng)新樓房村采用黨建引領(lǐng)、整村統(tǒng)建模式,取得了較好效果。

    5.1 運(yùn)行機(jī)制

    一是土地入股共參與。由村黨總支牽頭成立了馬龍區(qū)新樓房扶貧開發(fā)投資有限公司,對(duì)新樓房300戶約400 hm2(1 hm2=15畝,下同)土地,按照1畝1股的標(biāo)準(zhǔn),采取入股自愿、退股自由的方式,向農(nóng)戶發(fā)放股權(quán)證書,實(shí)現(xiàn)了“資源變股金、資金變資產(chǎn)、農(nóng)民變股民”三個(gè)轉(zhuǎn)變,有效地保證了施工主體的穩(wěn)定性。

    二是統(tǒng)一規(guī)劃齊建設(shè)。結(jié)合水土保持現(xiàn)狀,集中起來的土地更便于水土保持項(xiàng)目的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè),實(shí)現(xiàn)了試點(diǎn)區(qū)域項(xiàng)目建設(shè)全覆蓋。

    三是年底分紅廣受益。水土保持項(xiàng)目實(shí)施后,群眾可獲得每畝800元的土地保障金、年凈收入50%的分紅、務(wù)工每月1 000元的基礎(chǔ)收入和2 000元的績(jī)效考核收入、超額完成目標(biāo)任務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)等4個(gè)方面的收入,據(jù)初步估計(jì),項(xiàng)目區(qū)戶均年純收入達(dá)8萬(wàn)元。

    5.2 解決了問題

    一是解決了投資壓力大問題。通過把土地以入股的方式集中起來,減少土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié),農(nóng)民可選擇在合作社、建筑施工隊(duì)和家庭工廠務(wù)工,既節(jié)省了建設(shè)成本,又解決了合作社用工和項(xiàng)目建設(shè)自籌資金難的問題。比如:合作社員工自主完成坡耕地埂坎清除和溝渠、管網(wǎng)開挖等工程,就節(jié)省建設(shè)成本60余萬(wàn)元。

    二是解決了收入不平衡問題。項(xiàng)目建設(shè)在村黨總支的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)施,全覆蓋群眾,整村發(fā)展、戶戶受益,有效避免了項(xiàng)目實(shí)施中村組、群眾之間的懸崖效應(yīng),實(shí)現(xiàn)了區(qū)域性的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。

    三是解決了規(guī)劃實(shí)施難題。對(duì)入股土地統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃、輪作,促進(jìn)了土地規(guī)模化、精細(xì)化、專業(yè)化生產(chǎn),提高了土地使用效益。

    四是解決市場(chǎng)對(duì)接難題。由企業(yè)和合作社統(tǒng)一對(duì)接市場(chǎng),破解了原來產(chǎn)業(yè)小、散、弱,農(nóng)戶單打獨(dú)斗,抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱的瓶頸。再就是通過土地集中管理、農(nóng)民全程參與,起到了人人都是建設(shè)者、管護(hù)者、監(jiān)督者的作用,確保了項(xiàng)目長(zhǎng)期發(fā)揮效益。而且村級(jí)組織也在帶頭建設(shè)中提高了組織力、號(hào)召力和在群眾中的威信。

    放眼今天的新樓房小流域,曾經(jīng)的水土流失區(qū)已形成蓄水有池、排水有溝、引水有管、沉沙有凼、減沙有坊(谷坊、攔沙壩)、作業(yè)有道、地邊有埂的水土保持措施布設(shè)格局;廣袤的山野,坡改梯、小改大、零改整、瘦改肥,路相通、渠相連、管成網(wǎng)、池就近的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局展現(xiàn)眼前。水土流失得到有效控制,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)得以夯實(shí),土地生產(chǎn)力顯著提高,一個(gè)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益突出的水土流失治理典型呈現(xiàn)出勃勃生機(jī),為今后馬龍區(qū)乃至云南省全面開展水土保持工程建設(shè)以獎(jiǎng)代補(bǔ)工作探索出了一條易推廣、可復(fù)制之路。

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